I CSK 159/12

Sygn. akt I CSK 159/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 października 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Antoni Górski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Zbigniew Kwaśniewski

SSN Kazimierz Zawada

w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Zdrowia

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 25 października 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 27 września 2011 r.,

oddala skargę i zasądza od strony powodowej na rzecz

Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa 3600

(trzy tysiące sześćset) zł kosztów zastępstwa prawnego

w postępowaniu kasacyjnym.

2

Uzasadnienie

Powód Wojewódzki Szpital Psychiatryczny w W. wniósł o zasądzenie od

Skarbu Państwa - Ministra Zdrowia kwoty 379.571,77 zł wraz z ustawowymi

odsetkami za okres od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty oraz kosztami

procesu. Wskazał, iż roszczenie wynika z udzielania świadczeń w zakresie leczenia

uzależnień osobom nieubezpieczonym.

Pozwany wniósł o oddalenie powództwa i zasądzenie kosztów procesu.

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r. zasądził od pozwanego

na rzecz powoda kwotę 379.571,77 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 22

lutego 2010 r. do dnia zapłaty, w pozostałej części powództwo oddalił oraz zasądził

od pozwanego na rzecz powoda kwotę 7.217 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne:

Powód zawarł z Narodowym Funduszem Zdrowia (dalej: NFZ) umowę

dotyczącą świadczenia opieki zdrowotnej w 2006 roku. W umowie wskazano kwotę

maksymalną zobowiązania NFZ a następnie podpisany został aneks do tej umowy

na rok 2007, w którym stwierdzono, że kwota zobowiązania NFZ zawiera w sobie

określoną sumę wynikającą z realizacji ustawy z 22.07.2006 r. określaną jako

„środki na podwyżki". Jednocześnie wskazano, że środki te będą przekazywane

w równych miesięcznych ratach na podstawie odrębnych faktur.

Poza wykonywaniem opieki zdrowotnej w ramach umowy z NFZ, powód

świadczył usługi także w zakresie leczenia uzależnień na rzecz osób

nieubezpieczonych, a koszty z tym związane ponosił Skarb Państwa - Minister

Zdrowia, z którym rozliczenia dokonywano na podstawie wystawianych

za poszczególne okresy faktur.

Dnia 09 grudnia 2009 r. Szpital wystawił Ministerstwu Zdrowia fakturę

na łączną kwotę 379.571,77 zł z powołaniem na przepisy ustawy z dnia 22 lipca

2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost

3

wynagrodzeń (Dz. U. Nr 149, poz. 1076, dalej: ustawa z dnia 22 lipca 2006 r.),

zaś dnia 23 grudnia 2009 r. wystosowane zostało wezwanie do zapłaty.

W tak ustalonym stanie faktycznym za bezsporne uznał Sąd Okręgowy,

iż pozwany był zobowiązany do ponoszenia odpłatności za niektóre świadczenia

udzielone przez powoda osobom, które nie posiadały ubezpieczenia zdrowotnego

a zakres tych świadczeń określony był w art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

(Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) w brzmieniu aktualnym w latach 2006-2008,

których dotyczy przedmiotowe roszczenie.

Sąd Okręgowy wskazał, że cena, jaką winien otrzymywać

świadczeniodawca, musi uwzględniać także koszty pracy, co wynika z § 2 ust. 2

pkt 5 lit. a rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 grudnia

1998 r. w sprawie szczególnych zasad rachunku kosztów w publicznych zakładach

opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 164, poz. 1194).

Sąd Okręgowy stwierdził ponadto, że ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. miała

w założeniu doprowadzić do zwiększenia wysokości wynagrodzeń pracowników

służby zdrowia.

Zdaniem Sądu Okręgowego, w świetle reguł konstrukcji umów

i określania wysokości należności zakładów opieki zdrowotnej przypadających od

NFZ, kwota dodatkowo przekazywana takim zakładom jest faktycznie odpłatnością

za wykonywane usługi. Zaznaczył, że środki na wzrost wynagrodzeń były

kalkulowane na podstawie kwoty zobowiązania względem NFZ, która wynikała

z ilości zakontraktowanych usług.

Sąd Okręgowy uznał, że pojęcie „ceny świadczenia" użyte w § 3 ust. 4

pkt 7 lit. a rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2004 r. musi uwzględniać również

podwyższenie kwoty środków przekazywanych przez NFZ świadczeniodawcom.

Istota tego przepisu w ocenie Sądu polega na zagwarantowaniu

świadczeniodawcy wynagrodzenia za usługę wykonaną na rzecz osoby

nieubezpieczonej na poziomie identycznym, jak należne z tytułu leczenia

ubezpieczonego. Celem ustawy nie było zróżnicowanie zasad rozliczania zakładów

opieki zdrowotnej z NFZ oraz Skarbem Państwa.

