I CSK 553/14

Sygn. akt I CSK 553/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 17 czerwca 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Marian Kocon (przewodniczący)

SSN Irena Gromska-Szuster (sprawozdawca)

SSN Krzysztof Strzelczyk

w sprawie z powództwa M. K., K. K. i B. K.

przeciwko miastu W. i N. Spółce z o.o.

z siedzibą w W.

o ustalenie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 17 czerwca 2015 r.,

skargi kasacyjnej pozwanego miasta W.

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 15 października 2013 r.,

oddala skargę kasacyjną.

2

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 15 października 2013 r. Sąd Apelacyjny oddalił

apelację pozwanego Miasta W. od wyroku Sądu pierwszej instancji

uwzględniającego powództwo M. K., K. K. i B. K. przeciwko Miastu W. i N. Sp. z o.o.

w W. o ustalenie nieważności umowy ustanowienia użytkowania wieczystego

gruntu oraz przeniesienia własności posadowionych na nim budynków, dotyczącej

opisanych w sentencji działek, zawartej między pozwanymi 10 grudnia 1997 r.

W sprawie ustalone zostało między innymi, że na podstawie decyzji

administracyjnej z 6 czerwca 1975 r., nastąpiło wywłaszczenie na rzecz Skarbu

Państwa części nieruchomości należącej do poprzedniczki prawnej powodów,

z przeznaczeniem pod budowę bazy magazynowo-sprzętowej. W 1980 r. baza

została wybudowana i teren przekazano w użytkowanie Miejskiemu

Przedsiębiorstwu Remontowo - Budowlanemu w W. W wyniku komunalizacji

dokonanej w 1991 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przeszło na

Miasto W. W dniu 14 czerwca 1991 r. ojciec powodów złożył wniosek o zwrot

części wywłaszczonej nieruchomości, w tym działek będących przedmiotem sprawy.

W dniu 25 stycznia 1994 r. została ogłoszona upadłość Miejskiego

Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego, a 21 lutego 1995 r. syndyk masy

upadłości złożył wniosek o przekazanie upadłemu użytkowania wieczystego

przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 80 ust.1a ustawy z 29 kwietnia

1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U.

z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm. - dalej: „u.g.g.”).

W dniu 20 grudnia 1995 r. syndyk masy upadłości sprzedał pozwanej N. Sp.

z o.o. na podstawie art. 551

k.c. Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane.

W umowie wskazano, że w skład zbywanego przedsiębiorstwa weszły: jego nazwa,

prawa i roszczenia do nakładów poczynionych przez upadłego na budowę

budynków i urządzeń wzniesionych między innymi na przedmiotowej nieruchomości

oraz powstały po likwidacji majątek obrotowy.

3

W dniu 10 grudnia 1997 r. pozwani zawarli umowę o oddaniu przez

Miasto W. spółce N., w trybie bezprzetargowym, przedmiotowej nieruchomości w

użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności znajdujących się na niej budynków.

W dniu 18 maja 2012 r. zapadła decyzja Starosty […] o zwrocie na rzecz

powodów, w związku z wnioskiem ich ojca z 1991 r., części wywłaszczonej w 1975

r. nieruchomości, w związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia oraz o

zawieszeniu postępowania administracyjnego co do działek objętych

rozpoznawaną sprawą.

Sądy obu instancji stwierdziły, że brak było podstaw do zawarcia 10 grudnia

1997 r. umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z pozwaną

Spółką w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 80 ust. 1a u.g.g., gdyż jedynie

upadłe Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane mogło ubiegać się

o uzyskanie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości z powołaniem się

na powyższy przepis. Uprawnienia te nie przechodzą na następców prawnych,

a nawet gdyby uznać, że roszczenie o ustanowieniu użytkowania wieczystego na

podstawie art. 80 ust. 1a u.g.g. może nabyć inny podmiot w drodze sukcesji

uniwersalnej, to takiego charakteru nie ma zbycie przedsiębiorstwa na podstawie

art. 551

k.c., w zw. z art. 113 Prawa upadłościowego, gdyż w wyniku takiej

sprzedaży dochodzi jedynie do szeregu sukcesji syngularnych, a nabywca nie

wstępuje w ogół praw i obowiązków swojego poprzednika. W umowie sprzedaży

z 20 grudnia 1995 r. przedsiębiorstwa wyczerpująco wymieniono składniki

majątkowe będące przedmiotem sprzedaży i nie było wśród nich roszczenia

o ustanowienie użytkowania wieczystego spornej nieruchomości.

