IV CSK 69/06

Sygn. akt IV CSK 69/06

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 31 maja 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Marian Kocon (przewodniczący)

SSN Maria Grzelka (sprawozdawca)

SSN Zbigniew Strus

Protokolant Bogumiła Gruszka

w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska

i Gospodarki Wodnej w T.

przeciwko Gminie W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 31 maja 2006 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 28 września 2005 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania pozostawiając temu

Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Powód domagał się od pozwanej zapłaty kwoty 3.190,716,- zł i 1.311.411,-

złotych z tytułu nieprzekazanych w latach 2000 i 2001 wpłat i odsetek na

wojewódzki fundusz ochrony środowiska. Twierdził, że podstawą obliczenia

nadwyżek dochodu pozwanej z Gminnego funduszu ochrony środowiska

podlegających przekazaniu powinny być dochody pozwanej odpowiednio z lat 1999

i 2000. Pozwana wnosiła o oddalenie powództwa i zarzuciła, że za lata 2000 i 2001

przekazała do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska nie tylko całość

należnych wpłat, stosownie do dochodów uzyskanych w latach 2000 i 2001, ale, że

w związku z odprowadzaniem tych wpłat początkowo w formie zaliczek, których

suma okazała się wyższa od stwierdzonych ostatecznie nadwyżek jej dochodów,

uprawniona jest do żądania zwrotu nadpłaty. Spór pomiędzy stronami wynikł

z różnej interpretacji art. 87„d” ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie

i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.).

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda od wyroku

Sądu Okręgowego w T. oddalającego powództwo. Podzielił stanowisko Sądu

pierwszej instancji, że przy obliczaniu wysokości nadwyżki, zgodnie z art. 87„d” w/w

ustawy, należy porównywać bieżące dochody gminnych i powiatowych funduszy

ochrony środowiska ze średnią krajową takich dochodów osiągniętą w roku

poprzednim i ogłoszoną przez właściwego ministra w terminie do końca I kwartału

roku następnego, a nie dochody uzyskane w tym samym roku, za który ogłoszona

została średnia krajowa. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, zarówno obowiązek

odprowadzania nadwyżek jak i stosowanie się do ustawowych kryteriów

stwierdzenia, że nadwyżka powstała może się odnosić do okresu od dnia 1 stycznia

2000 r. Sprawia to, że dopiero po upływie roku 2000 możliwa stała się pierwsza

ocena jakie wpływy gmina osiągnęła z tytułu wpłat na lokalny fundusz ochrony

środowiska oraz, czy i w jakiej wysokości wpływy te przekraczały średnią krajową

z roku poprzedniego, przy czym rok 2000 był zarówno pierwszym rokiem, za który

dochody podlegały porównaniu, jak i rokiem, w którym należało odprowadzać

3

nadwyżki. Wykładnia, zgodnie z którą w roku 2000 należałoby przekazywać

nadwyżki wynikłe z porównania dochodów gminy w roku 1999 ze średnią krajową

z roku 1999 prowadziłaby do nieuzasadnionego nadania art. 87„d” w/w ustawy

mocy retroaktywnej, ponieważ obowiązek odprowadzania nadwyżek według

ustawowo sformułowanych zasad istniał dopiero od dnia wejścia w życie ustawy

i nie mógł sięgać okresu wcześniejszego. Występująca w pierwszym roku

obowiązywania ustawy, a wynikająca z art. 87„d” ust. 3, trudność w realizacji art.

87„d”, według przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni, nie mogła – zdaniem

Sądu Apelacyjnego - wpłynąć na zmianę tej wykładni, podobnie jak nie podlegały

uwzględnieniu odmienne wnioski nasuwające się z treści urzędowych formularzy

dla celów statystycznych ani odmienne wyjaśnienia zawarte w piśmie Ministerstwa

Środowiska, na które powoływał się powód.

W skardze kasacyjnej powód zarzucił naruszenie prawa materialnego – art.

