II CSK 128/12

Sygn. akt II CSK 128/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 22 listopada 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Antoni Górski (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Maria Szulc (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa A. B. – M. i M. B.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 22 listopada 2012 r.,

skargi kasacyjnej powódek

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 10 listopada 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu Okręgowego w

ten sposób, że oddalił powództwo skierowane przeciwko Skarbowi Państwa -

Wojewodzie W. o odszkodowanie za szkodę poniesioną wskutek bezprawnego

przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej.

Sądy obu instancji ustaliły, że na podstawie art. 2 ust. lit. e dekretu PKWN

z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3,

poz. 13; dalej dekret) został przejęty zespół pałacowo - dworski położony w gminie

W. stanowiący własność W. B., którego następczyniami prawnymi są powódki. W

dniu 18 grudnia 1987 r. Skarb Państwa zbył prawo własności tej nieruchomości na

rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. Powódki w latach dziewięćdziesiątych

były informowane o niemożności zwrotu nieruchomości z uwagi na moc

obowiązującą przepisów dekretu, a pismem Wojewódzkiego Konserwatora

Zabytków z dnia 31 lipca 1990 r. zostały powiadomione o jej sprzedaży. W dniu 23

marca 1998 r. wszczęły postępowanie administracyjne o stwierdzenie przejęcia

nieruchomości przez Skarb Państwa z naruszeniem przepisów dekretu. Wojewoda

W. decyzją z dnia 11 sierpnia 2006 r. stwierdził, że zespół dworsko - parkowy

w majątku W., stanowiący działkę 94/5 o powierzchni 2,1645 ha nie podpadał pod

działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Sąd Apelacyjny nie podzielił stanowiska Sądu Okręgowego, że termin

przedawnienia roszczenia rozpoczął swój bieg z datą uprawomocnienia się

z dniem 30 sierpnia 2006 r. powyższej decyzji Wojewody W. jak również

stanowiska, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 5 k.c. Wskazał,

że podstawą prawną roszczenia jest art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym przed

nowelizacją tego przepisu ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy

kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692; dalej

ustawa nowelizacyjna), a szkoda powódek związana jest z bezprawnym

rozporządzeniem przez Skarb Państwa dworem i parkiem przez jego sprzedaż

w dniu 18 grudnia 1987 r. W ocenie Sądu drugiej instancji, bieg terminu

przedawnienia należy liczyć od momentu powzięcia przez powódki wiadomości

3

o sprzedaży nieruchomości tj. w dacie otrzymania pisma Wojewódzkiego

Konserwatora Zabytków z dnia 31 lipca 1990 r. W świetle treści art. 442 § 1 k.c.

w pierwotnym brzmieniu, termin przedawnienia upłynął zatem w dniu 31 lipca

1993 r. i wszystkie działania podjęte po tej dacie były już spóźnione. Powódki

wszczęły postępowanie administracyjne w dniu 26 marca 1998 r., a zatem pięć lat

po upływie terminu przedawnienia i osiem lat po zdarzeniu wywołującym szkodę,

a pozew został wniesiony w dniu 15 października 2008 r., czyli piętnaście lat od

tego zdarzenia. Decydujące znaczenie dla oceny zastosowania art. 5 k.c.

Sąd Apelacyjny przypisał wieloletniemu okresowi opóźnienia w wystąpieniu przez

powódki z pozwem o odszkodowanie, liczonemu od daty powzięcia wiadomości

o zaistnieniu zdarzenia wyrządzającego szkodę. Wskazując, że uwzględnienie

zarzutu nadużycia prawa podmiotowego może nastąpić jedynie w przypadkach

szczególnych i usprawiedliwionych wyjątkowymi okolicznościami, przyjął, iż

powódki nie wskazywały na okoliczności uniemożliwiające im wcześniejsze

dochodzenie roszczeń. Wziął także pod uwagę, że podniesienie zarzutu

przedawnienia nie jest, co do zasady, nadużyciem prawa podmiotowego i Skarb

Państwa, mimo że jest podmiotem o szczególnych cechach, ma także interes w

tym, by uchylić od zaspokojenia roszczeń. Powódki pismami z 1990 roku były

informowane o niemożności uwzględnienia żądania zwrotu nieruchomości i miały

wiedzę, że mogą się domagać jedynie odszkodowania. W uchwale z dnia 17 lutego

2011 r., III CZP 21/11 Sąd Najwyższy stwierdził, że właściwymi do rozstrzygania

spraw o zwrot nieruchomości i odszkodowania za majątki znacjonalizowane na cele

reformy rolnej są sądy i na podobnym stanowisku stanął również Trybunał

Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 marca 2011 r., P 107/08, wskazując na

deklaratywny charakter zaświadczeń o podleganiu nieruchomości pod przepisy

dekretu. W konsekwencji uwzględnił podniesiony przez pozwanego zarzut

przedawnienia roszczenia i powództwo oddalił. W skardze kasacyjnej, opartej

na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 393 § 1 pkt 1 k.p.c.), powódki zaskarżyły

powyższy wyrok w części oddalającej powództwo i zarzuciły naruszenie przepisów

prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie - art. 5 k.c. w zw.

z art. 120 k.c. i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks

cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 162, poz. 1692 ze zm.)