Pozwana Spółka mogła zatem uzyskać prawo użytkowania wieczystego tej

nieruchomości jedynie w drodze przetargu, co z kolei obligowało pozwane Miasto

do powiadomienia powodów w celu umożliwienia im skorzystania z prawa

pierwszeństwa przysługującego im na podstawie art. 23 ust. 4 u.g.g. Ustanowienie

użytkowania wieczystego na rzecz pozwanej Spółki z naruszeniem pierwszeństwa

powodów przewidzianego w tym przepisie prowadzi na podstawie art. 58 § 1 k.c. do

nieważności umowy z 10 grudnia 1997 r. oddania nieruchomości w użytkowanie

wieczyste pozwanej Spółce.

4

Skargę kasacyjną wniosło pozwane Miasto W. opierając ją na pierwszej

podstawie i zarzucając naruszenie: art. 80 ust. 1a u.g.g. przez błędną wykładnię i

niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że przewidziane w tym przepisie uprawnienie

nie przechodzi na następców prawnych oraz że pozwani nie mogli zawrzeć

zaskarżonej umowy na podstawie powyższego przepisu; art. 65 § 2 k.c. przez

niezastosowanie i uznanie, że przedmiotem umowy sprzedaży Miejskiego

Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego nie było roszczenie o ustanowienie

użytkowania wieczystego spornej nieruchomości na podstawie art. 80 ust. 1a u.g.g.;

art. 23 ust. 4 u.g.g. przez bezpodstawne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie

w sprawie oraz przez przyjęcie, że zawarcie między pozwanymi zaskarżonej

umowy z naruszeniem tego przepisu powoduje nieważność umowy oraz art. 58 § 1

k.c. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że zaskarżona umowa jest

nieważna jako sprzeczna z ustawą.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga rozważenia zarzut naruszenia art. 80 ust. 1a

u.g.g., gdyż, jak słusznie stwierdził Sąd Apelacyjny, gdyby okazało się, że pozwana

Spółka miała prawo do nabycia użytkowania wieczystego spornej nieruchomości na

podstawie tego przepisu, nie miałby zastosowania art. 23 ust. 4 u.g.g.

Konieczne jest zatem rozważenie, czy uprawnienie przewidziane w art. 80

ust. 1a u.g.g. przysługiwało tylko podmiotom wymienionym w tym przepisie, a więc

posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, którzy

w dniu 5 grudnia 1990 r. ani w dniu 8 grudnia 1994 r. tj. w dniu wejścia w życie

ustawy z 21 października 1994 r. zmieniającej u.g.g. (Dz. U. N 123, poz. 601),

nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie

prawem przewidzianej, czy też przysługiwało również ich następcom prawnym.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 80 ust. 1a u.g.g. jest przepisem