4

Sąd Okręgowy stanął na stanowisku, że nie ma żadnych racjonalnych

powodów dla przyjęcia, iż koszty opieki nad nieubezpieczonymi mają choćby

w części ponosić podmioty świadczące tego rodzaju usługi.

Powołując się na art. 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. wskazał, że koszty

te podlegają finansowaniu z budżetu, zatem przy określaniu wysokości należności

świadczeniodawcy wobec Skarbu Państwa winien być uwzględniony w ramach

ceny jednostkowej także wzrost kwotowy środków pochodzących z NFZ.

W świetle powyższego Sąd Okręgowy uznał powództwo za zasadne, a zarzut

przedawnienia roszczenia za chybiony.

Na skutek apelacji pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Zdrowia Sąd

Apelacyjny wyrokiem z dnia 27 września 2011 r. zmienił zaskarżony wyrok Sądu

Okręgowego w punkcie pierwszym i trzecim w ten sposób, że powództwo oddalił i

nie obciążył powoda kosztami procesu (punkt I rozstrzygnięcia) oraz nie obciążył

powoda kosztami postępowania apelacyjnego (punkt II rozstrzygnięcia).

Sąd ten uznał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. z mocy

prawa wzrosły tylko o koszty pracy (określone procentowo) kwoty zobowiązania

NFZ wobec świadczeniodawcy, a nie wobec Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu wolą ustawodawcy było obciążenie kosztami pracy z tytułu

podwyższenia wynagrodzenia wyłącznie NFZ a nie zwiększenie świadczeń

z budżetu państwa należnych świadczeniodawcom na zasadach określonych

w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu

i trybu finansowania z budżetu świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych

świadczeniobiorcom innym niż ubezpieczeni (Dz. U. Nr 281, poz. 2789).

Podkreślił, że wzrost wynagrodzeń na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2006 r.

odbywał się tylko w zakresie środków przekazanych świadczeniodawcom

udzielającym świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

na podstawie umów zawartych z NFZ w czasie obowiązywania ustawy.

Tym samym świadczeniodawca nie miał obowiązku przekazania na podwyżki

wynagrodzeń pracowniczych środków przekraczających środki uzyskane już od

NFZ; nie miał takiego obowiązku również pozwany Skarb Państwa.

5

Sąd Apelacyjny zauważył, że przyznane ustawą z dnia 22 lipca 2006 r.

dodatkowe wynagrodzenie nie zależało od tego czy świadczenie wykonywane

przez pracowników służby zdrowia dotyczyło osoby ubezpieczonej, czy też

nieubezpieczonej. Przekazywana przez NFZ kwota na wzrost wynagrodzeń nie

była również zależna od tego, czy świadczeniodawca zrealizował świadczenia

w ilości przewidzianej w umowie z NFZ. Środki były przekazywane na podstawie

odrębnych faktur bez powiązania z realizacją umowy o udzielanie świadczeń opieki

zdrowotnej.

Wskazał, iż podpisane przez powoda i NFZ aneksy do umowy nie zawierały

postanowienia w zakresie wzrostu ceny świadczeń poprzez ustalenie wyższej od

przyjętej w umowie ceny jednostki rozliczeniowej.

Sąd uznał, że powód nie udowodnił, aby na skutek podwyższenia z mocy

prawa (ustawa z dnia 22 lipca 2006 r.) kwoty zobowiązania NFZ z tytułu

wynagrodzeń nastąpił wzrost ceny jednostki rozliczeniowej świadczeń

dokonywanych na rzecz nieubezpieczonych, nieobjętych umową.

Zauważył, że wprawdzie przyjęta w ustawie z dnia 22 lipca 2006 r. metoda

rozliczania środków publicznych przeznaczonych na wzrost wynagrodzeń ma

bezpośredni wpływ na sposób finansowania z budżetu państwa świadczeń opieki

zdrowotnej udzielanych świadczeniobiorcom innym niż ubezpieczeni uregulowany

w obowiązującym do dnia 29 grudnia 2008 r. rozporządzeniu z dnia 20 grudnia

2004 r. Cena takiego świadczenia ustalana jest bowiem na poziomie najniższej

ceny przewidzianej w umowach o świadczenia opieki zdrowotnej zawieranych

przez dany oddział wojewódzki NFZ. Jednakże ceny świadczeń określone

w umowach zawartych przez świadczeniodawców NFZ nie uległy zmianie

w związku ze wzrostem wynagrodzeń pracowników służby zdrowia, a tym samym

również nie wzrosły koszty świadczeń udzielonych świadczeniobiorcom innym niż

ubezpieczeni.

