I CSK 190/12

Sygn. akt I CSK 190/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 listopada 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Barbara Myszka (przewodniczący)

SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

w sprawie z powództwa J. K.

przeciwko Miastu W.

o nakazanie udostępnienia informacji publicznej,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 8 listopada 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Okręgowego

z dnia 4 listopada 2011 r.,

oddala skargę kasacyjną.

2

Uzasadnienie

J. K. wniósł przeciwko Miastu W. powództwo o udostępnienie informacji

publicznej dotyczącej tego, kiedy i z kim zawarto umowę zlecenia w zakresie

„Obsługi Systemu Elektronicznego Wspomagania Rekrutacji do Szkół

Ponadgimnazjalnych”, umowę o dzieło w zakresie „Dokonania Analizy

Socjologicznej XIII Pikniku Naukowego Polskiego Radia i Centrum Nauki […] z dnia

30 maja 2009 r.”, umowę zlecenia w zakresie „Przygotowania i wygłoszenia

wykładu dla nauczycieli i uczniów […] szkół w ramach działań edukacyjnych

Niespodzianka 2009 - przypomnienia kampanii wyborczej roku 1989” oraz umowę

zlecenia w zakresie „Współpracy z Mediami, organizowania konferencji w Biurze

Edukacji”.

Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 1 marca 2011 r. oddalił powództwo oraz

zasądził od powoda na rzecz pozwanego kwotę 60 zł tytułem zwrotu kosztów

procesu. Ustalił, że w dniu 30 lipca 2009 r. radny Miasta W. J. K. wystąpił do

Prezydenta Miasta W. z interpelacją w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września

2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej

„u.d.i.p.”), żądając przedstawienia informacji, kiedy i z kim zawarto umowy zlecenia

lub o dzieło dotyczące czterech zadań o wartości odpowiednio 6 600 zł, 4 000 zł.,

3 500 zł i 10 000 zł. W odpowiedzi poinformowano powoda o datach zawarcia

wskazanych umów, a w pozostałym zakresie podniesiono, że nie jest możliwe

udostępnienie danych osobowych, tj. imion i nazwisk osób fizycznych będących

stronami umów. Powód składał do pozwanego kolejne pisma, w których dochodził

udostępnienia żądanej informacji publicznej. Otrzymał zestawienie umów zlecenia i

umów o dzieło zawartych w okresie od dnia 1 lipca do dnia 22 października 2009 r.

oraz kopie tych umów. W ich treści ukryto jednak informacje dotyczące danych

osobowych, tj. imion i nazwisk osób zawierających umowy z pozwanym. Prezydent

Miasta W. w dniu 5 stycznia 2010 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia

informacji publicznej w zakresie danych osobowych osób fizycznych będących

stronami umów zawartych przez Dyrektora Biura Edukacji Urzędu Miasta W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania powoda,

3

utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. J. K. w związku z wykonywaniem mandatu

radnego otrzymał w dniu 17 stycznia 2007 r. upoważnienie w sprawie dostępu do

danych osobowych przetwarzanych w Urzędzie Miasta W. w zakresie działania

Rady Miasta W.

Sąd Rejonowy, powołując się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., stwierdził, że w sytuacji

konkurencji prawa do informacji publicznej jednej osoby z prawem do prywatności

innej osoby, to pierwsze ma pierwszeństwo tylko wtedy, gdy dotyczy informacji

o osobie pełniącej funkcję publiczną i tylko w zakresie informacji mających związek

z pełnieniem tej funkcji oraz w wypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca

zrezygnują z przysługującego im prawa do prywatności. Sąd Rejonowy uznał,

że osoby fizyczne, z którymi zostały zawarte umowy zlecenia lub o dzieło, nie są

osobami pełniącymi funkcje publiczne. Z umów tych nie wynika ponadto, by

te osoby zrezygnowały z przysługującego im prawa do prywatności, w tym prawa

do ochrony danych osobowych w zakresie ich imion i nazwisk. Prawo powoda do

informacji publicznej podlegało zatem na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, a w konsekwencji brak

było podstaw do udostępnienia powodowi personaliów tych osób.

Powód wniósł apelację od wyroku Sądu Okręgowego.

