Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich

Artykuł 1

Niniejsza dyrektywa ustanawia szczegółowe zasady dotyczące właściwości ram budżetowych państw członkowskich. Zasady te są niezbędne w celu zapewnienia przestrzegania obowiązków państw członkowskich wynikających z TFUE w odniesieniu do unikania nadmiernego deficytu publicznego.

Artykuł 2

Do celów niniejszej dyrektywy zastosowanie mają definicje terminów „publiczny”, „deficyt” i „inwestycja” określone w art. 2 Protokołu (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, załączonego do TUE i TFUE.

Zastosowanie ma definicja podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych określona w załączniku A do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013. (

1

).

Dodatkowo zastosowanie mają następujące definicje:

„ramy budżetowe” oznaczają zbiór uzgodnień, procedur, reguł i instytucji stanowiących podstawę prowadzenia polityki budżetowej sektora instytucji rządowych i samorządowych, w szczególności:

a) systemy rachunkowości publicznej i sprawozdawczości statystycznej sektora instytucji rządowych i samorządowych;

b) reguły i procedury regulujące przygotowywanie prognoz na potrzeby planowania budżetowego;

c) numeryczne reguły fiskalne, specyficzne dla poszczególnych krajów, które przyczyniają się do prowadzenia polityki budżetowej przez państwa członkowskie stosownie do ich odnośnych obowiązków wynikających z TFUE i które są wyrażone wskaźnikiem wyników budżetowych, takim jak deficyt budżetowy, pożyczki i kredyty zaciągnięte przez sektor publiczny, dług publiczny lub jeden z ich głównych składników;

d) procedury budżetowe obejmujące zasady proceduralne stanowiące podstawę procesu budżetowego na wszystkich etapach;

e) średniookresowe ramy budżetowe stanowiące określony zbiór krajowych procedur budżetowych wydłużających horyzont czasowy kształtowania polityki budżetowej poza roczny cykl budżetowy, w tym ustalanie priorytetów politycznych i krajowych celów budżetowych w perspektywie średniookresowej;

f) uzgodnienia dotyczące niezależnego monitorowania i analizy mających na celu zwiększenie przejrzystości elementów procesu budżetowego;

g) mechanizmy i zasady regulujące relacje budżetowe między organami publicznymi we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych;

h) niezależne instytucje fiskalne jako organy strukturalnie niezależne lub organy funkcjonalnie niezależne od władz budżetowych państw członkowskich, ustanowione na mocy krajowych przepisów prawnych zgodnie z art. 8a.

Artykuł 3

1. Jeżeli chodzi o krajowe systemy rachunkowości publicznej, państwa członkowskie muszą dysponować systemami rachunkowości publicznej obejmującymi w sposób kompleksowy i spójny wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych i zawierającymi informacje niezbędne do generowania danych w ujęciu memoriałowym z myślą o przygotowywaniu danych w oparciu o europejski system rachunków narodowych i regionalnych. Te systemy rachunkowości publicznej sektora instytucji rządowych i samorządowych podlegają kontroli wewnętrznej i niezależnym audytom.

2. Państwa członkowskie zapewniają terminowe i regularne udostępnianie publiczne danych fiskalnych dla wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych, jak określono w rozporządzeniu (UE) nr 549/2013. Państwa członkowskie w szczególności publikują dla instytucji rządowych na szczeblu centralnym, instytucji rządowych i samorządowych na szczeblu regionalnym, instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym i funduszy zabezpieczenia społecznego, kwartalne dane dotyczące długu i oddzielnie – o ile wprowadziły zintegrowane, kompleksowe i zharmonizowane na szczeblu krajowym systemy rachunkowości memoriałowej – dane dotyczące deficytu, przed końcem kolejnego kwartału lub po opublikowaniu odpowiednich danych przez Komisję (Eurostat)

3. Komisja (Eurostat) publikuje co 3 miesiące kwartalne statystyki finansów sektora instytucji rządowych i samorządowych zgodnie z tabelami 25, 27 i 28 w załączniku B do rozporządzenia (UE) nr 549/2013.;

Artykuł 4

1. Państwa członkowskie zapewniają, aby podstawą rocznego i wieloletniego planowania budżetowego były realistyczne prognozy makroekonomiczne i budżetowe sporządzone w oparciu o najaktualniejsze informacje. Podstawą planowania budżetowego jest najbardziej prawdopodobny scenariusz makrofiskalny lub ostrożniejszy scenariusz. Prognozy makroekonomiczne i budżetowe są porównywane z najbardziej aktualnymi prognozami Komisji i, w stosownych przypadkach, z prognozami przygotowanymi przez inne niezależne instytucje. Znaczące rozbieżności między prognozami makroekonomicznymi i budżetowymi państwa członkowskiego a prognozami Komisji są wyjaśniane, również jeżeli poziom lub wzrost wartości zmiennych w założeniach zewnętrznych odbiega znacząco od wartości przedstawionych w prognozach Komisji.

