III SK 11/14

Sygn. akt III SK 11/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 18 grudnia 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Iwulski (przewodniczący)

SSN Zbigniew Myszka

SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)

Protokolant Halina Kurek

w sprawie z powództwa L. P. Sp. z o.o. w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o nałożenie kary pieniężnej,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 18 grudnia 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 23 października 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu) decyzją z dnia 17

września 2010 r. uznał, że L. P. Sp. z o.o. z/s w W. (powód) naruszył art. 23 ust. 1

ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz.U.

Nr 169, poz. 1199, ze zm., dalej jako ustawa) w ten sposób, że w 2008 r. nie

2

zapewnił minimalnego udziału biokomponentów i innych paliw odnawialnych w

ogólnej ilości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych sprzedanych lub zbytych w innej

formie lub zużytych przez niego na potrzeby własne i w związku z powyższym

wymierzył powodowi karę pieniężną w wysokości 14.309.701,51 zł.

Powód zaskarżył w całości decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem. Sąd

Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z dnia 16

listopada 2012 r. zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że wymierzył powodowi

karę w wysokości 10.632.574,46 zł. Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne, że

powód nie zrealizował Narodowego Celu Wskaźnikowego wyznaczonego na rok

2008. Punktem odniesienia dla realizacji obowiązku NCW jest zaś ogólna ilość

paliw ciekłych i biopaliw ciekłych podlegająca transakcjom wymienionym w art. 23

ust. 1 ustawy w danym roku kalendarzowym. Rok ten jest ponadto istotny dla

określenia minimalnego udziału biokomponentów. W konsekwencji paliwo

sprowadzone w 2007 r. i sprzedane w 2008 r. powinno się zaliczać do ogólnej ilości

paliw branej pod uwagę przy określaniu współczynnika „R”. Rozporządzenie w

sprawie NCW wskazuje rok 2008 jako pierwszy rok określenia wskaźnika, ale punkt

odniesienia był już określony w ustawie o biokomponentach. Rozporządzenie

weszło w życie w dniu 25 czerwca 2007 r. i od tej daty powód wiedział, jaki udział

biokomponentów musi zapewnić na rok 2008.

Powód i Prezes Urzędu zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji apelacjami.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. uwzględnił apelację

powoda i zmienił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w W. w ten sposób, że

uchylił decyzję Prezesa Urzędu oraz oddalił apelację wniesioną przez Prezesa

Urzędu.

Uwzględniając apelację powoda Sąd drugiej instancji stwierdził, że

przewidziana w art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy odpowiedzialność za

niezapewnienie w danym roku minimalnego udziału biokomponentów i innych paliw

odnawialnych w ogólnej ilości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych sprzedanych lub

zbytych innej formie przez ten podmiot lub zużytych na własne potrzeby ma

charakter odpowiedzialności karno-administracyjnej. Tym samym kara musi być

ściśle określona oraz przed czasem, w którym działanie danego podmiotu w

zakresie realizacji danego obowiązku jest oceniane i za które to działanie w danym

3

okresie (lub za zaniechanie) może być ukarany. Przed okresem, w ramach którego

działa zainteresowany podmiot, musi on wiedzieć, w jaki sposób ma działać, aby

nie narazić się na karę oraz jaka kara, w jakiej wysokości oraz w jaki sposób

obliczona mu grozi, gdy swoich obowiązków nie dopełni. Prawo również nie może

działać wstecz, z wyjątkiem wprowadzenia odpowiedzialności względniejszej dla

sprawcy danego czynu.

Sąd drugiej instancji podniósł również, że niniejszej sprawie, mimo iż

oceniane było działanie przedsiębiorcy od dnia 1 stycznia 2008 r., a więc

rozważany okres badania jego zachowania obejmował przedział od dnia 1 stycznia

2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r., rozpatrywany sumarycznie pod kątem

spełnienia obowiązku, to przepisy statuujące odpowiedzialność karno-

administracyjną zostały ogłoszone, a następnie weszły w życie już w toku trwania

tego czasookresu, tj. odpowiednio w dniu 9 stycznia 2008 r. (data publikacji) i w

dniu 24 stycznia 2008 r. (data wejścia w życie). Sąd Apelacyjny miał też na

względzie, że definicję Narodowego Celu Wskaźnikowego, którego

niezrealizowanie penalizuje art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 w związku z art. 23 ustawy,

zawiera art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy, zgodnie z którym jest to minimalny udział