Tym samym uznał, że brak jest podstaw do obciążania pozwanego Skarbu

Państwa wyższą wynikającą wyłącznie z ustawowego wzrostu wynagrodzeń

wprowadzonych ustawą z dnia 22 lipca 2006 r., kwotą za świadczenia zdrowotne

udzielane przez powoda świadczeniobiorcom nieubezpieczonym.

6

W skardze kasacyjnej opartej na podstawie naruszenia prawa materialnego

powód zarzucił naruszenie:

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków

finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń poprzez błędną

wykładnię i przyjęcie, że pozwany nie miał obowiązku podwyższenia ceny za

świadczenia zdrowotne wykonane dla osób innych niż ubezpieczeni,

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. przez niewłaściwe zastosowanie

i przyjęcie, że pozwany nie ponosi odpowiedzialności za wyższe koszty

funkcjonowania powoda wynikające ze środków finansowych przekazanych

świadczeniodawcom na podstawie art.3 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r.,

- § 13 ust. 1, 17 ust. 2 § 22 i 23 załącznika do rozporządzenia Ministra

Zdrowia z dnia 6 października 2005 r. w sprawie ogólnych warunków umów

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 197, poz. 1643) poprzez

błędną wykładnię i przyjęcie, że wzrost wynagrodzeń wynikający z ustawy

z 22 lipca 2006 r. nie oznaczał wzrostu ceny świadczenia,

- § 2 ust. 2 i § 3 ust. 4 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia

2004 r. w sprawie sposobu i trybu finansowania z budżetu państwa

świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych świadczeniobiorcom innym niż

ubezpieczeni (Dz. U. Nr 281, poz. 2789) poprzez niewłaściwe zastosowanie

i przyjęcie, że wzrost środków na wynagrodzenia przekazanych przez NFZ

nie doprowadził do wzrostu ceny świadczeń udzielnych przez

świadczeniodawców osobom nieubezpieczonym,

- § 2 ust. 2 pkt. 5 lit a i § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia

1998 r. w sprawie szczególnych zasad rachunku kosztów w publicznych

zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 164, poz. 1194) poprzez niewłaściwe

zastosowanie i przyjęcie, że wzrost kosztów działalności powoda poprzez

wyższe koszty pracy nie skutkował wzrostem kosztów świadczonych usług

dla osób nieubezpieczonych.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie

co do istoty sprawy poprzez oddalenie apelacji pozwanego w całości i zasądzenie

kosztów postępowania według norm przepisanych.

7

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strony powodowej pozwany wniósł

o odmowę przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, ewentualnie o jej oddalenie

a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym

kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Cel ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazywaniu środków finansowych

świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. Nr 64, poz. 430, ze zm.)

wynikał z samego jej tytułu oraz z treści art. 1, określającego do jakich podmiotów

udzielających świadczeń opieki zdrowotnej ma ona zastosowanie. W art. 3 ustawy

wskazano sposób, w jaki ta podwyżka wynagrodzeń ma być przeprowadzona.

Zastosowany mechanizm polegał na podwyższeniu z mocy prawa kwoty

zobowiązania Narodowego Funduszu Zdrowia wobec świadczeniodawcy, ustalonej

w umowach zawieranych na lata 2006 i 2007 - tzw. limitu świadczeń, o odpowiedni

procent równowartości kosztów pracy w poszczególnych rodzajach świadczeń

opieki zdrowotnej. Już więc sama istota tego mechanizmu, sprowadzająca się do

ingerencji z mocy prawa w treść zawartych umów, wskazuje na to, że podwyżka

wynagrodzeń odnosi się do kwoty tego limitu świadczeń, ustalonej w umowach

zgodnie z art. 135 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki

zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (por. podobne stanowisko

zawarte w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 2010 r., III CSK 113/09

oraz z dnia 20 stycznia 2021 r., I CSK 187/11, niepubl.). Stanowisko to znajduje

potwierdzenie w aneksie do umowy zawartej przez powoda z NFZ na rok 2007.

Zgodnie z tym aneksem, podwyższeniu uległa kwota limitu świadczeń Funduszu na

rzecz powoda z 11 009 556,40 zł. do 14 341 355,40 zł, z wyraźnym zaznaczeniem,

że podwyższona kwota zobowiązania Funduszu zawiera w sobie kwotę 2. 459 503

zł., stanowiącą realizację art. 3 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r., zwaną „środkami na

podwyżki”. W ust. 5 § 4 zmienionej umowy zastrzeżono, że środki na podwyżki

będą przekazywane w równych miesięcznych ratach w terminach do 5 dnia

miesiąca. W ten sposób aneks do umowy realizował treść art. 5 ust. 2 ustawy,

zgodnie z którym świadczeniodawca ma obowiązek przeznaczenia środków

uzyskanych zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy na wzrost wynagrodzeń.