szczególnym, który miał na celu umożliwienie określonym podmiotom znajdującym

się w opisanej w nim sytuacji faktycznej uzyskanie prawa do posiadanej

nieruchomości. Jest jednym z wielu przepisów z tego okresu, mających na celu

uregulowanie prawnej sytuacji posiadaczy nieruchomości oraz szeroko pojęte

„uwłaszczenie” przez przyznanie im możliwości nabycia rozmaitych praw do

5

nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gmin. Nie ulega

również wątpliwości, że przyznawanie tych praw odbywało się kosztem Skarbu

Państwa i gmin, gdyż prowadziło do ograniczenia ich prawa do dysponowania

gruntami stanowiącymi ich własność, w tym wyłączenia możliwość wolnego obrotu

takimi gruntami i uzyskania z tego tytułu znacznych środków finansowych z ich

sprzedaży. Z tych wszystkich względów art. 80 ust. 1a u.g.g. musi być wykładany

ściśle. Przepis ten nie przewiduje przejścia przyznanego w nim uprawnienia na

następców prawnych podmiotów w nim określonych, choć w innych sytuacjach

dotyczących tzw. uwłaszczeń, gdy ustawodawca chciał, by przyznane w nich

uprawnienia przysługiwały także następcom prawnym lub spadkobiercom, wyraźnie

o tym stanowił (np. art. 23 ust. 4 u.g.g., art. 25 ust. 1 u.g.g., art. 81 ust. 4 u.g.g.,

art. 82 ust. 2 i 4 u.g.g., art. 83 ust. 1 u.g.g.). Podobnie w sposób

jednoznaczny uregulował przejście szczególnych uprawnień na następców

prawnych lub spadkobierców w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm. -

dalej: „u.g.n.”), np. w art. 204 u.g.n., art. 211 u.g.n., art. 214 ust. 2 i 4 u.g.n. oraz art.

215 u.g.n.).

Biorąc wszystko to pod uwagę, należy stwierdzić, że przewidziane w art. 80

ust. 1a u.g.g. uprawnienie nie przysługuje następcom prawnym osoby uprawnionej

(podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

w wyroku z dnia 27 września 1993 r. I SA 1984/92, ONSA 1994/4/142).

Nie może zmienić tej oceny okoliczność, że omawiane uprawnienia do

otrzymania różnych praw, przyznane określonym podmiotom w poszczególnych

przepisach u.g.g. i u.g.n., mających charakter uwłaszczeniowy, konkretyzują się

jako roszczenia przysługujące tym podmiotom wobec Skarbu Państwa lub gminy

o ustanowienia określonego prawa (porównaj między innymi uchwały Sądu

Najwyższego z 11 marca 1994 r., III CZP 17/94, OSNC 1994/10/185i z 27 marca

2003 r., III CZP 87/02, OSNC 2003/12/157). Roszczenia takie mają charakter

majątkowy, a prawa i roszczenia majątkowe są, co do zasady, zbywalne i mogą

przechodzić na następców prawnych. Nie można jednak, jak sugeruje skarżący,

zastosować w odniesieniu do tych uprawnień i roszczeń toku rozumowania

i wykładni przyjętej przez Sąd Najwyższy w uchwale z 20 marca 1981 r., III CZP

6

13/81 (OSNC 1981/9/168) w odniesieniu do roszczenia przewidzianego w art. 231

§ 1 k.c., w której Sąd Najwyższy stwierdzając, że roszczenie to przechodzi zarówno

na spadkobiercę posiadacza gruntu, jak i na nabywcę z mocy czynności prawnych,

pod warunkiem przejścia na nich posiadania zajętej pod budowę działki gruntu,

odwołał się do zasady zbywalności roszczeń majątkowych. Stwierdził, że skoro

ustawodawca wyraźnie nie powiedział, że roszczenie to jest niezbywalne, to na

zasadach ogólnych należy przyjąć, że jest dziedziczne i zbywalne jako roszczenie

majątkowe. Jednakże stanowisko to dotyczy regulacji zawartej w przepisach k.c.,

na gruncie których zasadą jest zbywalność praw majątkowych, w związku z czym

wyjątki od niej muszą wynikać z wyraźnego przepisu.

Natomiast, jak wskazano wyżej, omawiane przepisy uwłaszczeniowe

zawarte w u.g.g. i u.g.n., są przepisami szczególnymi, w których ustawodawca

posłużył się inną techniką legislacyjną, odpowiadającą charakterowi tej regulacji

i wyraźnie zaznaczył sytuacje, w których przyznane określonym podmiotom

szczególne uprawnienia przechodzą na ich spadkobierców i następców prawnych,

co oznacza, że co do zasady uprawnienia te i wynikające z nich roszczenia, mimo

że mają charakter majątkowy, nie przechodzą na spadkobierców i następców

prawnych, a wyjątki od tej zasady są wyraźnie przewidziane w przepisach.

