III CZP 40/15

Sygn. akt III CZP 40/15

UCHWAŁA

Dnia 10 lipca 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)

SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)

SSN Dariusz Zawistowski

Protokolant Katarzyna Bartczak

w sprawie z powództwa A. C.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta O.

o ustalenie,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 10 lipca 2015 r.

zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Okręgowy w O.

postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r.,

"Czy Prezydent Miasta reprezentujący Skarb Państwa

w postępowaniu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania

wieczystego może umocować pracownika Urzędu Miasta do złożenia

oświadczenia o wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty, czy

jednak czynność ta w zakresie aktualizacji opłaty jako czynność

cywilnoprawna należy do wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta?"

podjął uchwałę:

Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący

zadania z zakresu administracji rządowej może udzielić

pełnomocnictwa do złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu

wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego

nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa (art. 11

ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami jedn. tekst: Dz. U. z 2014 r.,

poz. 518 ze zm.).

UZASADNIENIE

2

Powódka A. C. zakwestionowała podwyższenie opłaty rocznej na rok 2010 z

tytułu użytkowania wieczystego działek gruntu będących własnością Skarbu

Państwa, dokonane pismem pozwanego z dnia 21 grudnia 2009 r. Pismo to zostało

podpisane przez pracownika Urzędu Miasta O. - zastępcę Dyrektora Wydziału

Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, działającego z upoważnienia Prezydenta

Miasta O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie uwzględniło wniosku

powódki o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona. Od decyzji podjętej

w dniu 29 lutego 2012 r. wniosła sprzeciw.

Sąd Rejonowy w O. wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. ustalił wysokość

opłaty rocznej na lata 2010, 2011 i 2012 w odniesieniu do dwóch działek, z którym

powódka nie zgodziła się i wniosła apelację.

Sąd Okręgowy w O. przy rozpoznawaniu apelacji powódki powziął poważne

wątpliwości dotyczące uprawnienia prezydenta miasta na prawach powiatu do

umocowania pracownika urzędu miasta do złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu

dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, którym dał

wyraz w zagadnieniu prawnym przedstawionym Sądowi Najwyższemu do

rozstrzygnięcia.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Prawo użytkowania wieczystego ma charakter cywilny i podlega regulacji

Kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej: „u.g.n.”).

Kodeks cywilny określa treść, zakres i zasady wykonywania prawa użytkowania

wieczystego, natomiast w ustawie o gospodarce nieruchomościami uregulowane

zostały: sposób powstania tego prawa oraz zasady i tryb ustalenia opłat z tytułu

wykonywania go. Stronami stosunku użytkowania wieczystego są Skarb Państwa,

jednostka samorządu terytorialnego lub związek jednostek samorządu

terytorialnego będący właścicielami nieruchomości gruntowej, oraz osoba fizyczna

lub prawna, której oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste (art. 232 § 1

k.c.).

3

Opłaty stanowią ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez

użytkownika wieczystego, z wyłączeniem innych osób, z gruntu będącego

własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; są zatem

świadczeniami cywilnoprawnymi, przewidzianymi w art. 238 k.c. Cywilnoprawny

charakter mają także czynności związane z oznaczaniem wysokości opłat rocznych,

w tym ich aktualizacji oraz spory wynikające na tym tle, jako dotyczące należności

pieniężnych (por. uchwały Sądu Najwyższego z: 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94,

OSNCP 1994, nr 11, poz. 209 i 25 sierpnia 1995 r., III CZP 96/95, OSNCP 1995,

nr 12, poz. 173; uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia

25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, ONSA i WSA z 2014, nr 2, poz. 20 oraz wyroki

NSA: z dnia 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, niepubl., z dnia 23 stycznia 2007 r.,

I OSK 306/06,niepubl., postanowienie NSA z dnia 3 października 1997 r., I SA

1333/97, OSP 1998, nr 3, poz. 57). Przepisy regulujące ustalanie i pobieranie opłat

należą do kategorii przepisów bezwzględnie obowiązujących.