biokomponentów i innych paliw odnawialnych w ogólnej ilości paliw ciekłych i

biopaliw ciekłych zużywanych w ciągu roku kalendarzowego w transporcie, liczony

według wartości opałowej. Konsekwentnie, wielkość parametru „R” we wzorze

wskazującym sposób wyliczenia kary, a przez to jej wysokość, oblicza się według

wartości opałowej. Wartość opałową określa zaś Minister Gospodarki, który wydał

stosowne rozporządzenie dopiero w dniu 27 grudnia 2007 r. Rozporządzenie to

zostało opublikowane w dniu 9 stycznia 2008 r., a weszło w życie w dniu 24

stycznia 2008 r. Kara została zaś wymierzona powodowi za rok 2008, podczas gdy

została określona w sposób obowiązujący dopiero w dniu 24 stycznia 2008 r. Tym

samym ukaranie powoda należało uznać za niezgodne z zasadami prawa karnego.

Do zaniechania powoda w roku 2008 nie można było stosować art. 33 ust. 1 pkt 5 i

ust. 5 ustawy, ponieważ kara przewidziana w tych przepisach nie została określona

od początku okresu, w którym obowiązek ciążący na powodzie był określany

zbiorczo i łącznie. Rozważana kara mogła być stosowana dopiero od roku 2009 r.

4

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 33 ust. 1 pkt 5 ust. 5

ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w związku z art. 42 Konstytucji

RP; 2) art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy o biokomponentach; 3) § 1 ust. 2 pkt 3 i 9

rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r., w sprawie wartości

opałowej poszczególnych biokomponentów i paliw ciekłych (Dz.U. z 2008 r., Nr 3,

poz. 12) przez uznanie, że przepis ten nie może stanowić podstawy do obliczania

wartości opałowej biokomponentów w 2008 r. i oceny wywiązywania się

przedsiębiorców z obowiązków wynikających z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o

biokomponentach, mimo iż wszedł w życie w dniu 24 stycznia 2008 r., a zatem od

tej daty stanowił powszechnie obowiązujące prawo i z tej racji powinien zostać

użyty do weryfikacji spełnienia przez powoda obowiązku co najmniej w okresie od

dnia 24 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r.; 4) art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 w

związku z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o biokomponentach przez uznanie, że z racji

wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r w

dniu 24 stycznia 2008 r. czyn podlegający ukaraniu na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 5

i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o biokomponentach nie podlega

penalizacji za cały 2008 r., charakter tego czynu jest niepodzielny, a Prezes Urzędu

nie był uprawniony do dokonania weryfikacji w 2008 r. wykonania obowiązku z

art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o biokomponentach przez podmioty zobowiązane.

Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o wydanie

postanowienia o odmowie przyjęcia tej skargi do rozpoznania i zasądzenie kosztów

zastępstwa procesowego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu ma uzasadnione podstawy.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o biokomponentach powód był zobowiązany

w 2008 r. uczestniczyć w realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego (NCW). W

tym celu był zobowiązany zapewnić w 2008 r. co najmniej minimalny udział

biokomponentów i innych paliw odnawialnych w ogólnej ilości paliw i biopaliw

ciekłych sprzedawanych, zbywanych lub zużywanych przez ten podmiot (na własne

5

potrzeby). NCW dla 2008 r. określono w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z

dnia 15 czerwca 2007 r. w sprawie Narodowych Celów Wskaźnikowych na lata

2008-2013 na poziomie 3,45 %. Natomiast zasady obliczania minimalnego udziału

miało określić rozporządzenie Ministra Gospodarki. Na podstawie art. 23 ust. 1

ustawy o biokomponentach w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia

15 czerwca 2007 r. dało się ustalić zakres obowiązku ciążącego na podmiocie

zobowiązanym na mocy art. 23 ust. 1 ustawy o biokomponentach. Niejasne

pozostawało jedynie, do momentu publikacji rozporządzenia Ministra Gospodarki,

jak rzeczywiście powinien zachowywać się w 2008 r. podmiot zobowiązany, aby

wywiązać się z obowiązku z art. 23 ust. 1 ustawy o biokomponentach, tzn. jakie

biokomponenty i w jakiej ilości powinien dodawać do paliwa, aby wywiązać się

faktycznie z ciążącego na nim obowiązku w minimalnym – choć wystarczającym do

jego realizacji - zakresie. Do momentu publikacji rozporządzenia Ministra

Gospodarki przedsiębiorca zobowiązany do osiągnięcia NCW działał niejako na

własne ryzyko, ponieważ mogło okazać się, że wartość opałowa wykorzystywanych

przez niego biokomponentów była zbyt mała, aby wywiązać się z obowiązku

ciążącego na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o biokomponentach. Warto jednak

podkreślić, że działanie to miało miejsce co najwyżej w okresie od dnia 1 stycznia