4

w zw. z art. 160 k.p.a. i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 § 2 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosły o uchylenie wyroku w zaskarżonej części

i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie powództwa, ewentualnie

o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego

rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do trzech zagadnień –

po pierwsze, jakie przepisy prawa materialnego stanowią podstawę roszczenia

o odszkodowanie za szkodę poniesioną wskutek bezprawnego zbycia przed dniem

1 września 2004 r. nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie

art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; - po drugie, jakie zdarzenie wyznacza początek biegu

terminu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za szkodę poniesioną wskutek

bezprawnego zbycia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa; - po trzecie,

czy podniesienie przez Skarb Państwa zarzutu przedawnienia takiego roszczenia

stanowi nadużycie prawa podmiotowego.

1. Nieruchomość stanowiąca własność poprzednika prawnego powódek

została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zgodnie z którym

wymienione w tym przepisie nieruchomości ziemskie przechodziły ex lege na

własność Państwa na cele reformy rolnej. Podstawą wpisu w księdze wieczystej

prawa własności na rzecz Skarbu Państwa był wniosek właściwego wojewódzkiego

urzędu ziemskiego oraz zaświadczenie wydane przez ten urząd i stwierdzające,

że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej (§ 12

rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.

w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia

6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.;

dalej rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r.; - oraz art. 1 ust. 1 dekretu Rady

Ministrów z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych)

gruntowych (prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej,

Dz. U. nr 39, poz. 233 ze zm.). Dokument ten nie stanowi decyzji administracyjnej

i nie wywołuje skutków prawnorzeczowych; jest ze swej istoty tylko dokumentem

potwierdzającym stan własności gruntowej ukształtowany z mocy prawa

5

tj. że nieruchomość spełnia warunki do zaliczenia jej do nieruchomości

wymienionych w art. 2 ust. 1 lit e dekretu (uchwała Sądu Najwyższego z dnia

27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992, nr 5, poz. 72, orzeczenie

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r. W 5/95, OTK-A Zb. Urz.

2007, nr 2, poz. 13). Sporne stanowiska orzecznictwa, czy § 5 rozporządzenia

z dnia 1 marca 1945 r. nakładał na wojewódzkie urzędy ziemskie obowiązek

poprzedzenia wydania zaświadczenia stosowną deklaratywną decyzją

administracyjną jak również, czy w braku takiej decyzji sąd może w postępowaniu

cywilnym o zwrot nieruchomości lub o odszkodowanie dokonywać ustalenia, czy

podpada ona pod przepis art. 1 ust. 1 lit. e dekretu, zostały ujednolicone

stanowiskami wyrażonymi w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego

2011 r., III CZP 121/10, OSNIC 2011/10/109, z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11

(OSNC 2011/12/33 i orzeczenia w niej powołane) oraz uchwałami 7 sędziów NSA

W- wa z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123

i z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23). Ugruntowany jest

obecnie pogląd, że droga administracyjna jest wyłącznie właściwa do orzekania na

podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., jako przepisu szczególnego

w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c. o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi

w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN,

a decyzja wydana w tym trybie ma charakter deklaratywny. Przyjmuje się również,

że konieczność rozstrzygania w tym trybie aktualizowała się wówczas, gdy

zainteresowany kwestionował jego zastosowanie. W wypadku stwierdzenia braku

przesłanek do zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, organ administracyjny

orzeka o wyłączeniu spod działania tego przepisu danej nieruchomości i decyzja

wywołuje wobec Skarbu Państwa skutki rzeczowe potwierdzając, że nie doszło do

nabycia prawa jej własności ex lege. Ostateczna decyzja administracyjna

rozstrzyga wiążąco dla sądów kwestię nabycia przez Skarb Państwa prawa

własności nieruchomości, a wynik postępowania administracyjnego ma

bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sądu w sprawie cywilnej, dla której

orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia ma charakter prejudycjalny

(w/w uchwała III CZP 21/11 oraz powołane w niej uchwały). Sąd Najwyższy

dopuścił w tym zakresie kognicję sądu w powszechnego jedynie w wypadku, gdy

6

organ administracyjny orzeczeniem ostatecznym odmówi wydania decyzji

merytorycznej na podstawie § 5 rozporządzenia.