Tryb zmiany (aktualizacji) wysokości opłaty rocznej określony został

w art. 78 do art. 81 u.g.n. Inicjowany jest wypowiedzeniem przez właściwy organ tej

opłaty i złożeniem oferty przyjęcia nowej jej wysokości. Wypowiedzenie jest

jednostronną czynnością prawną, która zmienia oznaczoną umowę o oddanie

nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zakresie wysokości obowiązującej

opłaty. Spory dotyczące aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste rozstrzygane

są dwustopniowo, w postępowaniu administracyjno-sądowym (por. orzeczenie

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r., K 11/95, OTK Zb.Urz.1996,

nr 2, poz. 9). W pierwszej kolejności do ich rozpatrzenia dochodzi w postępowaniu

administracyjnym przez samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po

zakończeniu tego postępowania każda ze stron może żądać rozstrzygnięcia sporu

przez sąd powszechny. Taki sposób ochrony prawnej stwarza stan przejściowej

niedopuszczalności drogi postępowania sądowego w sprawach, o których mowa

w art. 78 u.g.n. Drugi etap postępowania przed sądem powszechnym

rozpoczyna skuteczne złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium

przez którąkolwiek ze stron, a wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie,

że aktualizacja jest nieuzasadniona lub uzasadniona w mniejszym zakresie,

który rozpoczynał postępowanie przed kolegium, zastępuje pozew.

4

Stronami postępowania administracyjnego oraz sądowego są wieczysty

użytkownik i właściciel nieruchomości. Jeżeli nieruchomość będąca przedmiotem

użytkowania wieczystego stanowi własność Skarbu Państwa, to w wymienionych

postępowaniach jest on reprezentowany przez „właściwy organ” (art. 78 ust. 1, 3 i 4,

art. 79 usta. 2 i 6, art. 80 ust. 1 u.g.n.), którym w zakresie gospodarowania

nieruchomościami, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n., jest starosta. W myśl art. 4

pkt 9b1

przepis art. 11 ust. 1 u.g.n. stosuje się także do prezydenta miasta na

prawach powiatu. W odniesieniu do mienia jednostek samorządu terytorialnego

organami reprezentującymi te jednostki są ich organy wykonawcze.

Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że pojęcie "właściwy organ"

oznacza ustawowo określony organ osoby prawnej, która jest właścicielem

nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, uprawniony do podejmowania za

właściciela czynności w zakresie gospodarowania nieruchomościami, a w tym

stosunku użytkowania wieczystego. Czynności tego organu są traktowane jako

działania samego właściciela nieruchomości, także w odniesieniu do czynności

podejmowanych przez użytkownika wieczystego przeciwko właścicielowi

nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Organ składający oświadczenie,

o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.g.n., ma obowiązek wskazać osobę prawną,

za którą podejmuje tę czynność. Ten sam obowiązek trzeba odnieść do każdego

innego oświadczenia składanego w ramach trybu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu

użytkowania wieczystego, przewidzianego w art. 78-81 u.g.n. W odniesieniu

do Skarbu Państwa chodzi zatem o podmiot, który podejmuje czynności

w zakresie gospodarowania nieruchomościami i reprezentuje właściciela w tej

sferze działania, nie zaś o jego organ ustrojowy, oznaczony w ustawie.

Takie stanowisko dotyczące reprezentacji właściciela nieruchomości wyrażone

zostało w orzecznictwie (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia

3 października 2002 r., I CKN 448/01, niepubl.; z dnia 25 maja 2007 r., I CSK 30/07,

OSNC - ZD, nr B, poz. 33 i z dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK 263/08, niepubl.); jest

także aprobowane w nauce prawa i podziela je Sąd Najwyższy w składzie

rozstrzygającym przedstawione zagadnienie prawne.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających

