IV CSK 177/12

Sygn. akt IV CSK 177/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 grudnia 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)

SSN Wojciech Katner (sprawozdawca)

SSN Anna Owczarek

w sprawie z powództwa M. S.

przeciwko Skarbowi Państwa - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych

i Autostrad w W. Oddziałowi w B. i Gminie B.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 6 grudnia 2012 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 20 października 2011 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od powoda na rzecz

Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa

kwotę 3600,- (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów

postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 października 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację

powoda M. S. od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie

przeciwko Skarbowi Państwa Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i

Autostrad Oddział w B. i Gminie B. o solidarne zasądzenie kwoty 10 000 000

złotych z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie przy

wykonywaniu władzy publicznej. Oddalając apelację Sąd drugiej instancji podzielił

oceny prawne Sądu Okręgowego, który oddalił powództwo wskutek braku

przesłanek odpowiedzialności pozwanych, przy czym w wyroku Sądu pierwszej

instancji nastąpiło to z powołaniem się w uzasadnieniu na art. 415 k.c., a w wyroku

Sądu Apelacyjnego uzasadnienie odwołuje się do niespełnienia przesłanek z art.

417 § 1 k.c.

Z ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego, który był bezsporny

i wynikał z niekwestionowanych przez strony dokumentów wynika, że powód był

właścicielem nieruchomości w Gminie B. i w 2002 r. uzyskał pozwolenie na

budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, budynku handlowo-usługowego,

wiaty na rośliny ozdobne oraz infrastruktury towarzyszącej. Ze względu na

planowaną budowę drogi ekspresowej, pismem z dnia 12 września 2003 r.,

skierowanym do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) przez

Wójta Gminy B. zostały przedstawione plany powoda o chęci budowy Miejsca

Obsługi Podróżnych (MOP) wraz ze stacją paliw. Zostało to pozytywnie

zaopiniowane przez GDDKiA pismem z dnia 5 listopada 2003 r. oraz w piśmie z

dnia 15 czerwca 2004 r., według którego należało uzgodnić przedłożony projekt

planu zagospodarowania przestrzennego. W pismach tych nie było zapewnienia

powodowi bezpośredniego zjazdu z drogi ekspresowej do jego nieruchomości.

W uchwalonym dnia 7 października 2004 r. przez Radę Gminy B. miejscowym

planie zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego nieruchomość

powoda, przewidziano wjazd na ten teren od drogi krajowej nr 5 i nr 10 (docelowo

ekspresowej) i wyjazd z tego terenu na drogę krajową nr 5 i nr 10, w miejscach

określonych na rysunku planu. Dnia 26 stycznia 2005 r. Wojewoda X. wydał

3

decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla zamierzenia polegającego na

budowie drogi ekspresowej […] i […] na odcinku węzeł S. - węzeł B. Projekt

budowlany budowy tych dróg Wójt Gminy B. opiniował niewiążąco dnia 2 kwietnia

2007 r. i nie wniósł zastrzeżeń co do skomunikowania działki powoda z drogą

ekspresową. Dnia 24 lipca 2006 r. Wójt Gminy B. pozytywnie zaopiniował projekt

wjazdu i wyjazdu na działkę powoda w miejscowości Z. w drogę gminną i dnia 18

kwietnia 2007 r. powód uzyskał pozwolenie na użytkowanie Stacji Paliw Płynnych i

Gazu Płynnego Propan Butan zrealizowanej na jego działce. W maju 2006 r. w

miejscowości Z. przeprowadzono konsultacje społeczne, w których zdecydowana

większość mieszkańców opowiedziała się za dotychczasowym przebiegiem drogi

gminnej obsługującej pas szybkiego ruchu równolegle do drogi ekspresowej.

Decyzją z dnia 28 września 2007 r. Wojewoda zatwierdził projekt budowlany i

udzielił pozwolenia na budowę zadania „Budowa drogi ekspresowej […] i […] na

odcinku Węzeł S.- Węzeł B. ", który nie przewidywał bezpośredniego wjazdu

i wyjazdu z nieruchomości powoda na drogę ekspresową; powód nie zaskarżył

powyższej decyzji.

