I CSK 168/12

Sygn. akt I CSK 168/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 listopada 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Barbara Myszka (przewodniczący)

SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

w sprawie z powództwa J. P.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi m. st. Warszawy

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 8 listopada 2012 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 28 października 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia

o kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

J. P. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa reprezentowanego przez

Prezydenta m.st. Warszawy kwoty 5 045 650 zł z tytułu szkody doznanej na skutek

wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego

Warszawa M. z dnia 31 marca 1982 r. oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i

Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa – M. z dnia 25 czerwca

1986 r. orzekających o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy

Domów Jednorodzinnych „T.” w W. użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni

łącznej 5 191 m2

położonego przy ul. S. […] w W.

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 7 października 2008 r. oddalił powództwo.

Ustalił, że Z. P., której następcą prawnym jest powód, była właścicielką

nieruchomości położonej w W. przy ulicach S. i T., obejmującej m.in. grunt o

powierzchni 5 191 m2

. Nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26

października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta

Stołecznego Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Wniosek

właścicielki o ustanowienie prawa własności czasowej został rozpoznany przez

Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy negatywnie decyzją z dnia 24

września 1954 r. Po uchyleniu tej decyzji i ponownym rozpoznaniu wniosku

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją Nr […] z dnia 24 lipca 2003 r.

odmówił ustanowienia na rzecz powoda prawa użytkowania wieczystego gruntu z

tego powodu, że obecnie stanowi on ulice oraz został rozdysponowany w sposób

trwały na rzecz osób trzecich. W dniu 31 marca 1982 r. Naczelnik Wydziału

Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa M. orzekł o oddaniu w użytkowanie

wieczyste gruntu o powierzchni 5191 m2

. Analogiczna decyzja została wydana

przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego

Warszawa M. w dniu 25 czerwca 1986 r. W wykonaniu tych decyzji w dniu 28 lipca

1986 r. została zawarta umowa o ustanowieniu na 99 lat użytkowania wieczystego

nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów

Jednorodzinnych „T.” w W. Następnie na wniosek powoda Samorządowe Kolegium

Odwoławcze w W. decyzjami z dnia 8 sierpnia 2005 r. orzekło, że wskazane wyżej

decyzje z dnia 31 marca 1982 r. i z dnia 25 czerwca 1986 r. zostały wydane z

3

naruszeniem prawa, a postanowieniem z dnia 28 listopada 2005 r. zwróciło

wniosek o odszkodowanie.

Sąd Okręgowy wskazał, że powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie,

ponieważ powód nie był stroną postępowania administracyjnego, w ramach którego

zapadły decyzje z 1982 r. i 1986 r. stanowiące źródło szkody. Ponadto przyjął, że

między wydaniem wadliwych decyzji a szkodą w postaci niemożności uzyskania

praw do gruntu nie zachodzi normalny związek przyczynowy. Ostateczne

rozdysponowanie gruntem nastąpiło bowiem na podstawie umowy cywilnoprawnej,

której skutków nie zniweczyło uchylenie tych decyzji. Wyeliminowanie spornych

decyzji z łańcucha przyczynowego nie prowadzi zatem do ustalenia, że szkoda i tak

by wystąpiła. Wykluczało to możliwość uwzględnienia powództwa również na

podstawie art. 417 k.c. w poprzednim brzmieniu oraz obecnie obowiązującego art.

4171

k.c.

Powód wniósł apelację od wyroku Sądu Okręgowego, zarzucając naruszenie

art. 160 § 1 k.p.a. i art. 361 § 1 k.c.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. oddalił apelację

powoda. Podzielając ustalenia faktyczne, stwierdził, że podstawę roszczenia

powoda stanowi, stosownie do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie

ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze

zm.), art. 4171

§ 2 k.c., wobec czego była zbędna ocena zarzutu naruszenia art.

160 k.p.a. Sąd Apelacyjny nie podzielił też dokonanej przez Sąd Okręgowy oceny

związku przyczynowego i uznał, że istnieje związek przyczynowy między wydaniem

decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni

mieszkaniowej a niemożnością ustanowienia analogicznego prawa na rzecz

powoda. Jednakże apelacja nie mogła być uwzględniona z uwagi na podniesiony

przez pozwanego zarzut przedawnienia. Przewidziany w art. 442 k.c. dziesięcioletni

termin przedawnienia roszczenia biegł od dnia zdarzenia wyrządzającego szkodę,

upłynął zatem w 1996 r. Zgodnie z art. 6 k.c., na powodzie ciążył obowiązek

wykazania szczególnych okoliczności zastosowania art. 5 k.c., w tym zwłaszcza

okoliczności wyjaśniających przyczyny tak znacznego opóźnienia w dochodzeniu

roszczenia, zaś powód nie przedstawił stosownych argumentów w tym zakresie.