z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym

5

Skarb Państwa w sprawach gospodarowania jego nieruchomościami jest starosta

(prezydent miasta na prawach powiatu), wykonujący zadanie z zakresu

administracji rządowej. Uprawnienia starosty (prezydenta miasta na prawach

powiatu) wskazane w tym przepisie zostały poszerzone, stosownie do art. 11a

u.g.n., o czynności prawne lub czynności procesowe podejmowane na rzecz lub

w interesie Skarbu Państwa. Uprawnienie starosty (prezydenta miasta na prawach

powiatu) obejmuje zatem podejmowanie na rzecz i w interesie Skarbu Państwa

czynności prawnych i faktycznych, udział w sprawach administracyjnych oraz

w postępowaniach przed sądem powszechnym, związanych z gospodarowaniem

nieruchomościami Skarbu Państwa, uregulowanych w dziale drugim ustawy

o gospodarce nieruchomościami, w tym również wykonywanie czynności

dotyczących obrotu nieruchomościami i ich obciążania. Odnosi się to tak do

nieruchomości stanowiących zasób nieruchomości Skarbu Państwa, wskazany

w art. 21 u.g.n., jak i do nieruchomości będących jego własnością, które nie są

objęte tym zasobem (art. 13 i 18 u.g.n.).

Zakres kompetencji starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu)

uregulowany został szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się trafnie,

że treść przepisów art. 11 i art. 11a u.g.n. wskazuje na domniemanie uprawnień,

które podlegają wyłączeniu jedynie przez wyraźne wskazanie na ich ograniczenie

lub kompetencję innego organu w przepisach ustawy o gospodarce

nieruchomościami albo w innych ustawach (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia

23 kwietnia 2008 r., III CZP 30/08, OSNC 2009, nr 6, poz. 79). Do przepisów

szczególnych ustawy, wyłączających tę reprezentację należą przepisy nakładające

na starostę obowiązek uzyskania zgody wojewody na dokonanie określonej

czynności prawnej - art. 13 ust. 2a, art. 14 ust. 1–5, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 32

ust. 1a, art. 46 ust. 4, art. 84 ust. 3 u.g.n. oraz przyznające wojewodzie uprawnienia

wskazane w art. 37 ust. 3, 4 u.g.n. Ponadto przepisy art. z art. 51–53, 57 ust. 1–3

oraz z art. 58 u.g.n. przyznają określone kompetencje Ministrowi Skarbu Państwa,

a przepisy art. 60 ust. 1-4, art. 60a oraz art. 61 u.g.n. ministrowi do spraw

administracji publicznej. Z art. 11 ust. 1 wynika również wyłączenie zawarte

w przepisach innych ustaw, jak na przykład art. 90 ust 1 pkt 7 ustawy

z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (jedn. tekst: Dz.U. z 2015 r. , poz. 469); art. 12

6

ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (jedn. tekst:

Dz.U. z 2015 r., poz. 196); art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach

(jedn. tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1153); art. 6 i 7 ustawy z dnia 30 maja 1996 r.

o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji

Mienia Wojskowego (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 712); art. 24 ust. 1 a ustawy

z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu

Państwa (jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 1187); art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja

1999 r. o ochronie terenów byłych obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412).

Żadne z tych wyłączeń nie obejmuje nieruchomości, której spór dotyczy.

Przepis art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej:

„u.s.p.”) stanowi, że funkcję organów powiatu w miastach na prawach powiatu

sprawują rada miasta i prezydent miasta; miasto na prawach powiatu jest gminą

wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Zgodnie z art.

92 ust. 3 u.s.p., ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym

nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady

sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. W tym zakresie

pozycja prezydenta miasta na prawach powiatu jest taka sama, jak pozycja wójta

(burmistrza). W orzecznictwie przyjęte zostało, że takie uregulowanie statusu

miasta na prawach powiatu wskazuje, że prezydentowi miasta zostały powierzone

uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu samorządu powiatowego i z zakresu

samorządu gminnego. Pogląd ten dominuje także w nauce prawa. Wykonuje

on zatem zarazem zadania starosty i na podstawie art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 594

ze zm., dalej: „u.s.g.”) jest organem wykonawczym gminy. Nałożone na niego

zadania realizuje z udziałem pracowników urzędu miasta (por. wyroki Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., I OSK 346/05, z dnia

20 kwietnia 2011 r., II OSK 702/10, niepublikowane i postanowienie z dnia

9 grudnia 2002 r., III RN 90/02, niepubl.). Organizację i zasady funkcjonowania

urzędu miasta prezydent określa w regulaminie organizacyjnym wydawanym

w formie zarządzenia. Prezydent miasta na prawach powiatu jest jednoosobowym

organem wykonawczym i samodzielnie podejmuje czynności związane z prawami

7

majątkowymi i składaniem oświadczeń woli w odniesieniu do mienia miasta (art. 46

u.s.g.) w związku z art. 92 ust. 3 u.s.p.). Może on upoważnić do składania

oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem miasta jednoosobowo zastępcę

prezydenta albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą, a także udzielać

pełnomocnictwa innym osobom do działania w imieniu gminy.