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r. zmienił wyrok Sądu

Rejonowego i nakazał pozwanemu Miastu udostępnienie powodowi informacji

publicznej w postaci imion i nazwisk osób, z którymi pozwany zawarł cztery umowy

zlecenia lub o dzieło, oddalił powództwo w pozostałej części i zniósł wzajemnie

między stronami koszty procesu, oddalił apelację w pozostałej części oraz zniósł

wzajemnie między stronami koszty postępowania odwoławczego. Podkreślił, że w

niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczający prawo

powoda do udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk osób

figurujących we wskazanych umowach zlecenia i umowy o dzieło. Przepis ten

odwołuje się do prywatności osoby fizycznej, która w stanie faktycznym sprawy nie

może być powołana, gdyż wymienione osoby zawarły umowy z Miastem W.,

uzyskując z tytułu ich wykonania zapłatę od pozwanego Miasta. Przyjęcie

odmiennego poglądu uniemożliwiałoby społeczną kontrolę działalności Miasta W.

4

co do osób, które uzyskały przywilej zawarcia kontraktu z pozwanym i prawo do

wynagrodzenia. Wskazanie zatem powodowi przez pozwanego personaliów osób,

które zawarły z Miastem W. umowy i uzyskały z tego tytułu wynagrodzenia ze

środków publicznych, nie stanowi naruszenia prywatności tych osób.

Pozwany wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok Sądu

Okręgowego w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, mianowicie art.

5 ust. 2 u.d.i.p., samodzielnie oraz w związku z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3

Konstytucji RP, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie

danych osobowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.; dalej:

„u.o.d.o.”) w związku z art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 2 i art. 23 ust. 1 u.o.d.o. oraz

w związku z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a także naruszenie przepisów

postępowania, mianowicie art. 328 § 2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy prawo dostępu do informacji

publicznej obejmuje udostępnienie imion i nazwisk osób fizycznych, będących

stronami umów zlecenia albo o dzieło zawartych z jednostką samorządu

terytorialnego (tu: Miastem W.). W istocie jest to spór, który dotyczy podstawowych

wartości konstytucyjnych. Z jednej strony Konstytucja RP deklaruje prawo obywateli

do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 ust. 1),

obejmujące m.in. dostęp do dokumentów (art. 61 ust. 2), które może być

ograniczone wyłącznie m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę

wolności i praw innych osób (art. 61 ust. 3). Z drugiej zaś strony Konstytucja RP

zapewnia ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia

(art. 47) oraz zakazuje ujawniania informacji dotyczących osoby inaczej niż na

podstawie ustawy (niepowołany w skardze kasacyjnej art. 51 ust. 1).

Wymienione zasady konstytucyjne zostały skonkretyzowane w ustawach.

Artykuł 2 ust. 1 u.d.i.p. przyznaje każdemu prawo dostępu do informacji publicznej,

która została zdefiniowana w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., z zastrzeżeniem ograniczeń

przewidzianych w art. 5 u.d.i.p., w tym zwłaszcza prywatności osoby fizycznej

(art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei ustawa o ochronie danych osobowych proklamuje

w bardzo szerokim zakresie ochronę tych danych, za które uważa się wszelkie

5

informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby

fizycznej (art. 6 u.o.d.o.). Przetwarzanie danych osobowych oznacza m.in. ich

udostępnianie (art. 7 pkt 2 u.o.d.o.). Zostało ono uznane za dopuszczalne tylko

w sytuacjach szczegółowo określonych w art. 23 u.o.d.o.

Bez wątpienia imię i nazwisko stanowią dane osobowe osoby fizycznej.

Powstaje w związku z tym pytanie, czy należą one do zakresu prywatności osoby

fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dotychczasowe wypowiedzi Sądu

Najwyższego w kwestii wzajemnego stosunku między prawem do ochrony danych

osobowych i prawem do prywatności nie są jednoznaczne. Są one przy tym

formułowane przede wszystkim z punktu widzenia ochrony dóbr osobistych (art. 23

i 24 k.c.). W wyroku z dnia 15 lutego 2008 r., I CSK 358/07 (OSNC 2009, nr 4, poz.