Zastosowanie w tym przypadku wykładni odwołującej się do ogólnej zasady

zbywalności praw majątkowych pozbawiałoby sensu te regulacje zawarte

w przepisach u.g.g. i u.g.n., w których ustawodawca wyraźnie przewidział

przejście uprawnień na spadkobierców i następców prawnych, prowadziłoby też

do rezultatów niezgodnych z celem przepisów uwłaszczeniowych i wolą

ustawodawcy, stanowiłoby obejście prawa przez rozciągnięcie szczególnych

uprawnień, przyznanych w konkretnym celu tylko określonym podmiotom,

znajdującym się w określonej sytuacji, na praktycznie nieograniczoną liczbę

podmiotów, nie spełniających tych szczególnych kryteriów. Naruszałoby też, ponad

miarę uzasadnioną celem przepisu, uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa

i gmin, co także przemawia przeciwko wykładni proponowanej przez pozwane

Miasto W., którego stanowisko w tym przedmiocie jest z tego względu trudne do

zrozumienia.

7

W konsekwencji należy więc uznać, że przewidziane w art. 80 ust. 1a u.g.g.

uprawnienia i wynikające z nich roszczenia nie przechodzą na następców prawnych.

Tym samym nieuzasadniony jest kasacyjny zarzut naruszenia powyższego

przepisu, zaś bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 65 § 2 k.c., odnoszący

się do wykładni woli stron umowy zbycia Miejskiego Przedsiębiorstwa Remontowo-

Budowlanego pozwanej N., skoro powyższe uprawnienia nie przechodzą na

następcę prawnego. Podobnie bezprzedmiotowe są rozważania skarżącego

dotyczące przejścia tego uprawnienia w drodze sukcesji uniwersalnej na podstawie

przepisów prawa upadłościowego.

Jak zatem słusznie stwierdził Sąd Apelacyjny brak było podstaw do zawarcia

przez pozwanych umowy użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu

i przeniesienia własności budynków w trybie bezprzetargowym przewidzianym w art.

80 ust. 1a u.g.g., gdyż pozwanej N. nie przysługiwało uprawnienie przewidziane w

tym przepisie i mogła nabyć powyższe prawa do nieruchomości wyłącznie w trybie

przetargu, co z kolei obligowało pozwane Miasto W. do powiadomienia powodów, w

celu umożliwienia skorzystania z ustawowego prawa pierwszeństwa nabycia,

przysługującego im na podstawie art. 23 ust. 4 u.g.g., czego pozwane Miasto

jednak nie uczyniło, mimo że wniosek powodów o zwrot przedmiotowej

nieruchomości zgłoszony został już w 1991 r. i nie był rozpoznany.

Pozostaje zatem do rozważenia, czy naruszenie przysługującego powodom

na podstawie art. 23 ust. 4 prawa pierwszeństwa, w wyniku zawarcia umowy

użytkowania wieczystego nieruchomości z osobą trzecią, bez zawiadomienia

powodów, rodzi skutek w postaci nieważności tej umowy na podstawie art. 58 § 1

k.c., jako sprzecznej z prawem?

W tym przedmiocie stanowisko Sądu Najwyższego uległo zmianie,

wynikającej ze wskazanych na wstępie zmian ustawodawczych, prowadzących

do szeroko rozumianego uwłaszczenie określonych podmiotów. Przed powyższymi

zmianami Sąd Najwyższy przyjmował jednolicie, że zawarcie umowy

z naruszeniem pierwszeństwa ustawowego nie powoduje nieważności umowy,

a jedynie rodzi roszczenie odszkodowawcze (porównaj między innymi wyroki

z 26 listopada 1964 r., I CR 293/64, OSN 1965/12/213, z 12 lutego 1966 r. II CR

8

360/65, z 15 marca 1967 r. II CR 491/66, OSNCP 1967/11/202 i z 13 sierpnia

1968 r. I CR 35/68, OSNC 1969/10/173).