87„d” ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz

art. 404 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

(Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

względnie brak wykładni w/w przepisów, polegające na nieuwzlgędnieniu, że

począwszy od 2000 roku gminy miały obowiązek przekazywania nadwyżek a nie

ich naliczania oraz, że ustawodawca nie przewidział możliwości nadpłaty

nadwyżek, a ponadto, na przyjęciu, że w art. 87„d” chodzi o porównanie dochodów

bieżących ze średnią krajową z roku poprzedniego podczas gdy w wymienionym

przepisie chodzi o porównanie dochodów ze średnią krajową z tego samego roku,

co potwierdza wyraźne brzmienie obecnie obowiązującej ustawy – Prawo ochrony

środowiska. Ponadto skarżący zarzucił błędną wykładnię rozporządzenia Prezesa

Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2000 r. w sprawie określenia wzorów formularzy

sprawozdawczych ...(-) (Dz. U. z 2001 r. Nr 1, poz. 2) oraz naruszenie przepisów

postępowania – art. 328 § 2 w zw. z art. 391 k.p.c. i art. 233 § 1 w zw. z art. 391 § 1

k.p.c. Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego wyroku

Sądu Okręgowego w T. z dnia 3 lutego 2005 r. i uwzględnienie powództwa lub o

uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

4

Zamiarem ustawodawcy wyrażonym w art. 87„d” ustawy z dnia 31 stycznia

1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz. U. 1994, Nr 49, poz.

196 ze zm.) obowiązującym od dnia 1 stycznia 2000 r. a wprowadzonym przez art.

36 pkt 23 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających

kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową

państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1115 ze zm.) był bardziej racjonalny, z punktu

widzenia interesu publicznego podział środków finansowych z tytułu opłat i kar za

naruszenie środowiska naturalnego. Chodziło o to, aby także gminy, na terenie

których nie są zlokalizowane obiekty będące źródłem zanieczyszczania środowiska

mogły ze środków tych korzystać w sytuacji, gdy także były dotknięte skutkami

naruszeń środowiska. W tym celu ustawodawca zdecydował się ograniczyć

częściowo samodzielność finansową gmin, w których wpływy związane z ochroną

środowiska były wyższe w porównaniu ze średnią krajową tych dochodów w skali

rocznej, przez wprowadzenie obowiązku odprowadzania nadwyżek do

Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska. Tego też, tj. obowiązku

dokonywania wpłat na wojewódzki fundusz ochrony środowiska, dotyczył art. 87„d”

ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia

2000 r. po ponad rocznym okresie vacatio legis. Zważywszy, że zawierał określenie

„których dochody są wyższe” należało przyjąć, że wpłaty dotyczyły tych gmin, które

w dniu 1 stycznia 2000 r. miały roczne dochody funduszów ochrony środowiska

wyższe niż średnia krajowa, oraz, że pierwszym rokiem, w którym miał być

realizowany obowiązek dokonywania wpłat był rok 2000. Potwierdzeniem tego

ostatniego był art. 87„d” ust. 3 ustawy, w którym przewidziano ratalne uiszczanie

wpłat do końca miesiąca po upływie każdego kwartału bez wskazania, że

pierwszym rokiem sukcesywnego odprowadzania przedmiotowych nadwyżek ma

być dopiero rok 2001. Tak też powszechnie odczytały swój obowiązek gminy co

wynika z uzasadnienia skarg konstytucyjnych czterech Rad Gmin, które wystąpiły

o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją artykułu 87„d” w/w ustawy z dnia

31 stycznia 1980 r. i powołały się m. in. na argument, że odnośnie do roku

2000 zostały zaskoczone obowiązkiem dokonywania wpłat. Trybunał

Konstytucyjny, po rozpoznaniu skarg, w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. K 20/00

(OTK 2001 nr 5, poz. 119) stwierdzającym zgodność wymienionego przepisu z art.

5

2, 7 i 167 Konstytucji RP stosunkowo wiele uwagi poświęcił kwestii

dopuszczalności ustanowienia norm prawnych, w wyniku których wpłaty na rzecz

wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska miały być realizowane począwszy

właśnie od 2000 roku. W rozpoznawanej sprawie także pozwana dała dowód

takiego rozumienia art. 87„d” przekazując powodowi w 2000 roku określone wpłaty.