Starostę wybiera rada powiatu, jest on członkiem zarządu i zgodnie

z art. 34 ust. 1 u.s.p., organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego,

kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Jego

kompetencje określa art. 34, art. 35 i art. 38 u.s.p. Oświadczenia woli w sprawach

majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden

członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (art. 48 ust. 1 u.s.p.). Zgodnie

z art. 48 ust. 2 u.s.p., zarząd może upoważnić pracowników starostwa, kierowników

powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu do

składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności

powiatu. W odniesieniu zatem do tych kompetencji dotyczących powiatu,

uprawnienie do ich wykonywania w mieście na prawach powiatu posiada prezydent

miasta.

Reprezentacja Skarbu Państwa w sprawach związanych

z gospodarowaniem jego mieniem przez starostę (prezydenta miasta na prawach

powiatu), stosownie art. 11 ust…. i art. 11a w związku z art. 4 pkt 9 i pkt 9b1

u.g.n.,

dotyczy tych jednoosobowych podmiotów, których zadania przewidziane

w ustawie o samorządzie powiatowym zostały rozszerzone. Należy postrzegać ją

w ramach relacji cywilnoprawnych dotyczących funkcjonowania osoby prawnej

w obrocie prawnym, jeżeli przepis szczególny nie przewiduje zastosowania

instrumentów właściwych dla relacji administracyjnoprawnych. Obejmuje ona

zarówno czynności cywilnoprawne, jak i administracyjnoprawne. Wykonywanie

obowiązków dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa

dokonywane być powinno przy pomocy urzędów, odpowiednio starostwa

powiatowego i urzędu miasta.

Cywilnoprawny charakter ustalania wysokości opłat z tytułu użytkowania

wieczystego wskazuje na stosowanie do podejmowanych czynności prawnych

8

przepisów Kodeksu cywilnego, jeżeli odrębnych regulacji nie zawiera ustawa

o gospodarce nieruchomościami ani nie przemawia za tym uwzględnienie

publicznego charakteru tego mienia. W art. 95 k.c. przewidziana została zasada

dopuszczalności podejmowania czynności prawnych przez przedstawiciela lub

pełnomocnika (art. 96 k.c.), a wyjątki od tej zasady mogą wynikać z przepisu

ustawy albo właściwości czynności prawnej.

Działanie za pośrednictwem przedstawiciela wynika z przepisu ustawy.

Pełnomocnictwo powstaje w drodze umocowania, wynikającego z wyraźnego

oświadczenia woli do działania w imieniu uprawnionego złożonego innej osobie.

Może być udzielone także w sposób dorozumiany. Za szczególny wypadek

dorozumianego pełnomocnictwa uznać należy umocowanie płynące

z przydzielenia kompetencji, wynikających ze struktury osoby prawnej, dla osób

zajmujących się określonymi sprawami w konkretnej jednostce organizacyjnej

tej osoby prawnej. Tego rodzaju pełnomocnictwo musi być odróżnione od

upoważnienia do dokonywania czynności faktycznych, które nie jest

równoznaczne z pełnomocnictwem do czynności prawnych (por. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 8 maja 2003 r., II CKN 46/01, niepubl.). Z kolei w wyroku z dnia

8 maja 2001 r., IV CKN 354/00, (niepubl.) Sąd Najwyższy stwierdził, że udzielenie

pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną o charakterze

upoważniającym. Czynność ta upoważnia pełnomocnika do dokonywania

czynności prawnych w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy. Umocowanie to trwa,

co do zasady, tak długo, jak długo pełnomocnictwo nie zostanie odwołane (art. 101

§ 1 in principio k.c.) albo nie wygaśnie (art. 101 § 2 k.c.), z zastrzeżeniem

odmiennej woli mocodawcy.