2. Komisja podaje do wiadomości publicznej metodologię, założenia i stosowne parametry, które stanowią podstawę sporządzanych przez nią prognoz makroekonomicznych i budżetowych.

3. Aby wspierać państwa członkowskie w procesie przygotowywania ich prognoz budżetowych, Komisja przedstawia prognozy unijnych wydatków na podstawie poziomu wydatków zaplanowanego w wieloletnich ramach finansowych.

5. Państwa członkowskie określają instytucję odpowiedzialną za sporządzanie prognoz makroekonomicznych i budżetowych oraz podają do wiadomości publicznej oficjalne prognozy makroekonomiczne i budżetowe przygotowane na potrzeby planowania budżetowego. Co najmniej raz w roku państwa członkowskie i Komisja podejmują techniczny dialog dotyczący założeń leżących u podstaw przygotowania prognoz makroekonomicznych i budżetowych.

6. Prognozy makroekonomiczne i budżetowe na potrzeby rocznego i wieloletniego planowania budżetowego podlegają regularnym, obiektywnym i kompleksowym ocenom ex post przeprowadzanym przez niezależny organ lub inne organy, które są funkcjonalnie niezależne od władz fiskalnych państw członkowskich, inne niż organ, który sporządził prognozę. Wyniki tej oceny podaje się do wiadomości publicznej i odpowiednio uwzględnia w przyszłych prognozach makroekonomicznych i budżetowych. Jeżeli ocena wykaże, że w okresie co najmniej czterech kolejnych lat występowało znaczące obciążenie prognoz makroekonomicznych, dane państwo członkowskie podejmuje niezbędne działania i podaje je do wiadomości publicznej.

Artykuł 5

Każde państwo członkowskie ustanawia własne, specyficzne dla niego, numeryczne reguły fiskalne, aby skutecznie wspierać realizację swoich obowiązków wynikających z TFUE w obszarze polityki budżetowej w okresie wieloletnim dla całego sektora instytucji rządowych i samorządowych. Reguły takie wspierają w szczególności:

a) przestrzeganie wartości odniesienia i przepisów dotyczących deficytu i długu określonych w art. 1 Protokołu (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, załączonego do TUE i TFUE;

b) przyjęcie średniookresowego horyzontu planowania budżetowego, zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1263 (

2

).

Artykuł 6

1. Bez uszczerbku dla postanowień TFUE dotyczących unijnych ram nadzoru budżetowego, specyficzne dla poszczególnych krajów numeryczne reguły fiskalne zawierają następujące elementy:

a) określenie celu i zakres reguł;

b) skuteczne i terminowe monitorowanie przestrzegania reguł w oparciu o wiarygodną i niezależną analizę przeprowadzaną przez niezależne instytucje fiskalne ustanowione zgodnie z art. 8a lub inne organy, które są funkcjonalnie niezależne od władz budżetowych państw członkowskich;

c) konsekwencje nieprzestrzegania tych reguł.

2. Jeżeli numeryczne reguły fiskalne zawierają klauzule wyjścia, klauzule takie określają ograniczoną liczbę konkretnych okoliczności, zgodnie z obowiązkami państw członkowskich na mocy TFUE i z rozporządzenia (UE) 2024/1263.

Artykuł 7

Uchwalana co roku przez poszczególne państwa członkowskie ustawa budżetowa musi być zgodna ze specyficznymi dla nich numerycznymi regułami fiskalnymi, które w nich obowiązują.

Artykuł 8a

1. Państwa członkowskie zapewniają, aby niezależne instytucje fiskalne zostały ustanowione na mocy krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub wiążących przepisów administracyjnych.

2. Państwa członkowskie mogą ustanowić więcej niż jedną niezależną instytucję fiskalną.

3. Niezależne instytucje fiskalne składają się z członków wyznaczanych i powoływanych w oparciu o ich doświadczenie i kompetencje w dziedzinie finansów publicznych, makroekonomii lub zarządzania budżetem oraz w drodze przejrzystych procedur.

4. Niezależne instytucje fiskalne:

a) nie przyjmują instrukcji od władz budżetowych danego państwa członkowskiego ani od żadnych innych podmiotów publicznych lub prywatnych;

b) mają zdolność do terminowego podawania do wiadomości publicznej swoich ocen i opinii;

c) mają odpowiednie i stabilne zasoby umożliwiające im skuteczne wykonywanie ich zadań, w tym przeprowadzanie wszelkiego rodzaju analiz w ramach ich zadań;

d) mają odpowiedni i terminowy dostęp do informacji niezbędnych im do wykonywania ich zadań;

e) podlegają regularnym ocenom zewnętrznym przeprowadzanym przez niezależne podmioty oceniające.

