III CZP 49/12

Sygn. akt III CZP 49/12

UCHWAŁA

Dnia 11 października 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jan Górowski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Krzysztof Pietrzykowski

SSN Maria Szulc

.

w sprawie z powództwa Gminy B.

przeciwko A. B.

o ustalenie,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 11 października 2012 r.,

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy

postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2012 r.,

"Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie

z powództwa podmiotu zobowiązanego do świadczenia przeciwko

poszkodowanemu o ustalenie nieistnienia obowiązku zapłaty

odszkodowania, wynikającego z prawomocnej i ostatecznej decyzji

administracyjnej, wydanej przez właściwego starostę na podstawie

art. 131 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska z dnia

27 kwietnia 2001 roku (Dz.U. 2008.25.150 tekst jednolity

z późniejszymi zmianami) w związku z art. 17 ust. 2 ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca

2003 roku (Dz.U. 2003.162.1568 z późniejszymi zmianami)?"

2

podjął uchwałę:

Dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o ustalenie

nieistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego

z ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej przez

właściwego starostę na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia

23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

(Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z art. 131 ust. 1

ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo o ochronie

środowiska (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

3

Uzasadnienie

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało przy

rozpoznawaniu przez Sąd Okręgowy apelacji od wyroku Sądu pierwszej instancji,

którym ustalił, że po stronie powódki Gminy B. nie istnieje obowiązek zapłaty

pozwanemu odszkodowania, wynikający z decyzji starosty M. BOŚ. MSz.

4030/1/09 z dnia 9 września 2010 r., wydanej na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z

dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162,

poz. 1568 ze zm., dalej: „u.o.z.”) w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie

środowiska z dnia 27 kwietnia 2001r. (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150

ze zm., dalej: „p.o.ś.”).

W sprawie było niesporne, że uchwałą Nr XXXIV/147/2005 z dnia

25 sierpnia 2005 r. Rady Gminy B. utworzono Park Kulturowy C . Z tytułu

ograniczenia sposobu korzystania przez pozwanego z jego nieruchomości

położonych na tym terenie wskazaną decyzją z dnia 9 września 2010 r. ustalono na

jego rzecz odszkodowanie w kwocie 16 667 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny

prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. II SA/Sz 166/10, stwierdził

nieważność wymienionej uchwały w związku z czym Gmina nie wykonała

obowiązku zapłaty odszkodowania i w dniu 8 października 2010 r. wytoczyła

powództwo o ustalenie, że jej obowiązek w tym zakresie nie istnieje.

Sąd Okręgowy wskazał, że w sprawie można przyjąć dopuszczalność drogi

sądowej, powód bowiem oparł żądanie na zdarzeniach stanowiących źródło

stosunków cywilnych, domagając się ustalenia nieistnienia zobowiązania

odszkodowawczego o charakterze pieniężnym, przy czym sprawa toczy się

pomiędzy równorzędnymi podmiotami, gdyż strona powodowa występuje wyłącznie

jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, nie zaś jako organ władzy.

Niewykluczone jest jednak, zdaniem Sądu, opowiedzenie się za poglądem

przeciwnym, zgodnie z którym droga sądowa w sprawie z powództwa podmiotu

zobowiązanego do świadczenia przeciwko poszkodowanemu o ustalenie

nieistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego z prawomocnej

i ostatecznej decyzji administracyjnej jest niedopuszczalna. Można przyjąć, że art.

4

17 ust. 2 u.o.z. w zw. art. 131 ust. 1 p.o.ś., przewiduje możliwość wniesienia

powództwa do sądu powszechnego we wskazanym terminie trzydziestodniowym,

jednakże uprawnienie to przyznano wyłącznie poszkodowanemu, nie zaś organowi

zobowiązanemu do wypłaty odszkodowania. Skoro więc wydana przez właściwego

starostę decyzja administracyjna jest ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a), a ustawodawca

nie przewidział możliwości wystąpienia przez właściwą jednostkę samorządu

terytorialnego z powództwem do sądu powszechnego, to tym samym brak

dopuszczalności drogi sądowej w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c., co skutkuje

koniecznością odrzucenia pozwu na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Na gruncie art. 1 k.p.c. można rozróżnić sprawy cywilne w znaczeniu

materialnym, czyli wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego,

rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, a także w rozumieniu formalnym,

zaliczone do tej kategorii dlatego, że ich rozpoznawanie odbywa się według

przepisów kodeksu postępowania cywilnego np. sprawy z zakresu ubezpieczeń

społecznych oraz niektóre sprawy administracyjne. O dopuszczalności drogi

sądowej nie decyduje obiektywne istnienie prawa podmiotowego, lecz jedynie

stanowisko strony o jego istnieniu, tj. zgłoszone żądanie i okoliczności faktyczne

je uzasadniające, czyli tzw. roszczenie procesowe (por. np. postanowienia Sądu

Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 6

i z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161).