Dokonując oceny prawnej stwierdzono, że projekt budowy drogi ekspresowej

[…] i […] oparty był na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg

publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm., j.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze

zm., dalej jako u.sz.z.i.d.p.), według której w sprawach dotyczących zezwolenia na

realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc pozwany GDDKiA i projektanci drogi

ekspresowej nie byli związani planem zagospodarowania przestrzennego

uchwalonym przez Radę Gminy B. Z tego wywiedziony został brak przesłanki

niezgodności z prawem w wydaniu decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg

Krajowych i Autostrad.

W skardze kasacyjnej powód zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie

przepisów postępowania, tj. art. 328 § 2 k.p.c. przez niedokonanie oceny

naruszenia przez pozwanych przepisów prawa wskazanych przez powoda;

art. 382 i art. 244 § 1 k.p.c. przez pominięcie ustalonych faktów, istotnych

dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie wykładni dokumentu urzędowego

4

w sposób sprzeczny z jego treścią. Naruszenie przepisów prawa materialnego

dotyczy art. 417 k.c. przez błędną wykładnię w zakresie pojęcia „niezgodność

z prawem"; art. 10 u.sz.z.p.r.i.d.p. poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia

„lokalizacja dróg" przez przyjęcie, że chodzi również o etap realizacji inwestycji

drogowej, podczas gdy należy to pojęcie rozumieć jedynie jako etap lokalizacji

inwestycji drogowej. Powód wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uwzględnienie

powództwa z zasądzeniem kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa - Prokuratoria Generalna

Skarbu Państwa wniósł oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rozpoznawana sprawa należy do kategorii tych, w których niewystarczająca

dbałość o własne interesy może prowadzić w subiektywnie słusznej sprawie

zainteresowanego, do uprawomocnienia się niekorzystnych dla niego w skutkach

decyzji administracyjnych, a następnie do oddalenia powództwa przez Sąd

pierwszej instancji, oddalenia apelacji wyrokiem Sądu drugiej instancji i oddalenia

skargi kasacyjnej.

Powód, wnosząc o zasądzenie na jego rzecz 10 mln złotych odszkodowania

powoływał się na wyrządzoną mu szkodę wskutek niezgodnego z prawem działania

przy wykonywaniu władzy publicznej. Wprawdzie z przytoczeniem odmiennej

podstawy prawnej, ale Sądy rozpoznające roszczenie w dwóch instancjach

nie dopatrzyły się spełnienia przez pozwanych wobec powoda koniecznej

przesłanki bezprawności. Jednakże powód w skardze kasacyjnej stara się dowieść,

że postępowanie pozwanych miało charakter bezprawny, rodzący

odpowiedzialność na podstawie art. 417 k.c. Zdaniem skarżącego pierwotne

działania pozwanych pozwalały mu przypuszczać, że planowane przez niego

zadanie inwestycyjne w postaci Miejsca Obsługi Podróżnych, ulokowanego

na stanowiącej jego własność nieruchomości będzie bezpośrednio

skomunikowane z budowaną drogą ekspresową.

Przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów naruszenia prawa

materialnego należy najpierw rozważyć zarzuty odnoszące się do naruszenia przez

5

zaskarżony wyrok przepisów postępowania cywilnego. Skarżącemu chodzi o art.

328 § 2 oraz o art. 382 i 244 § 1 k.p.c. Pierwszy z tych przepisów odnosi się

do treści uzasadnienia wyroku, którego braki uniemożliwiają, zdaniem skarżącego

kontrolę kasacyjną wydanego orzeczenia. Powołane przez niego orzeczenia Sądu

Najwyższego na poparcie tej tezy są trafne, ale nie mają zastosowania

w rozpoznawanej sprawie, gdyż uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się przez

skarżącego do wad w ustaleniu przesłanki bezprawności z art. 417 k.c., a więc

obraca w kierunku zarzucanych naruszeń prawa materialnego. Podobny wyraz

mają zarzuty dotyczące kolejnych przepisów k.p.c., w których mowa o orzekaniu na

podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w instancjach sądowych

i co do którego błędnie dokonana została, zdaniem powoda wykładnia jednego

z dokumentów. W sformułowaniu zarzutu (s. 2 skargi) jest mowa o postanowieniu

Wójta Gminy B. z dnia 24 lipca 2006 r., a w uzasadnieniu zarzutu (s. 5-6 skargi) jest

przywoływane już tylko pismo skarżącego z dnia 1 grudnia 2010 r. Niezasadność

podniesionych zarzutów procesowych dowodzi twierdzenie w uzasadnieniu skargi

(s. 6), że zaniechanie Sądu Apelacyjnego w tym zakresie (nie podane, w jakim)

„skutkuje niemożnością przeprowadzenia kontroli kasacyjnej prawidłowości oceny

przez ten Sąd przesłanki bezprawności, która jest fundamentalną przesłanką

odpowiedzialności uregulowanej w art. 417 k.c.".