Późniejsze tłumaczenie pozwanej, że w 2000 roku dokonywała wpłat z tytułu

nadwyżek dochodów gminnego funduszu ochrony środowiska jedynie zaliczkowo,

podczas gdy ostateczna wysokość tych wpłat miała się okazać dopiero po upływie

2000 roku, nie znajduje usprawiedliwienia. Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. nie

przewidywała wpłacania zaliczek, zaś określenie „są” zawarte w art. 87 „d” ust. 1 tej

ustawy w powiązaniu z datą wejścia w życie ustawy i brakiem jakiejkolwiek regulacji

co do ewentualnych nadpłat, które w systemie zaliczkowym musiałyby wchodzić w

grę, nie pozostawiają wątpliwości, że w 2000 roku należało przekazywać do

Wojewódzkiego Funduszu Środowiska wpłaty odpowiadające nadwyżkom

istniejącym w dniu 1 stycznia 2000 r. Jest oczywiste, że nadwyżki te musiały się

dać ustalić, a było to możliwe jedynie przez porównanie średniej krajowej w z roku

1999 z dochodem pozwanej w 1999 roku. Ten sposób obliczenia nadwyżki nie

dotyczył zagadnienia mocy wstecznej ustawy. Należy powtórzyć, że art. 87„d”

ustawy normował kwestię przekazywania od 2000 roku nadwyżek a nie obliczenia

nadwyżki za 2000 r. Przekazywanie obowiązywało wyłącznie na przyszłość i w

niczym nie zmieniała tego kwestia sposobu obliczenia wysokości wpłat. Przyjęte

przez ustawodawcę w tym zakresie kryterium obejmowało zdarzenia faktyczne,

które, jako zaistniałe w przeszłości, z natury rzeczy nie mogły podlegać

jakiemukolwiek unormowaniu, mogły natomiast być wykorzystane jako wskaźnik

określający rozmiary nowowprowadzonego obowiązku.

Z powyższego wynika, że zarówno gramatyczna jak i funkcjonalna wykładnia

art. 87„d” ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska

nakazywały przyjęcie, iż obowiązek pozwanej przekazywania wpłat powodowi

dotyczył w roku 2000 nadwyżki dochodów funduszu ochrony środowiska

istniejących w dniu 1 stycznia 2000 r., a w roku 2001 - nadwyżki wpływów

istniejących w dniu 1 stycznia 2001 r. Nadwyżki te należało obliczyć przez

porównanie dochodów gminnego funduszu ochrony środowiska u pozwanej

6

uzyskanych w 1999 roku ze średnią krajową za 1999 rok i odpowiednio -

dochodów uzyskanych w 2000 roku ze średnią krajową za 2000 rok. Rację miał

więc Minister Ochrony Środowiska, gdy w odpowiedzi na zapytanie powoda

odnośnie do interpretacji art. 87„d” wyjaśnił w piśmie z dnia 11 kwietnia 2002 r.

wolę i racje ustawodawcy. Potwierdzeniem racjonalności ustawodawcy

w powyższym zakresie były też urzędowe formularze dla celów statystycznych,

w których odpowiednie rubryki wskazywały na posługiwanie się danymi odnośnie

do dochodów gmin z roku poprzedzającego w stosunku do roku, w którym

następowało odprowadzanie nadwyżek.

Można dodać, że z logicznego punktu widzenia porównanie dwóch wielkości

w celu ustalenia, czy w określonej dacie występuje różnica, z natury rzeczy

wymaga przyjęcia dla obydwu wielkości takich samych okresów. Skoro jednym z

kryteriów w rozpoznawanej sprawie miała być przeciętna krajowa sumy dochodów

z roku 1999 i odpowiednio z roku 2000, to płaszczyzną porównawczą mogła być

tylko roczna suma dochodów u pozwanej w roku 1999 i 2000. Argumentów

przeciwnych nie dostarcza użycie w art. 87„d” określeń „rok poprzedni” i „rok

następny”. Przeciwstawienie sobie w/w/ dwóch następujących po sobie lat

dotyczyło terminu ogłoszenia średniej krajowej i okresu, za który tę średnią

obliczono, natomiast, dochody stanowiące podstawę obliczenia nadwyżki u

pozwanej obejmowały ten sam rok, za który obliczono średnią krajową. Tak samo

– tym razem w sposób nie budzący już wątpliwości interpretacyjnych -

problematykę powyższą reguluje art. 404 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo

ochrony środowiska.

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy uznał, że powód zasadnie

zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie art. 87„d” ustawy z dnia 31maja 1980 r.

o ochronie i kształtowaniu środowiska. W związku z tym, na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c. Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji przesądzając o wykładni

wymienionego przepisu, nie rozważając natomiast kwestii wysokości dochodzonych

przez powoda kwot.

Nie były zasadne pozostałe zarzuty skarżącego. Nie wpływało to jednak na

ocenę skargi kasacyjnej jako usprawiedliwionej z innych przyczyn.