Przypomnienie powyższych zasad dotyczących zaliczania nieruchomości do

objętych art. 2 ust. 1 lit. e dekretu konieczne było wobec treści zarzutu skargi

obejmującego m.in. naruszenie art. 160 k.p.a., a uzasadnionego argumentem,

że przepis ten powinien mieć zastosowanie także w wypadku, gdy działanie

władcze Państwa formalnie nie przybrało postaci decyzji.

Punktem wyjścia do dalszych rozważań musi być niekwestionowana ocena

Sądów obu instancji, że zdarzeniem wyrządzającym szkodę była sprzedaż przez

Skarb Państwa nieruchomości w 1987 roku, a nie wydanie wadliwego orzeczenia

administracyjnego. Ma rację skarżąca, że odpowiedzialność Skarbu Państwa

obejmuje szkodę poniesioną nie tylko wskutek wydania wadliwych decyzji

administracyjnych, ale także wskutek wszelkich władczych czynności, w tym

również postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym i innych form

działania. Inne, niż decyzja administracyjna, działania władcze również podlegają

zasadzie kompensacji szkody, ale podstawa prawna roszczeń odszkodowawczych

została przez ustawodawcę zróżnicowana w zależności od zdarzenia wywołującego

szkodę. Artykuł 160 k.p.a. reguluje odpowiedzialność Skarbu Państwa wyłącznie

w odniesieniu do szkód wywołanych decyzją administracyjną, wydaną

z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., albo gdy stwierdzono nieważność decyzji.

Jak wskazano wyżej, zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego,

aczkolwiek stanowi dokument wydany przez organ administracyjny, nie nosi

charakteru decyzji administracyjnej, a zatem powyższy przepis nie może stanowić

podstawy roszczenia powódek, w tym również nie ma zastosowania jego § 6

dotyczący sposobu i terminu liczenia biegu przedawnienia. Bez znaczenia

pozostaje zatem kwestia daty wydania decyzji administracyjnej w trybie § 5

rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Dalsze rozważania w tym przedmiocie są

jednak zbędne skoro szkoda powstała wskutek sprzedaży nieruchomości

w 1987 roku. Ocenę tę należy uznać za prawidłową, bowiem gdyby nieruchomość

nie została sprzedana, powódki uzyskałyby jej zwrot po wydaniu decyzji Wojewody

W. z dnia 11 sierpnia 2006 r. stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy w

majątku W. nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zasadnie

7

zatem Sąd drugiej instancji wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 417 k.c. w

brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r., a to z uwagi na treść

art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz

niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.) nakazującego

stosowanie przepisów obowiązujących w dacie zajścia zdarzenia prawnego. Brak

zatem podstaw, by uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 160 k.p.a. oraz art. 5

ustawy nowelizującej.

2) Zgodnie z art. 442 § 1 k.c. w brzmieniu obowiązującym w dacie

wyrządzenia szkody (art. 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy

Kodeks cywilny Dz. U. Nr 80, poz. 538), roszczenie o naprawienie szkody

wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od

dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do

jej naprawienia z tym, że w każdym wypadku roszczenie przedawnia się z upływem

lat 10 od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę. Przepis ten

odmiennie zatem od reguł ogólnych (art. 117 i n. k.c.) określa zasadę ustalenia

początku biegu przedawnienia, bowiem jego rozpoczęcie uzależnia nie od

wymagalności roszczenia, a wiedzy poszkodowanego o szkodzie i osobie

zobowiązanej do jej naprawienia, przy czym wiedza o szkodzie oznacza zdawanie

sobie sprawy z ujemnych następstw danego zdarzenia wskazujących na powstanie

szkody. Z tego już tylko względu nie może być zasadny zarzut naruszenia art. 120

k.c.

Nie można podzielić stanowiska Sądu Apelacyjnego, że powódki dowiedziały

się o szkodzie w dacie powiadomienia ich o sprzedaży nieruchomości

pismem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 lipca 1990 r., bowiem

błędnie utożsamił on wiedzę o sprzedaży nieruchomości z wiedzą o powstaniu

szkody. W tej dacie Skarb Państwa był wpisany jako właściciel nieruchomości w

księdze wieczystej na podstawie zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego

stwierdzającego, że podpada ona pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Zaświadczenie to, jak wskazano wyżej, nie wywierało skutku prawnorzeczowego,

ale stwierdzało stan zgodny z przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dopóki nie