63) Sąd Najwyższy przyjął, że należy podzielić dominujący w literaturze

i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, iż prawo do ochrony danych

osobowych wywodzi się bezpośrednio z takich dóbr osobistych, jak godność

człowieka oraz prawo do prywatności (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 19 lutego 2002 r., U 3/01, OTK-A 2002, nr 1, poz. 3, i z dnia 12 listopada

2002 r., SK 40/01, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Współcześnie, gdy gromadzenie

i przetwarzanie danych jest technicznie stosunkowo proste, zachodzi konieczność

ochrony człowieka przed niekontrolowanym gromadzeniem i wykorzystywaniem

jego danych osobowych, możliwym często bez udziału, a nawet świadomości

zainteresowanego. Z tych przyczyn ustawodawca w ustawie o ochronie danych

osobowych szczegółowo uregulował kwestie dotyczące gromadzenia,

przetwarzania, wykorzystywania i ochrony danych osobowych. Przy wykładni jej

przepisów nie można pomijać dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego

i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych

w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych

(Dz.U. UE.L 95.281.31 ze zm.), w której na wstępie podkreślono, że systemy

przetwarzania danych są tworzone po to, aby służyły człowiekowi i muszą one

szanować podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, a szczególnie prawo do

prywatności. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r., III CK 442/02 (nie publ.) Sąd

Najwyższy podkreślił, że przy ocenie, czy nastąpiło wkroczenie w dziedzinę

chronionego prawem życia prywatnego, nie należy tego pojęcia absolutyzować,

6

bowiem ze względu na stopień swojej ogólności wymaga ono wykładni przy

uwzględnieniu konkretnych okoliczności charakteryzujących daną sytuację.

Do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności

tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny

życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by

każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia

osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych

osobowych są wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do

wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych

sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować

naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa

do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych

osobowych.

Trudno jest zatem jednoznacznie przesądzić, czy udostępnienie imienia

i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego narusza jej

prawo do prywatności. Problem ten może być rozstrzygnięty jedynie na tle

konkretnych okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie chodziło

o udostępnienie przez Miasto W. imion i nazwisk osób fizycznych, z którym zawarło

ono umowy zlecenia i umowy o dzieło. W wypadku jednej z tych umów chodziło o

przygotowanie i wygłoszenie wykładu. Trudno byłoby przyjąć, że utajnienie imienia i

nazwiska osoby wykładowcy miałoby jakikolwiek sens. Pozostałe umowy dotyczyły

obsługi systemu elektronicznego, analizy socjologicznej i zorganizowania

konferencji. Zostały one zawarte przez określone osoby fizyczne z podmiotem

publicznym, jakim jest Miasto W. Osoby takie musiały liczyć się z tym, że ich

personalia nie pozostaną anonimowe. Dla osoby żądającej dostępu do informacji

publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę

samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często

ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno byłoby

w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej

sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych

wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W

konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób

7

zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie

narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego

nie są więc trafne.

Zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c., zgodnie z ustalonym orzecznictwem

Sądu Najwyższego, może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej

zupełnie wyjątkowo, mianowicie tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego

wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź zawiera tak oczywiste

braki, które uniemożliwiają kontrolę kasacyjną (por. np. orzeczenia Sądu

Najwyższego z dnia 8 października 1997 r., I CKN 312/97, z dnia 10 listopada

1998 r., III CKN 792/98, OSNC 1999, nr 4, poz. 83, z dnia 19 lutego 2002 r.,

IV CKN 718/00, nie publ., z dnia 18 marca 2003 r., IV CKN 1862/00, nie publ.,

z dnia 20 lutego 2003 r., I CKN 65/01, nie publ., z dnia 22 maja 2003 r., II CKN

121/01, nie publ., z dnia 9 marca 2006 r., I CSK 147/05, nie publ., z dnia

19 listopada 2009 r., IV CSK 219/09, z dnia 29 września 2010 r., V CSK 55/10,

nie publ.). Takie uchybienia nie wystąpiły zaś w zaskarżonym wyroku Sądu

Okręgowego.

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814

k.p.c.

orzekł, jak w sentencji.