Zmiana tej wykładni nastąpiła w uchwale z 5 października 1990 r., III CZP

50/90 (OSNC 1991/4/47), na gruncie regulacji przyznającej prawo pierwszeństwa

najemcom do uzyskania użytkowania wieczystego gruntu. W uchwale tej Sąd

Najwyższy uznał, że pierwszeństwo ma charakter normy bezwzględnie

obowiązującej, której naruszenie powoduje nieważność umowy na podstawie

art. 58 § 1 k.c. Wykładnia ta została utrwalona uchwałą składu siedmiu sędziów

z 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92 (OSNC1992/12/214), w której stwierdzono,

że pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się

o tę samą rzecz. Jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu,

lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je

naruszający. Także w późniejszych orzeczeniach Sąd Najwyższy konsekwentnie

przyjmował, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości mieści w sobie normę

o charakterze bezwzględnie obowiązującym w postaci zakazu zbywania

nieruchomości z naruszeniem pierwszeństwa, której nie zachowanie prowadzi do

skutków przewidzianych w art. 58 § 1 k.c.

Takie stanowisko jest też przyjmowane jednolicie w odniesieniu do

pierwszeństwa przewidzianego w art. 23 ust. 4 u.g.g.. Sąd Najwyższy zajął je

w pięciu wyrokach dotyczących tego przepisu: z 20 stycznia 1998 r., I CKN 368/97

(OSNC 1998/9/143), z 6 maja 2004 r., III CK 471/02, z 17 lutego 2005 r., I CK

596/04, z 29 kwietnia 2005 r., V CK 499/04 i z 5 grudnia 2007 r., I CSK 303/07

(wszystkie niepubl.). Wykładnia ta jest zatem utrwalona i Sąd Najwyższy

w obecnym składzie nie widzi podstaw do jej zmiany. W szczególności nie jest taką

podstawą, jak sugeruje skarżący, wyrażenie przez Sąd Najwyższy innego poglądu

w uchwale z 26 grudnia 2006 r. III CZP 121/06 (OSNC 2007/10/149). Uchwała ta

bowiem dotyczy wykładni art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 19 października 1991 r.

o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst: Dz. U.

z 2004 r., Nr 208, poz. 2128, ze zm. - dalej: „ugnrSP”), który przewiduje prawo

pierwszeństwa dopiero od chwili zmiany ustawy dokonanej w 1999 r.

Wprowadzenie prawa pierwszeństwa w tym przepisie nastąpiło zatem już po

wejściu w życie u.g.n., która w art. 36 przewiduje jako sankcję naruszenia

9

ustawowego prawa pierwszeństwa, odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu

Państwa lub gminy. Tę zmianę legislacyjną Sąd Najwyższy uznał za rozwiązanie

modelowe skutków naruszenia prawa pierwszeństwa i przytoczył ją jako jeden

z argumentów na rzecz przyjęcia przewidzianych w niej skutków naruszenia prawa

pierwszeństwa także do prawa pierwszeństwa określonego w art. 29 ust. 1 pkt 3

ugnrSP. Należy jednak podkreślić, że wykładnia ta dotyczy przepisu, który prawo

pierwszeństwa wprowadził już po wejściu w życie art. 36 u.g.n. Natomiast przepis

art. 23 ust. 4 u.g.n. obowiązywał znacznie wcześniej i od początku wykładany był

jednolicie, w sposób wskazany na wstępie, także po wejściu w życie art. 36 u.g.n.

Fundamentalna zasada pewności prawa sprzeciwia się zmianie utrwalonego

rozumienia przepisu, jeżeli nie przemawiają za tym oczywiste względy legislacyjne

lub aksjologiczne, których w tym przypadku brak.

Z tych przyczyn należało uznać za nieuzasadniony także kasacyjny zarzut

naruszenia art. 23 ust. 4 u.g.g. oraz art. 58 § 1 k.c., co w konsekwencji prowadziło

do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 39814

k.p.c., jako nieuzasadnionej.