2008 r. do dnia 23 stycznia 2008 r. (a de facto do dnia 9 stycznia 2008 r., ponieważ

od momentu publikacji powód już posiadał odpowiednią wiedzę). Od momentu

publikacji podmiot zobowiązany mógł więc podejmować decyzje biznesowe o

stosowaniu określonych biokomponentów bez tego ryzyka, natomiast nadal ciążyło

na nim ryzyko, że mimo dodawania biokomponentów w skali całego roku nie

osiągnie wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów minimalnej wartości udziału

biokomponentów i innych paliw odnawialnych w sprzedawanym (zbywanym,

zużywanym) paliwie. Do wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki

brakowało zatem – jedynie - przepisu, który wskazywałby przedsiębiorcom, jak

mogą wywiązać się z obowiązku ustawowego (ponieważ nieznana była wartość

opałowa), przy czym i tak przedsiębiorcom pozostawał wybór stosowanego

biokomponentu, jak i jego ilości (ustawa określa tylko minimalny udział).

Pośrednio brak tego przepisu rzutował zatem na wysokość ewentualnej kary

pieniężnej z art. 33 ust. 5 ustawy o biokomponentach, gdyż to od wartości opałowej

6

użytych biokomponentów i paliw odnawialnych zależało, czy podmiot zobowiązany

osiągnął minimalny poziom ich udziału.

Nie można jednak podzielić poglądu Sądu Apelacyjnego, zgodnie z którym

bez przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki nie można było określić

wysokości kary pieniężnej grożącej powodowi, gdyż wysokość tej kary uzależniona

jest przede wszystkim od wielkości sprzedaży (zużycia) w danym roku oraz od

różnicy między NCW a faktycznie osiągniętym udziałem biokomponentów i paliw

odnawialnych w paliwach sprzedawanych (zużywanych) przez powoda w 2008 r.

Obu wartości i tak w sposób jednoznaczny nie można określić na początku roku, a i

w jego trakcie ich ustalenie napotyka na obiektywne trudności. Można natomiast

ustalić, co najmniej od daty publikacji rozporządzenia Ministra Gospodarki, jaką

ilość biokomponentów podmiot zobowiązany na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o

biokomponentach powinien dodawać „średnio” do paliwa przygotowywanego do

sprzedaży, zbycia lub zużycia na własne potrzeby, aby po podsumowaniu 2008 r.

okazało się, że wykonał NCW.

W konsekwencji nie można podzielić założenia Sądu drugiej instancji,

zgodnie z którym w sytuacji, gdy rozporządzenie Ministra Gospodarki, o którym

mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o biokomponentach, nie weszło w życie w dniu 1

stycznia 2008 r. nie można na powoda w ogóle nałożyć kary pieniężnej, ponieważ

nie mógł on ustalić wysokości grożącej mu sankcji. Powód miał trudność z

ustaleniem sposobu realizacji obowiązku z art. 23 ust. 1 ustawy w sposób jak

najbardziej opłacalny dla niego, nie mniej najpóźniej od dnia 23 stycznia 2008 r.

trudność ta zniknęła. Od tej daty powód wiedział nie tylko, jaki ciąży na nim

obowiązek, gdyż wiedzę tę posiadał jeszcze przed początkiem 2008 r., ale także

wiedział, w jaki sposób może kształtować swoją działalność gospodarczą celem

wykonania obowiązku ustawowego zagrożonego karą pieniężną. Także w okresie

całego 2008 r. czyn powoda był zagrożony karą (art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy), zaś

możliwości dokładnego obliczenia kary pieniężnej na podstawie wzoru z art. 33

ust. 5 ustawy nie było nawet po wejściu w życie rozporządzenia Ministra

Gospodarki.

W ocenie Sądu Najwyższego, przywołane przez Sąd drugiej instancji

ogólnikowo zasady prawa karnego nie stoją na przeszkodzie ukaraniu powoda,

7

ponieważ wymagają jedynie, aby czyn w okresie jego popełnienia był zagrożony

karą. Sankcję przewidywał zaś art. 33 ust. 1 ustawy. Przepis art. 33 ust. 5 ustawy

normował z kolei wysokość kary pieniężnej w sposób spełniający, w ocenie Sądu

Najwyższego, wymóg określoności kary. Wysokość kary została w tym przepisie

powiązana ze skalą uchybienia obowiązkowi z art. 23 ust. 1 ustawy. W sytuacji, gdy

obowiązek ten ustanowiony został dla konkretnego roku kalendarzowego, a

podstawę dla oceny jego realizacji stanowiła sprzedaż, zbycie w inny sposób lub

zużycie paliw przez przedsiębiorcę, realizacja postulatu adekwatności sankcji do

stwierdzonego naruszenia prawa, wymaga posłużenia się zmienną, której wielkość

(ilość sprzedanego paliwa oraz udział biokomponentów) w okresie podlegania

obowiązkowi nie daje się łatwo i jednoznacznie określić na początku roku

kalendarzowego (jeśli w ogóle jest możliwa), w trakcie którego na przedsiębiorcy

spoczywa obowiązek obwarowany sankcją taka jak przewidziana w art. 33 ust. 1

ustawy.