5. Bez uszczerbku dla zadań i funkcji przypisanych im zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 473/2013 w przypadku państw członkowskich, których walutą jest euro, wszystkie państwa członkowskie zapewniają, aby następujące zadania były wykonywane przez jedną z niezależnych instytucji fiskalnych:

a) sporządzanie, ocenianie lub zatwierdzanie rocznych i wieloletnich prognoz makroekonomicznych;

b) monitorowanie zgodności z numerycznymi regułami fiskalnymi specyficznymi dla poszczególnych krajów, chyba że zadanie to jest realizowane przez inne organy zgodnie z art. 6;

c) wykonywanie zadań zgodnie z art. 11, art. 15 ust. 3 i art. 23 rozporządzenia (UE) 2024/1263 i art. 3 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 (

3

);

d) ocenianie zgodności, spójności i skuteczności krajowych ram budżetowych;

e) na zaproszenie, udział w regularnych wysłuchaniach publicznych i dyskusjach w parlamencie narodowym.

6. Niezależne instytucje fiskalne wydają oceny w kontekście zadań, o których mowa w ust. 5 lit. a), b), c) lub d) niniejszego artykułu, bez uszczerbku dla zadań i funkcji przypisanych zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 473/2013. Państwa członkowskie postępują zgodnie z tymi ocenami lub wyjaśniają, dlaczego się do nich nie stosują. Wyjaśnienie jest podawane do wiadomości publicznej i przedstawiane w terminie dwóch miesięcy od daty wydania takich ocen.

Artykuł 9

1. Państwa członkowskie ustanawiają wiarygodne i skuteczne krajowe średniookresowe ramy budżetowe umożliwiające przyjęcie co najmniej trzyletniej perspektywy planowania budżetowego, tak aby zapewnić zgodność krajowego planowania budżetowego z wieloletnią perspektywą planowania budżetowego.

2. Krajowe średniookresowe ramy budżetowe obejmują procedury opracowywania:

a) kompleksowych i przejrzystych krajowych celów budżetowych w perspektywie średniookresowej, o których mowa w art. 2 akapit drugi lit. e) niniejszej dyrektywy, w zakresie deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz wszelkich innych wskaźników fiskalnych, takich jak wydatki, z jednoczesnym zapewnieniem ich zgodności z wszelkimi numerycznymi regułami fiskalnymi specyficznymi dla poszczególnych krajów, zgodnie z rozdziałem IV niniejszej dyrektywy oraz z odpowiednimi przepisami rozporządzenia (UE) 2024/1263;

b) prognoz dotyczących każdej głównej pozycji wydatków i dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych, z uwzględnieniem bardziej szczegółowych danych dla podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym i podsektora funduszy ubezpieczeń społecznych, na dany rok budżetowy i okres późniejszy, w oparciu o niezmienny kurs polityki;

c) opisu przewidywanych średniookresowych polityk, w tym reform i inwestycji, mających wpływ na finanse sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz na zrównoważony i inkluzywny wzrost, w podziale na główne pozycje dochodów i wydatków, pokazującego sposób, w jaki realizowane jest dostosowanie do krajowych celów budżetowych w perspektywie średniookresowej, jak określono w art. 2 akapit drugi lit. e), w porównaniu z prognozami zakładającymi niezmienny kurs polityki;

d) oceny tego, w jaki sposób – w świetle ich bezpośredniego średniookresowego i długookresowego wpływu na finanse sektora instytucji rządowych i samorządowych – przewidywane polityki mogą wpłynąć na średniookresową i długookresową stabilność finansów publicznych oraz na zrównoważony i inkluzywny wzrost. W miarę możliwości w ocenie uwzględnia się ryzyka makrofiskalne wynikające ze zmiany klimatu oraz jej skutków środowiskowych i dystrybucyjnych.

Artykuł 10

Uchwalana co roku ustawa budżetowa musi być spójna z krajowymi celami budżetowymi w perspektywie średniookresowej, jak określono w art. 2 akapit drugi lit. e). Każde odchylenie musi zostać należycie wyjaśnione.

Artykuł 11

Niniejsza dyrektywa nie uniemożliwia państwu członkowskiemu, w przypadku powołania nowego rządu w danym państwie, aktualizacji średniookresowego planu budżetowego w celu odzwierciedlenia jego nowych priorytetów politycznych.. W takiej sytuacji państwo członkowskie wskazuje różnice między poprzednim a nowym średniookresowym planem budżetowym.