Niedopuszczalność drogi sądowej zachodzi wtedy, gdy sprawa nie może być

przez sąd rozpoznana, tj. gdy ze względu na osobę lub przedmiot nie podlega

orzecznictwu sądów powszechnych, albo gdy przepis szczególny wyłącza daną

sprawę cywilną w rozumieniu materialnym z kompetencji sądów powszechnych

(art. 2 § 3 k.p.c.). Dopuszczalność drogi sądowej ma charakter przesłanki

procesowej branej pod rozwagę przez sąd z urzędu w każdym stanie sprawy

(art. 202 zd. drugie k.p.c.) W literaturze wyróżnia się tzw. bezwzględną

niedopuszczalność drogi sądowej, która występuje wtedy gdy sprawa na skutek jej

„niecywilnego” charakteru lub w związku z obowiązującym przepisem prawa

nie może być załatwiona przez sąd powszechny, natomiast niedopuszczalność

5

drogi sądowej jest uznawana za czasową (przejściową) wtedy, gdy skierowanie

sprawy do sądu zostało na podstawie przepisu szczególnego uzależnione od

wyczerpania postepowania przed innym organem, np. od wystąpienia z żądaniem

na drodze administracyjnej. Przy rozpatrywaniu przedstawionego zagadnienia

prawnego, znaczenie podstawowe ma właśnie kwestia dopuszczalności drogi

sądowej w aspekcie konstrukcyjnym i podmiotowym tzw. postępowań

przedsądowych.

Ustawodawca nie ustanowił generalnego nakazu skorzystania

z postępowania administracyjnego przed skierowaniem sprawy o odszkodowanie

za szkody wyrządzone funkcjonowaniem administracji na drogę sądową.

Administracyjno-sądowa droga postępowania odszkodowawczego była jednak

przewidziana zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (por. np. art.

160 k.p.a. uchylony przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie

ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692),

jak i w obowiązującym (por. np. art. 131 u.o.ś. i art. 186 ustawy z dnia 18 lipca

2001 r. Prawo wodne, jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 145). Na szczególną uwagę

zasługuje unormowanie zawarte w Prawie wodnym, gdyż konstrukcyjnie w kwestii

drogi sądowej jest ono zbliżone do regulacji będącej przedmiotem zagadnienia

prawnego.

Do spraw o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości na skutek ustanowienia na terenie parku kulturowego zakazów

i ograniczeń, dotyczących prowadzenia robót budowlanych oraz działalności

przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, zmiany sposobu

korzystania z zabytków nieruchomych, umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń

reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego,

z wyjątkiem w zasadzie znaków drogowych i znaków związanych

z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz składowania lub

magazynowania odpadów na podstawie w art. 17 ust. 2 u.o.z., stosuje się

odpowiednio art. 131 – 134 p.o.ś.

Roszczenie odszkodowawcze powstaje, gdy związku z ograniczeniem

sposobu korzystania z nieruchomości na skutek utworzenia parku kulturowego jej

6

właściciel poniósł szkodę. Ustawodawca uregulował w sposób nieco odmienny

zasady tej odpowiedzialności, opierając się na założeniu, że ryzyko szkód

związanych z działalnością uciążliwą dla otoczenia powinien ponosić podmiot, który

tę działalność podejmuje dla własnej korzyści (cuius damnum eius periculum).

Przesłankami tej odpowiedzialności są: wejście w życie rozporządzenia lub

aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości, szkoda poniesiona przez właściciela nieruchomości, jej

użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje prawo rzeczowe

do nieruchomości i związek przyczynowy między wprowadzonym ograniczeniem

sposobu korzystania z nieruchomości a szkodą.