Sąd Najwyższy przypomina także, iż z jego dotychczasowego orzecznictwa

dotyczącego kar pieniężnych wynika, że odwołania do standardu konwencyjnego w

zakresie odpowiedzialności represyjnej służą zapewnieniu w postępowaniach tego

rodzaju poszanowania takich standardów, jakie wynikają z EKPC, lecz nie

wymagają przeniesienia instytucji i zasad prawa karnego do prawa

administracyjnego (por. wyrok z dnia 5 stycznia 2011 r., III SK 32/10, ZNSA 2011,

nr 3, s. 121-125 oraz postanowienie w sprawie III SK 24/13, niepublikowane).

Ponadto, w sądowym postępowaniu odwoławczym dopuszczalne jest

uwzględnianie zarzutów naruszenia przez organy wymierzające kary pieniężne

przepisów proceduralnych rzutujących na podstawy i zakres odpowiedzialności

przedsiębiorców (por. wyrok z dnia 21 września 2010 r., III SK 8/10, OSNP 2012 nr

3-4, poz. 52). Wreszcie, w braku wyraźnego unormowania w tym zakresie w

przepisach przejściowych stosuje się te przepisy, które przewidują karę

względniejszą dla przedsiębiorcy (por. wyroki: z dnia 12 sierpnia 2014 r., III SK

58/13 i z dnia 21 października 2014 r., III SK 48/13, dotychczas niepublikowane),

zaś sama zmiana przepisów kreujących podstawy odpowiedzialności za

zachowania zagrożone karą pieniężną, bądź ich przeniesienie do innego aktu

prawnego nie jest tożsame w depenalizacją zachowania przedsiębiorcy (por. wyrok

8

z dnia 27 sierpnia 2014 r., III SK 76/13, niepublikowany). Przepisy normujące

zachowania podlegające karze pieniężnej podlegają zaś odpowiednio węższej

wykładni (por. wyrok z dnia 6 października 2011 r., III SK 18/11, LEX nr 1108488) w

porównaniu do przepisów normujących zakazy obwarowane innymi sankcjami

administracyjnymi niż kara pieniężna (por. wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., III SK

89/13, niepublikowany).

Reasumując ten wątek rozważań, Sąd Najwyższy uznaje zatem, że Sąd

drugiej instancji błędnie przyjął, jakoby do zaniechania powoda w roku 2008, w

związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki, o którym mowa w

art. 23 ust. 3 ustawy o biokomponentach, dopiero w dniu 24 stycznia 2008 r., nie

można było stosować art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 tej ustawy oraz że kara ta mogła

być stosowana dopiero od roku 2009 r.

Uznając powyższe, Sąd Najwyższy stoi na stanowisku, że skarga kasacyjna

Prezesa Urzędu zasługuje na uwzględnienie, jednakże uzasadniony jest jedynie

sformułowany w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania. Nie może natomiast

zostać uznany za zasadny wniosek o wydanie przez Sąd Najwyższy wyroku

reformatoryjnego. Konstruując taki wniosek, skarżący zapomina bowiem, iż

wyrażone w punkcie 2. zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcie o oddaleniu apelacji

pozwanego nie było następstwem podzielenia przez Sąd Apelacyjny stanowiska

Sądu pierwszej instancji co do możliwości odpowiedniego obniżenia kary pieniężnej

nałożonej na powoda decyzją Prezesa Urzędu z dnia 17 września 2010 r., lecz

stanowiło konsekwencję przyjęcia kwestionowanego w skardze kasacyjnej (dalej

idącego) poglądu o całkowitej niemożności nałożenia owej kary za zaniechanie

powoda w 2008 r. Do rozważanej i przyjętej ostatecznie przez Sąd pierwszej

instancji możliwości Sąd drugiej instancji w ogóle się zaś nie odniósł, wobec czego

rozważanie jej obecnie w postępowaniu kasacyjnym jest przedwczesne, a nawet

niemożliwe, ponieważ w tym zakresie zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli

kasacyjnej.

Kierując się więc przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści

art. 39815

§ 1 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów postepowania kasacyjnego na

9

podstawie art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821

k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł jak

w sentencji swego wyroku.