Udzielenie pełnomocnictwa innej osobie do działania w imieniu mocodawcy,

w oznaczonym w pełnomocnictwie zakresie, następuje w drodze jednostronnej

czynności prawnej. Jest ono samoistnym stosunkiem prawnym, nawet jeżeli zostało

zawarte w ramach innej czynności prawnej. Wola mocodawcy do realizowania

jego interesu przez inną osobę musi być jednoznaczna, może wynikać także

z powierzenia podejmowania określonych czynności w ramach obowiązków

służbowych. Oznaczenie pełnomocnika powinno być dokonane w sposób

umożliwiający jego identyfikację. Pełnomocnik, podejmując czynność prawną

9

w imieniu mocodawcy, ma obowiązek wskazania, że działa w jego imieniu.

Określenie rodzaju pełnomocnictwa, z czym wiążą się wymagania dochowania

formy pisemnej, czy aktu notarialnego (art. 98 i art. 99 k.c.), oznaczenia rodzaju

czynności (ogólne, przekraczające zakres zwykłego zarządu, rodzajowe),

ograniczenie czasu wykonywania pełnomocnictwa, w tym dla podjęcia czynności

ściśle określonej, należy do kompetencji mocodawcy, wyartykułowanej w treści

oświadczenia woli, podlegającego wykładni przewidzianej w art. 65 § 1 k.c.

Czynności podejmowane przez pełnomocnika podlegają interpretacji według zasad

z art. 65 § 1 k.c., w odniesieniu do istnienia umocowania i zgodności z jego

zakresem, przy uwzględnieniu ogólnych zasad wskazanych w art. 103 § 1 i 2 k.c.

(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2014 r., II CSK 190/13, niepubl.).

W odniesieniu do reprezentacji Skarbu Państwa przez prezydenta miasta na

prawach powiatu przewidzianej w art. 11 i art. 11a u.g.n. i w przepisach

regulujących aktualizację wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania

wieczystego (art. 78 do 81 u.g.n.) nie doszło do wyłączenia możliwości działania

prezydenta przez pełnomocnika. Nie ma podstaw do uznania, że charakter tej

reprezentacji, czy też czynności podejmowanych w jej ramach, sprzeciwia

się umocowaniu innych osób do działania w imieniu prezydenta. Wzgląd

na specyfikę reprezentacji, wynikającą z działania w imieniu i na rzecz podmiotu

publicznego oraz publiczny charakter przedmiotu objętego gospodarowaniem,

nie stanowi przeciwwskazania do stosowania instytucji pełnomocnictwa.

Korzystanie z pomocy pełnomocnika w realizowaniu obowiązków wynikających

z gospodarowania nieruchomościami państwowymi, jest uzasadnione względami

sprawności i efektywności tego działania. Podkreślenia wymaga, że dozwolone co

do zasady działanie przez pełnomocnika akceptowane jest także w odniesieniu

do wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa wskazanych

w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień

przysługujących Skarbowi Państwa (jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 1224).

Uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 2 i 4 tej ustawy przewiduje szerokie

uprawnienia do udzielania pełnomocnictw przez kierowników urzędów

państwowych. W przepisie art. 18 Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa

upoważniony został do zlecania osobom prawnym i fizycznym dokonywania

10

określonych czynności prawnych i faktycznych w zakresie ich właściwości,

poprzez udzielanie im stosownych pełnomocnictw, a w porozumieniu

z właściwymi organami administracji rządowej do udzielania kierownikom

urzędów państwowych lub innych państwowych jednostek organizacyjnych

nieposiadających osobowości prawnej upoważnień do wykonywania zadań

określonych art. 2 pkt 5 do 8, które związane są z gospodarowaniem mieniem

i kontrolą wykonywania zadań dotyczących przekształceń własnościowych.

Regulacje te podyktowane zostały koniecznością zapewnienia właściwej

efektywności gospodarowania mieniem państwowym, z uwagi na dokonywanie

tego przez podmioty prowadzące szeroką działalność w ramach znacznie

rozbudowanych struktur organizacyjnych.