4

Powód wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego, zarzucając

naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks

cywilny oraz niektórych innych ustaw, art. 160 k.p.a. oraz art. 4171

§ 2 i art. 442 k.c.

Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., I CSK 164/10 uchylił

zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi

Apelacyjnemu, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach

postępowania kasacyjnego. Podkreślił, że Sąd Najwyższy w uchwale pełnego

składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 przesądził m.in., iż do

roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przed dniem 1 września 2004 r.

wydaniem decyzji administracyjnej, której nieważność lub wydanie z naruszeniem

art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6

k.p.a. W konsekwencji uznał za zasadny zarzut błędnej wykładni art. 5 ustawy

z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych

innych ustaw, a w konsekwencji wadliwego zastosowania art. 4171

§ 2 oraz 442

k.c. zamiast art. 160 k.p.a.

Sąd Apelacyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 28

października 2011 r. oddalił apelację oraz zasądził od powoda na rzecz

pozwanego 5 400 zł tytułem kosztów postępowania apelacyjnego. Podkreślił, że

dokonana przez Sąd Okręgowy wykładnia art. 160 § 1 k.p.a. była prawidłowa.

Podmiotem uprawnionym na podstawie tego przepisu do żądania odszkodowania

jest strona postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wadliwej

decyzji administracyjnej, która w związku z wydaniem decyzji administracyjnej

poniosła szkodę. Przymiotu strony nie uzyskuje natomiast osoba uczestnicząca

jako wnioskodawca w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest

samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie

ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że powód nie był stroną

postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 31 marca 1982 r. oraz z dnia

28 lipca 1986 r., a brał jedynie udział w postępowaniu nadzorczym zakończonym

wydaniem decyzji administracyjnych stwierdzających, że wskazane wyżej decyzje

zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd Apelacyjny podzielił pogląd, że krąg

stron w postępowaniu nadzorczym nie jest tożsamy z kręgiem stron

5

w postępowaniu zwykłym. Pojęcie strony według kodeksu postępowania

administracyjnego ma charakter nie tylko materialny, ale i procesowy. Przyznanie

danemu podmiotowi statusu strony w znaczeniu materialnym uwarunkowane jest

istnieniem interesu prawnego dotyczącego sfery prawnej danego podmiotu. Status

strony w znaczeniu procesowym nabywa się przez udział w postępowaniu.

Wprawdzie, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego

lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu

na swój interes prawny lub obowiązek, jednak przepis ten stanowi wyłącznie

podstawę do rozważenia przez organy administracji legitymacji proceduralnej

strony, tj. uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub

uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona, nie uprawnia jednak do przyjęcia,

że osoby posiadające ową legitymację proceduralną powinny być traktowane jako

strona postępowania bez względu na to, czy faktycznie brały udział

w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła wadliwa decyzja

administracyjna, czy też w postępowaniu tym nie brały udziału.

Powód wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok Sądu

Apelacyjnego w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, mianowicie

art. 160 w związku z art. 28 k.p.a.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Trafny jest zarzut naruszenia art. 160 w związku z art. 28 k.p.a. Sąd

Apelacyjny przyjął, że art. 160 ust. 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej

sprawie, gdyż ani powód, ani jego poprzedniczka prawna, nie byli uczestnikami

postępowania administracyjnego, w którym doszło do ustanowienia na rzecz

Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych „T.” w W.

użytkowania wieczystego na podstawie decyzji z dnia 31 marca 1982 r. oraz z dnia

28 lipca 1986 r. Takiej zaś oceny nie zmienia okoliczność, że powód brał udział w

postępowaniu nadzorczym zakończonym wydaniem decyzji administracyjnych

stwierdzających, że wskazane wyżej decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.

Rozważenia wymaga w związku z tym zagadnienie, czy okoliczność, że powód

(jego poprzednik prawny) nie był stroną postępowania administracyjnego

zakończonego decyzją wydaną z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1

k.p.a., pozbawia go uprawnienia do dochodzenia odszkodowania na podstawie art.