Zgadzając się ze skarżącym co do znaczenia spełnienia przesłanki

bezprawności dla odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu

władzy publicznej należy rozważyć argumenty powoda opowiadającego

za wystąpieniem tej przesłanki w niniejszej sprawie. Sprowadzają się one

do twierdzenia, że o bezprawności po stronie pozwanych stanowiła sprzeczność

ich zachowań z zasadami współżycia społecznego. Skarżący przyznaje więc rację

wyrokowi Sądu Apelacyjnego do uzasadnienia braku w ramach ustalonego stanu

faktycznego możliwości postawienia zarzutu pozwanym co do naruszenia przez

nich konkretnych przepisów prawa materialnego. Z tego względu odwołuje się już

tylko do szerokiej koncepcji bezprawności w prawie cywilnym, obejmującej także

naruszenie zasad słuszności.

W orzecznictwie i w doktrynie prawa występują na gruncie przesłanek

odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej dwojakie poglądy

6

odnoszące się do możliwości zarzucenia bezprawności. Według wąskiego

rozumienia bezprawności chodzi wyłącznie o niezgodność zachowania

z konstytucyjnie określonymi źródłami prawa (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

12 maja 2000 r., II CKN 293/00, OSNC 2000, nr 11, poz. 209 oraz uzasadnienie

wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2001,

nr 8, poz. 256), co może być poszerzone według doktryny na zasady współżycia

społecznego tylko w przypadku odesłania do tych zasad (podobnie do dobrych

obyczajów) przez przepisy prawa. Szerokie znaczenie bezprawności występuje

w prawie cywilnym pod postacią niezgodności zachowania z porządkiem prawnym,

do którego zalicza się naruszenie przepisów prawa i sprzeczność z zasadami

współżycia społecznego, coraz częściej utożsamianych ze znanymi kodeksowi

zobowiązań zasadami słuszności i współcześniej - z dobrymi obyczajami. Szerszy

punkt widzenia na rozumienie bezprawności jest dość powszechny w doktrynie

oraz obecny w orzecznictwie (między innymi w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia

20 stycznia 2009 r., II CSK 423/08, Lex nr 527191 oraz z dnia 10 lutego 2010 r.,

V CSK 287/09, OSP 2012, nr 10, poz. 95).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ma potrzeby rozstrzygać ogólnego

problemu bezprawności w prawie cywilnym na gruncie art. 417 k.c. Jeżeli nawet

przyjmie się szersze rozumienie bezprawności, włączając w nie zasady współżycia

społecznego, to i tak skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. W skardze

kasacyjnej powoda, poza aprobowaniem takiego szerszego rozumienia

bezprawności i stwierdzenia, że Sąd Apelacyjny był gotów z tego powodu

uwzględnić apelację, tylko że reprezentował odmienny, węższy pogląd w kwestii

bezprawności, nic nie ma o tym, jakie to okoliczności wskazywałyby na naruszenie

określonej zasady współżycia społecznego, przez kogo naruszonej i w czym się

to naruszenie miało przejawiać.

Skarżący, opierał swoje przekonanie o możliwości budowy MOP wraz z całą

infrastrukturą i bezpośrednim wjazdem z drogi ekspresowej, na niemających

żadnego znaczenia prawnego obietnicach wstępnych, zapoczątkowanych wymianą

pism między Wójtem Gminy, a GDDKiA od 12 września 2003 r. Jednakże żadnej

decyzji na rzecz inwestycji powoda nigdy nie było, wręcz przeciwnie, decyzje

administracyjne, zwłaszcza mająca ostateczny charakter decyzja Wojewody z dnia

7

28 września 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia

na budowę była niekorzystna dla powoda, nie przewidując bezpośredniego wjazdu

i wyjazdu z jego nieruchomości na drogę ekspresową. Mimo tego, powód nie

zaskarżył tej decyzji i fakt ten jest tylko stwierdzony, bez żadnej próby nawet

wytłumaczenia, dlaczego powód z tą decyzją się zgodził, a obecnie uważa, że

został wprowadzony w błąd, albo że organy administracji publicznej działały wobec