Sprawa o odszkodowanie to typowa sprawa cywilna w znaczeniu

materialnoprawnym, tj. sprawa w której stosunki prawne stron układają się na

zasadzie równorzędności podmiotów, a jednak przedmiotowe roszczenie

odszkodowawcze, choć mieści się wprawdzie w hipotezie art. 1 k.p.c., w zakresie

określonym w art. 131 u.o.ś. zostało przekazane do rozpoznania organowi

administracyjnemu (art. 2 § 3 k.p.c.). Innymi słowy, droga sądowa w odniesieniu do

tego roszczenia może się zaktualizować wyłącznie po uprzednim wystąpieniu

przez poszkodowanego do właściwego starosty z żądaniem ustalenia w drodze

decyzji wysokości odszkodowania (art. 131 ust. 1 u.o.ś.). W ramach pierwszego

etapu dochodzenia tych cywilnoprawnych roszczeń odszkodowawczych, wydawana

jest decyzja przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którą

wydaje starosta wykonujący zadania z administracji rządowej. Do chwili jej

wydania, lub bezskutecznego upływu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez

poszkodowanego strona nie może wystąpić z powództwem do sądu

powszechnego. Tym samym art. 131 ust. 2 u.o.ś. przewiduje czasową

(przejściową) niedopuszczalność drogi sądowej.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania

administracyjnego nie ma zastosowania do decyzji wydanych w trybie określonym

w art. 131 ust. 1 p.o.ś w zw. z art. 17 ust. 1 u.o.z. Decyzja starosty

w przedmiocie odszkodowania jest ostateczna, tj. kończy postępowanie

administracyjne, co oznacza, że żadnej ze stron nie przysługuje od niej odwołanie

do organu wyższej instancji, a sąd administracyjny nie jest organem właściwym do

7

rozpoznawania skargi. (por np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

19 marca 1997 r, IV S.A. 1170/95, ONSA 1997, nr 4, poz. 188 i z dnia 7 stycznia

2000, III SAB 58/98, LEX nr 46230; a także odnoszący się do rozgraniczenia wyrok

Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 15/99 OSNP 2000, nr 10,

poz. 378). Przy przyjęciu koncepcji postępowań przedsądowych treścią roszczenia

procesowego nie jest kontrola ostatecznej decyzji (jej uchylenie czy zmiana), gdyż

ustawa nie przyznaje sądom powszechnym takiego uprawnienia; decyzja taka

w tym wypadku traci bowiem swoją moc ex lege w zakresie objętym prawomocnym

orzeczeniem sądu powszechnego, np. ustalającym, że obowiązek odszkodowania

nie istnieje.

Nie pozostaje w sprzeczności z „niezaskarżalnością” tej decyzji stanowisko,

że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od

dnia doręczenia decyzji wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 131 ust. 2

zd. 1. u.o.ś.), postępowanie sądowe nie jest bowiem kontynuacją postępowania

administracyjnego, w którym zapadła decyzja o odszkodowaniu (por. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 11 grudnia 2002 r., I CKN 1385/00, LEX nr 78317) Toczy się

ex novo i dlatego wydany w takiej sprawie wyrok nie podważa decyzji

administracyjnej i tym samym nie dochodzi w tym wypadku do ingerencji

sądownictwa powszechnego w sferę zastrzeżoną dla administracji (por uchwałę

Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1959 r., OSNCP 1960, nr 2, poz. 32).

Wykładnia językowa zawartego w części wstępnej art. 131 ust 2 p.o.ś.

zwrotu „strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania” może sugerować

że poszkodowanemu przysługuje prawo do wytoczenia powództwa do sądu tylko

wtedy, gdy organ administracyjny takie odszkodowanie przyznał, a możliwość taka

nie występuje jeżeli odmówił naprawienia szkody. Takie rozumienie tego fragmentu

przepisu jest jednak niewątpliwie nietrafne, gdyż stronie której starosta nie przyznał

odszkodowania tym bardziej przysługuje uprawnienie do skierowania sprawy na

drogę sądową (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1986 r., II CR

292/86, OSP 1989, nr 2, poz. 34). Za tym poglądem przemawia także treść art. 131

ust. 2 zd. 2. p.o.ś, zgodnie z którym droga sądowa przysługuje stronie także wtedy,

gdy organ administracji nie wydał decyzji w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia

żądania przez poszkodowanego.