6

160 § 1 k.p.a. Zagadnienie to było dotychczas rozbieżnie oceniane w orzecznictwie

Sądu Najwyższego. I tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN

581/99 (OSNC 2002, nr 10, poz. 128) stanął na stanowisku, że skoro powód

dochodzący roszczenia odszkodowawczego nie był stroną w postępowaniu

administracyjnym, w którym wydano decyzję z naruszeniem prawa, to nie znajduje

do niego zastosowania art. 160 § 1 k.p.a., a zgłoszone przez niego roszczenie

odszkodowawcze podlega ocenie na podstawie art. 417 k.c. Podobne stanowisko

zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., I CK 588/04 (niepubl.) i

w wyroku z dnia 13 października 2010 r., I CSK 25/10 (niepubl.). Natomiast w

wyroku z dnia 11 maja 2011 r., I CSK 164/10 (niepubl.) Sąd Najwyższy przyjął, że

brak formalnego statusu strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania

decyzji z naruszeniem prawa, nie wyklucza później dochodzenia roszczenia

odszkodowawczego na podstawie art. 160 k.p.a. Pogląd ten został potwierdzony w

wyroku z dnia 11 maja 2011 r., I CSK 289/10 (niepubl.) i w wyroku z dnia 3 kwietnia

2012 r., I CSK 402/11 (niepubl.).

Rozważane zagadnienie prawne zostało rozstrzygnięte przez Sąd

Najwyższy w uchwale z dnia 21 czerwca 2012 r., III CZP 28/12 (niepubl.), według

której osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji

z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione do

dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy

przychylił się do argumentów powołanych w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., I CSK

402/11, które wyczerpują w pełni wchodzącą w rachubę analizę prawnoprocesową

i prawnomaterialną. Podkreślił, że z punktu widzenia realizacji prawa dochodzenia

roszczenia odszkodowawczego niezbędne jest wydanie decyzji nadzorczej, która

ujawnia bezprawność organu władzy publicznej wyrządzającego szkodę, w ramach

postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej

ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do decyzji administracyjnej,

zwykle ostatecznej, wydanej w sprawie administracyjnej, a zatem konkretyzującej

treść stosunku administracyjnoprawnego w relacjach pomiędzy orzekającym

organem administracji a osobą mającą status strony postępowania w rozumieniu

art. 28 k.p.a. Status ten określają – co do zasady – normy prawa materialnego

7

(administracyjnego lub też cywilnego), bo one decydują o istnieniu interesu

prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu

rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu,

albo też na wniosek strony (art. 157 § 1 k.p.a.). Uprawnienie do wszczęcia tego

postępowania przysługuje także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony

w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, a która

bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału. Pozbawienie takiej osoby

możliwości działania w postępowaniu administracyjnym stanowi wadę

postępowania uzasadniającą jego wznowienie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale –

w zgodzie z poglądem utrwalonym w doktrynie i w orzecznictwie – postępowanie

o stwierdzenie nieważności decyzji stosowane jest z wyprzedzeniem postępowania

o wznowienie postępowania, gdyż dotyczy tak istotnych wad materialnoprawnych

decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, bez

podejmowania właściwych dla wznowienia postępowania czynności zmierzających

do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik sprawy, i w jaki sposób

sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu uchybienia. Ocena, czy wniosek

o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy

w tym przypadku (ale i w każdym innym) do organu administracji publicznej

właściwego do przeprowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania

administracyjnego. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia

nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemający w nim statusu strony

w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia

postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek - art. 157 § 3

k.p.a. (aktualnie powinien zastosować art. 61a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie

w formie postanowienia). Równocześnie jednak, jeżeli istnieje podejrzenie

występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ

ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji,

zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Pojęcia „strona”, użyte

w art. 160 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat posiadania interesu prawnego

do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji

administracyjnej będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Stwierdzenie

8

w postępowaniu nadzorczym nieważności decyzji bądź wydania decyzji

z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. powoduje, że tracą na znaczeniu m.in. ustalenia

organu administracji dotyczące stron postępowania zakończonego jej wydaniem.

Zatem sąd w postępowaniu o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. przy

ocenie, czy powodowi, jego poprzednikowi prawnemu, przysługiwał status strony

w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, w którym zapadła taka decyzja, nie jest

w tym zakresie związany ustaleniami wadliwej decyzji. Przy tej ocenie jest

uprawniony do brania pod uwagę okoliczności, które były podstawą wydania decyzji

nadzorczej. To oznacza, że osoby niebiorące udziału w postępowaniu

zakończonym wydaniem wadliwej decyzji są również uprawnione do dochodzenia

odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy w niniejszym

składzie w pełni podziela to stanowisko.

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815

§ 1

k.p.c. orzekł, jak w sentencji.