Możliwość reprezentowania jednostek samorządu terytorialnego przez

pełnomocników wynika z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie wojewódzkim (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.),

stanowiącego, że kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek

organizacyjnych niemających osobowości prawnej działają jednoosobowo na

podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd województwa, który może,

zgodnie z art. 57 ust. 5 upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do

składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności

województwa. W odniesieniu do samorządu powiatu, art. 48 ust. 2 u.s.p.

przewiduje, że zarząd może upoważnić pracowników starostwa, kierowników

powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu do

składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności

powiatu. Przepis art. 46 ust. 1 u.s.g. stanowi, że oświadczenie woli w imieniu

gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający

na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielne albo wraz z inną

upoważnioną przez wójta osobą. W uchwale z dnia 3 października 2003 r.,

III CZP 63/03 (OSNC 2004, nr 12, poz. 188) Sąd Najwyższy uznał, że zwrot

„upoważnienie” zawarty w tym przepisie ma charakter ustrojowy i nie dotyczy

udzielenia pełnomocnictwa przewidzianego w art. 95 k.c. Ustanowienie

pełnomocnika na ogólnych zasadach nie zostało ograniczone ani wyłączone.

Jakkolwiek pogląd o ustrojowym charakterze wymienionego „upoważnienia” nie

11

został jednolicie zaakceptowany przez przedstawicieli doktryny, to zgodnie

przyjmowane jest stanowisko, że nie doszło do wyłączenia możliwości

ustanowienia pełnomocnictwa innym podmiotom na ogólnych zasadach.

Reprezentacja gminy została ujęta zbyt wąsko, co może utrudniać realizowanie

jej zadań. Nie ma racjonalnych powodów dla takiego ograniczenia.

Przedstawione uregulowania potwierdzają możliwość realizowania zadań

Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego z udziałem

pełnomocników, powołanych przez organy uprawnione do ich reprezentacji.

Wskazanie grona osób, z którego powinni wywodzić się pełnomocnicy,

podyktowane było założeniem, że zadania te powierzyć należy osobom

obeznanym z zagadnieniami będącymi przedmiotem działalności, łatwości

kontaktu z nimi oraz możliwości kontroli prawidłowości wykonywania zakresu

umocowania, co daje gwarancję właściwej dbałości o mienie publiczne. Jest to

założenie racjonalne, umożliwiające efektywne realizowanie zadań.

Reprezentacja Skarbu Państwa wskazana w art. 11 u.g.n. została

przekazana osobom sprawującym swoje ustawowe zadania w powiecie,

które gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa mogą realizować

z udziałem odpowiednio starostwa powiatowego i urzędu miejskiego. Przepisy

art. 11 i art. 78 do 81 u.g.n. nie zawierają odesłania do art. 48 ust. 2 u.s.p.,

nie wskazują też innego trybu i form, które powinny być stosowane przy

realizacji obowiązków związanych z gospodarowaniem nieruchomościami

Skarbu Państwa. Należało zatem przyjąć, że stosować trzeba przepisy właściwe

dla działań podmiotu, któremu powierzono wykonywanie zadań Skarbu Państwa,

jako adekwatne dla tych zadań. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu

do innych zadań z zakresu administracji rządowej zleconych organom

samorządu terytorialnego. Oznacza to, że prezydent miasta na prawach

powiatu będący organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach

gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa posiada uprawnienie

do udzielenia pełnomocnictwa osobom wymienionym w art. 48 ust. 2 u.s.p.

do złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu stawki opłaty rocznej

z tytułu użytkowania wieczystego tej nieruchomości, które rodzi skutki dla Skarbu

Państwa. Nie ma argumentów przemawiających za koncepcją obowiązku

12

osobistego realizowania tych zadań przez starostę lub prezydenta

miasta na prawach powiatu, skoro z przepisu art. 11 i art. 78 u.g.n. oraz

pozostałych uregulowań tej ustawy nie wynika powinność ich osobistego działania,

ani ograniczenie reprezentacji w zakresie ustanawiania pełnomocnika. Wniosku

przeciwnego nie można wywieść także z wykładni językowej, systemowej

i funkcjonalnej tych uregulowań.

Z tych względów podjęto uchwałę, jak w sentencji.