niego nieuczciwie, a może ma na myśli, że nadużyły jego zaufania. Nie wiadomo

tylko byłoby, do czego zaufanie do władz publicznych miałoby być naruszone,

skoro wszystkie okoliczności w sprawie, podnoszone jako niesporne były

uczestnikom tego postępowania przez cały czas wiadome, a proces przygotowania

i budowy drogi ekspresowej trwał kilka lat.

Z treści dokumentów przedstawionych w sprawie, które wbrew twierdzeniom

skargi wszystkie były znane i oceniane przez Sądy w toku instancji nie wynika,

by mogły dawać pewność powodowi co do zamierzeń pozwanych, zwłaszcza

GDDKiA, gdyż pozwana Gmina nie miała żadnej roli decyzyjnej w budowie drogi

ekspresowej i dostępu do niej z przyległych nieruchomości. W dokumentach tych,

zwłaszcza początkowo widoczne jest stanowisko przychylne planom powoda,

ale ta przychylność nigdy nie weszła w fazę projektowania i realizacji inwestycji

drogowej. Budzi to przekonanie, że powód chcąc zrealizować poważną inwestycję

budowlaną o dużej wartości sam zaniedbał elementarnych zasad troski o własne

interesy. Można odwołać się w przypadku zachowań powoda do dawnej paremii,

że kto nie dba o swoje interesy prawne nie zasługuje na ich ochronę. W niniejszej

sprawie ma się, niestety do czynienia z taką właśnie sytuacją, odnosząc to również

do bardzo pobieżnego i zupełnie nieprzekonującego podniesienia zarzutów skargi

kasacyjnej. W orzecznictwie i doktrynie jest utrwalone od lat stanowisko, że nie

wystarczy powołać się na naruszenie zasad współżycia społecznego, lecz należy

starannie wykazać, jakie zasady, przez kogo i w jakim zakresie zostały naruszone.

To nie zostało uczynione i dlatego zarzut naruszenia art. 417 k.c. ze względu

na nieuwzględnienie naruszenia zasad współżycia społecznego przez władzę

publiczną w zaskarżonym wyroku jest bezzasadny.

Bezzasadność należy również odnieść do zarzutu naruszenia przez

zaskarżony wyrok nieobowiązującego już art. 10 u.sz.z.p.r.i.d.p. Skarżący, poza

8

argumentami opartymi na wykładni językowej i systemowej tego przepisu, które są

wadliwe, nie przedstawił żadnych merytorycznych racji, które podważałyby

konkluzje Sądu Apelacyjnego co do objęcia tym przepisem również etapu realizacji

inwestycji. Przepis ten przez cały okres obowiązywania stanowił, że „w sprawach

dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym

nie stosuje się". Posłużenie się wykładnią językową i systemową jest nieskuteczne,

ponieważ gdyby przyjąć poglądy skarżącego, to doszłoby do absurdu. Trudno

bowiem przyjąć, aby stosowanie przepisów o planach zagospodarowania

przestrzennego nie było możliwe w toku realizowania inwestycji, przy której

lokalizacji przepisy te miałyby z kolei zastosowanie. Ustawodawcy nie można

przypisywać nieracjonalnego zachowania z założenia, a odmienny punkt widzenia

nie został wykazany. W zmianach powołanej u.sz.z.p.r.d.p. w miejsce

dotychczasowego art. 10 został wprowadzony art. 11 i ust. 2, zgodnie z którym

„w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje

się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Poza zmienionym

sformułowaniem nie doprowadziło to do zmiany istoty samej regulacji.

Z tych względów na podstawie art. 39814

k.p.c. należało skargę kasacyjną

oddalić, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 98

w związku z art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c. Pozwanej Gminie koszty postępowania

kasacyjnego nie zostały zasądzone ze względu na przekroczenie terminu

określonego w art. 3987

§ 1 zdanie pierwsze k.p.c. do wniesienia odpowiedzi

na skargę kasacyjną.