zapadła decyzja wydana w trybie § 5 rozporządzenia powódki nie mogły

kwestionować tytułu prawnego Skarbu Państwa do nieruchomości, a zatem

8

wykazać swojego tytułu prawnego i wywodzić bezprawności dokonanego zbycia, a

w konsekwencji poniesienia szkody. Dopiero w dacie uprawomocnienia się decyzji

powódki dowiedziały się o wadliwości przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o

reformie rolnej i o braku tytułu prawnego Skarbu Państwa wskutek tego, że nigdy

nie nastąpiło nabycie prawa własności ex lege, a w konsekwencji o bezprawności

rozporządzenia poprzez jej sprzedaż. Decyzja administracyjna, o której stanowi § 5

rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., wywiera skutek prawnorzeczowy i stanowi

wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców

wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na

podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Uzyskanie takiej decyzji jest też niezbędne dla

skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, bowiem jest ona

wiążąca dla sądu w sprawie o odszkodowanie i stanowi prejudykat.

Prawidłowo jednak Sąd Apelacyjny uznał, że roszczenie powódek jest

przedawnione, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w motywach

zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 442 § 1 zd. 2 k.c., w każdym wypadku

roszczenie się przedawnia z upływem lat dziesięciu od dnia, w którym została

wyrządzona szkoda. Jest to przedawnienie bezwzględne a tempore facti niezależne

od tego, czy poszkodowany mógł się dowiedzieć o szkodzie i kiedy się o niej

dowiedział. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej

z dnia 17 lutego 2006 r., III CZP 84/05 (OSNC 2006/7-8/114), roszczenie

o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym przedawnia się

z upływem lat dziesięciu od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające

szkodę bez względu na to, kiedy szkoda powstała lub się ujawniła. Przyjąć zatem

należało, że termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za szkodę

poniesioną wskutek bezprawnego zbycia przez Skarb Państwa nieruchomości

wadliwie przejętej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rozpoczyna bieg od daty

wydania decyzji administracyjnej w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca

1945 r. (art. 442 § 1 zd. 1 k.c.), jednak w każdym wypadku roszczenie to ulega

przedawnieniu z upływem dziesięciu lat od daty zbycia nieruchomości (art. 442 § 1

zd. 2 k.c.). W konsekwencji roszczenie powódek przedawniło się z dniem

18 grudnia 1997 r. Wskazać nadto należy, że skoro zdarzenie wyrządzające

szkodę miało miejsce przed dniem 17 października 1997 r. tj. przed dniem wejścia

9

w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i roszczenie powódek jest oceniane

na podstawie przepisów obowiązujących przed tą datą, nie może być zatem

zasadny zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 8 § 2 Konstytucji.

3) Dokonując oceny zarzutu nadużycia prawa podmiotowego przez

pozwanego poprzez zgłoszenie zarzutu przedawnienia, Sąd Apelacyjny istotne

znaczenie przypisał wieloletniemu okresowi opóźnienia w wystąpieniu przez

powódki z pozwem o odszkodowanie, liczonemu od daty powzięcia wiadomości

o zaistnieniu zdarzenia wyrządzającego szkodę. Podzielić należy pogląd, że istotą

instytucji przedawnienia w prawie cywilnym jest dążenie do zapewnienia stabilizacji

stosunków prawnych i nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia może nastąpić

w przypadkach szczególnych i usprawiedliwionych szczególnymi okolicznościami.

Okoliczności te podlegają ustaleniu i ocenie w świetle art. 5 k.c. in casu, a zatem

w sprawie niniejszej z uwzględnieniem wyżej wyrażonego poglądu co do daty

powzięcia przez powódki wiadomości o szkodzie w sierpniu 2006 r. i upływu

terminu przedawnienia z dniem 18 grudnia 1997 r., oraz faktu wszczęcia przez

powódki postępowania administracyjnego w dniu 23 marca 1998 r. i wniesienia

pozwu w dniu 15 września 2008 r. Wskazać należy nadto, że rozporządzenie z dnia

1 marca 1945 r. nie określało terminu wszczęcia postępowania w trybie § 5, zaś

czas trwania postępowania administracyjnego nie stanowi przyczyny opóźnienia

w wystąpieniu z roszczeniem, leżącej po stronie powódek. W związku z przyjęciem

przez Sąd drugiej instancji roku 1990 jako daty powzięcia przez powódki

wiadomości o szkodzie oraz roku 1993 jako daty upływu przedawnienia

i dokonaniem oceny zarzutu nadużycia przez pozwanego prawa podmiotowego

w odniesieniu do tych dat, zarzut naruszenia art. 5 k.c. należało uznać za zasadny.

Zważywszy na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 39815

k.p.c.

jw