Artykuł 12

Państwa członkowskie zapewniają, aby wszelkie środki wprowadzane zgodnie z rozdziałami II, III i IV były spójne we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz obejmowały te podsektory w sposób kompleksowy. W tym celu państwa członkowskie muszą w szczególności wymagać spójności obowiązujących reguł i procedur rachunkowości sektora instytucji rządowych i samorządowych, a także muszą zapewnić integralność wykorzystywanych w niej systemów gromadzenia i przetwarzania danych.

Artykuł 13

1. Państwa członkowskie ustanawiają odpowiednie mechanizmy koordynacji między podsektorami sektora instytucji rządowych i samorządowych dla zapewnienia kompleksowego i spójnego uwzględnienia wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych w planowaniu budżetowym, specyficznych dla kraju numerycznych reguł fiskalnych i w przygotowaniu prognoz budżetowych oraz ustalenia planowania wieloletniego, jak przewidziano w szczególności w wieloletnich ramach budżetowych.

2. W celu propagowania odpowiedzialności budżetowej wyraźnie określa się obowiązki budżetowe organów publicznych w różnych podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Artykuł 14

1. W ramach rocznych i wieloletnich procedur ustawodawstwa budżetowego państwa członkowskie publikują informacje o tym, które jednostki i fundusze nie stanowią części tradycyjnych budżetów, ale są częścią sektora instytucji rządowych i samorządowych, w tym podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych. Państwa członkowskie publikują również kwoty odpowiadające łącznemu wpływowi tych jednostek i funduszy na wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych.

2. Państwa członkowskie publikują szczegółowe informacje na temat wpływu wydatków podatkowych na dochody.

3. W odniesieniu do wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych państwa członkowskie publikują stosowne informacje na temat zobowiązań warunkowych o potencjalnie istotnym wpływie – i jego zakresie – na budżety publiczne, w tym na temat gwarancji rządowych, pożyczek zagrożonych i zobowiązań wynikających z działalności przedsiębiorstw państwowych. W miarę możliwości państwa członkowskie publikują również informacje na temat zobowiązań warunkowych związanych z klęskami żywiołowymi i klimatem. W publikowanych informacjach uwzględnia się, w miarę możliwości, informacje na temat kosztów budżetowych poniesionych w związku z klęskami żywiołowymi i szokami klimatycznymi. Państwa członkowskie publikują informacje na temat udziałów sektora instytucji rządowych i samorządowych w kapitale przedsiębiorstw prywatnych i publicznych w przypadku kwot istotnych z ekonomicznego punktu widzenia.

Artykuł 15

1. Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 31 grudnia 2013 r. Niezwłocznie przekazują one Komisji tekst tych przepisów. Rada zachęca państwa członkowskie do sporządzania na swoje potrzeby i w interesie Unii własnych tabel korelacyjnych, które w możliwie najszerszym zakresie odzwierciedlą korelacje między niniejszą dyrektywą a środkami transpozycji, oraz do podawania ich do wiadomości publicznej.

2. Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez państwa członkowskie.

3. Nie później niż rok po wejściu niniejszej dyrektywy w życie Komisja przygotowuje śródokresowe sprawozdanie z postępów we wdrażaniu głównych przepisów niniejszej dyrektywy na podstawie stosownych informacji otrzymanych od państw członkowskich, które przekazuje Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 14 grudnia 2012 r.

4. Państwa członkowskie przekazują Komisji teksty podstawowych przepisów przyjętych w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą.

Artykuł 16

1. Do dnia 31 grudnia 2025 r., a następnie co pięć lat Komisja sporządza sprawozdanie na temat aktualnej sytuacji w zakresie:

a) rachunkowości publicznej sektora instytucji rządowych i samorządowych w Unii, z uwzględnieniem postępów poczynionych od czasu przeprowadzonej przez siebie w 2013 r. oceny adekwatności Międzynarodowych Standardów Rachunkowości Sektora Publicznego dla państw członkowskich;

b) zdolności i zadań niezależnych instytucji fiskalnych w Unii, z uwzględnieniem postępów poczynionych od czasu wejścia w życie niniejszej dyrektywy, w oparciu o ustalenia zawarte w opracowanej przez Komisję bazie danych dotyczących zarządzania budżetem i konsultacje z odpowiednimi zainteresowanymi stronami, z myślą o zbadaniu minimalnych standardów.

2. Do dnia 31 grudnia 2030 r., a następnie co pięć lat Komisja publikuje przegląd skuteczności niniejszej dyrektywy.

Artykuł 17

Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Artykuł 18

Niniejsza dyrektywa skierowana jest do państw członkowskich.

(

1

) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (Dz.U. L 174 z 26.6.2013, s. 1).

(

2

) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1263 z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i wielostronnego nadzoru budżetowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 (Dz.U. L, 2024/1263, 30.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1263/oj).;

(

3

) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu (Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 6).