To zaakcentowanie przez ustawodawcę odniesienia do umów zawartych na latach

8

2006 i 2007 uzasadnia wniosek, że nie uwzględnia się jako podstawy do naliczania

podwyższonych wynagrodzeń świadczeń zdrowotnych wykonywanych przez

świadczeniodawcę poza umową zawartą z Funduszem, o jakie chodzi

w rozpoznawanej sprawie, a które są finansowane na podstawie art. 13 ustawy

o świadczeniach opieki zdrowotnej z budżetu państwa, nie zaś ze środków NFZ.

Wniosek ten potwierdzają regulacje zawarte w art. od 10 c do 10 d ustawy z dnia

22 lipca 2006 r. Zobowiązują one do uwzględnienia w umowach zawieranych na

2008 r. podwyżki na wynagrodzenia ustalonej na rok 2007 stosownie do

podwyższonego limitu z art. 136 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej, obligując jednocześnie świadczeniodawców do

przeznaczenia tych środków na wynagrodzenia dla pracowników. Jak trafnie

podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 stycznia 2012, I CSK 187/11,

niepubl., to odniesienie przez ustawodawcę podwyżki wynagrodzeń do ustalonej

w umowie kwoty limitu spełnia ważną funkcję gwarancyjną dla obu stron umowy

o świadczenie usług zdrowotnych. Pracownikom świadczeniodawcy zapewnia

realny wzrost ich wynagrodzeń o stałe kwoty, niezależnie od tego czy limit ten

został wykorzystany, czy nie. Jednocześnie zaś gwarantuje, że w wypadku tzw.

nadwykonań świadczeń Fundusz nie będzie musiał płacić dodatkowo na

zwiększenie wynagrodzeń, co mogłoby grozić naruszeniem jego równowagi

finansowej. Należy podkreślić, że w ustawie z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu

środków finansowych na wzrost wynagrodzeń, wzrost ten odnoszony jest tylko do

kwoty limitu ustalonego w umowie i ustawodawca w ogóle nie łączy tego wzrostu

ceną jednostkowych świadczeń. Potwierdza to tezę o interwencyjnym charakterze

ustawy, której celem było zapewnienie wzrostu wynagrodzeń w odniesieniu do

ustalonej już w umowie kwoty limitu, w oderwaniu od innych wskaźników.

Dlatego też należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku

z dnia 6 kwietnia 2001 r., I CSK 470/10, niepubl., że odesłanie zawarte w art. 3

ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca tylko do art. 136 pkt 5 ustawy o świadczeniach opieki

zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych było przez ustawodawcę

zamierzone. Wyraża ono wolę obciążenia zwiększonymi kosztami pracy z tytułu

podwyżki wynagrodzeń wyłącznie NFZ i nie ma wpływu na zobowiązania innych

podmiotów, w szczególności Skarbu Państwa z tytułu wypłacanych z jego budżetu

9

środków na rzecz świadczeniodawców za świadczenia zdrowotne udzielane

osobom nieubezpieczonym, co zostało wyraźnie podkreślone w uzasadnieniu

projektu tej ustawy. Oznacza to, że podwyżka wynagrodzeń pracowniczych nie

powinna być uwzględniana przy określaniu ceny tych świadczeń. Skarga

kasacyjna, wychodząca z odmiennych założeń, jest więc nieuzasadniona.

Opiera się ona w dużej mierze na poglądzie Sądu Najwyższego wyrażonym

w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., I CSK 587/10. W sprawie tamtej Sąd

Najwyższy, po przeanalizowaniu treści aktów wykonawczych, doszedł do

przekonania, że podwyższenie wynagrodzeń na podstawie ustawy z dnia 22 lipca

2006 r. prowadzi do faktycznego podwyższenia ceny świadczeń objętych umową

świadczeniodawcy z NFZ. Tezę tę trudno jest zakwestionować. Trzeba jednakże

podkreślić, iż faktyczny wzrost ceny świadczeń nie oznacza, że to te ceny powinny

być podstawą do obliczania wynagrodzeń związanych ze świadczeniami

zdrowotnymi wykonanymi przez świadczeniodawcę na rzecz osób

nieubezpieczonych. Jak to wskazano wyżej, ustawodawca bowiem zdecydował się

na oderwanie tego interwencyjnego wzrostu wynagrodzeń od ceny świadczeń.

Tym samym nie można podzielić stanowiska, że Skarb Państwa powinien wypłacać

świadczeniodawcy należności za wykonane świadczenia zdrowotne na rzecz osób

nieubezpieczonych, uwzględniając także kwoty z tytułu podwyższonego

wynagrodzenia pracowników. Te bowiem obciążają jedynie kontrahenta

świadczeniodawcy, czyli NFZ. Dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu,

z obciążeniem powoda kosztami zastępstwa prawnego w postępowaniu

kasacyjnym (art. 39814

w zw. z art. 98 § 1 k.p.c.).

jw