8

Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania, to strona

niezadowolona z decyzji administracyjnej, a więc zarówno poszkodowany, jak

i podmiot zobowiązany do jego wypłaty. Należy podkreślić, że gdyby

ustawodawca chciał ograniczyć zakres podmiotowy omawianego unormowania,

to w analizowanej regulacji uczyniłby to w sposób wyraźny tj. użyłby sformułowania

takiego jakie zawierał art. 160 k.p.a., czyli „strona niezadowolona z przyznanego jej

odszkodowania”. Tymczasem w art. 131 ust. 2 u.o.ś. zostało użyte określenie

ogólne, zbliżone do pojęcia zawartego w 186 Prawa wodnego, w którym jest mowa

o „stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania”. Sąd Najwyższy już

wyjaśnił, że w tym wypadku chodzi o obydwie strony (por. postanowienia Sądu

Najwyższego z dnia 18 października 1967 r., II CZ 83/67, LEX nr 6232 z dnia

25 listopada 1981 r., IV CZ 178/81 niepubl. i z dnia 27 marca 1968 r., II CZ 23/68,

OSPiKA 1969, nr 4, poz.93). Poza tym wydanie decyzji administracyjnej w sprawie

odszkodowania, która nie zadawala strony, wskazuje na to, że pomiędzy nią,

a podmiotem odpowiedzialnym za szkodę istnieje spór, który można rozstrzygnąć

tylko w drodze orzeczenia sądu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia

2003 r., I CK 282/02, LEX nr 78861).

Za przyjęciem wskazanego kierunku wykładni przemawiają także dyrektywy

celowościowe. Niewątpliwie obu stronom dotychczasowego postępowania

administracyjnego powinna zostać zapewniona możliwość kontynuacji

postępowania w aspekcie zagwarantowania obrony ich praw, z istoty bowiem

postępowania przedsądowego wynika, jak podkreślono w doktrynie, że w razie

niekorzystnej dla podmiotu uprawnionego decyzji administracyjnej przysługuje mu

powództwo o świadczenie lub o ustalenie, w przypadku zaś niekorzystnej decyzji

dla podmiotu zobowiązanego, przysługuje mu „ujemne” powództwo o ustalenie.

Należy podkreślić, że pozew o świadczenie zawiera w sobie żądanie ustalenia

stosunku prawnego lub prawa stanowiącego podstawę obowiązku świadczenia,

więc różnica pomiędzy roszczeniem o świadczenie, a ustalenie jest tylko ilościowa

a nie jakościowa. Należy zatem przyjąć, że jeżeli dopuszczalna jest droga sądowa

w stosunku do powództwa o świadczenie, to jest także dopuszczalna dla

roszczenia o ustalenie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1951 r.,

OSN 1951, nr 1, poz. 8, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1971 r.,

9

I PR 344/71, OSNCP 1972, nr 5, poz.89 oraz uzasadnienie uchwały Sądu

Najwyższego z dnia 5 lipca 1995 r., I PZP 56/94, OSNAPiUS 1995, nr 24,

poz. 299).

W rozpoznawanej sprawie zobowiązana gmina występuje w charakterze

podmiotu prawa prywatnego, zaś podmiotem wydającym decyzję jest starosta

działający jako organ administracji publicznej. W takiej sytuacji organ

administracyjny (starosta) nie może być utożsamiany z prywatnoprawnym

podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania (gminą); systemowo są to

dwa odrębne organy, występujące w tej sytuacji w innych rolach.

Należy także zauważyć, że odmienna wykładnia art. 131 ust. 2 p.o.ś.,

tj. że z powództwem może wystąpić tylko strona poszkodowana, pozostawałaby

w sprzeczności z konstytucyjnym domniemaniem prawa do sądu (art. 45 i 177

Konstytucji; por. także art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich

i politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r., Dz.U.

z 1997 r. Nr 38, poz. 168 i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka

i podstawowych wolności - ustawa o ratyfikacji z dnia 2 października 1992 r.,

Dz.U. Nr 85, poz. 427). W tym stanie rzeczy uzasadniony jest wniosek,

że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie z powództwa podmiotu

zobowiązanego do świadczenia przeciwko poszkodowanemu o ustalenie

nieistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego z prawomocnej

i ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej przez starostę na podstawie

art. 131 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 17 ust. 2 u.o.z.