I CSK 878/14

Sygn. akt I CSK 878/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 października 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Barbara Myszka (przewodniczący)

SSN Wojciech Katner (sprawozdawca)

SSN Anna Kozłowska

Protokolant Ewa Krentzel

w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Ministra […]

przeciwko T. S.A. w Ś.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 7 października 2015 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 16 kwietnia 2014 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania

wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania

kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Skarb Państwa - Minister […] wniósł o zasądzenie od pozwanej T. S.A. w Ś.

kwotę 1 192 504,42 złotych wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla

zobowiązań podatkowych oraz kosztów procesu, z tytułu zwrotu przekazanych

pozwanej środków finansowych w wyniku rozwiązania z nią umowy z dnia 28 lipca

2005 r. o dofinansowanie projektu pt. „Wdrożenie produkcji […]", mającego

podstawę w ustawie z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wsparciu inwestycji.

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo

i zasądził od powoda na rzecz pozwanego zwrot kosztów postępowania.

Rozstrzygnięcie nastąpiło po ustaleniu, że pozwana złożyła dnia 1 marca 2004 r.

wniosek do Ministra […] o udzielenie wsparcia finansowego nowej inwestycji o

wskazanej powyżej nazwie projektu, dotyczącego istotnej innowacji technologicznej

przez zakup i wdrożenie systemu produkcji nowoczesnego gazowego urządzenia

grzewczego o wartości ponad 8,5 min złotych. Ważnym elementem wniosku było

wskazanie zatrudnienia u wnioskodawcy 453 pracowników z wykształceniem

zawodowym i podstawowym, a w związku z realizacją inwestycji zatrudnienie miało

się zwiększyć o 27 nowych miejsc pracy. Umowa została zawarta dnia 28 lipca

2005 r. „o udzielenie dofinansowania przez powoda projektu w ramach

Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw,

lata 2004-2005 Priorytet 2 Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw, Działanie 2.2.

Wsparcie konkurencyjności produktowej i technologicznej przedsiębiorstw,

Działanie 2.2.1. Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji."

Pozwany miał otrzymać łączne dofinansowanie w wysokości 2 630 000 złotych, w

tym kwotę 2 144 000 złotych na nakłady inwestycyjne oraz 486 000 złotych na

koszty zatrudnienia. W trzech aneksach do umowy utrzymanych zostało 27 nowych

miejsc pracy w okresie 5 lat od zakończenia projektu.

W wykonaniu umowy powód wypłacił pozwanej 1 192 504,42 złotych, w tym

159 158,87 złotych na utworzenie nowych miejsc pracy. Pozwana prawidłowo

wykonywała zobowiązania wynikające z umowy, dokonując terminowych rozliczeń

w postaci sprawozdań finansowych i faktur, co było poddane kontrolom. Kolejna

3

z nich ustaliła, że w okresie od kwietnia 2004 r. do końca 2006 r. pozwana powinna

była utworzyć 27 nowych miejsc pracy, ponad 453 osoby zatrudnione w roku

składania wniosku o dofinansowanie. Jednakże na dzień tej kontroli w październiku

2008 r. zatrudnienie wynosiło 311 pracowników. Sąd przyjął wyjaśnienia pozwanej,

że w złożonym wniosku brak było określenia nowych pracowników w powiązaniu

z utrzymaniem dotychczasowego zatrudnienia, a ponadto uwzględnił stanowisko

pozwanej, że wzrost miejsc pracy miał dotyczyć zatrudnienia przy projekcie i to

zostało zrealizowane przez utrzymywanie w tym celu 27 etatów. Stwierdzono

ponadto, że stosując art. 385 § 2 k.c. powód powinien był jednoznacznie

i zrozumiale sformułować wzorzec umowy, a skoro tego nie uczynił, to wątpliwości

w umowie należało tłumaczyć na korzyść konsumenta, które to pojęcie

odpowiednio zastosowano do pozwanej.

Po rozpoznaniu apelacji powoda Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 16

kwietnia 2014 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego i zasądził na rzecz Skarbu

Państwa kwotę 1 192 504,42 złotych z odsetkami w wysokości określonej dla

zobowiązań podatkowych od dnia zapłaty poszczególnych transz tej sumy oraz

rozstrzygnął o kosztach postępowania. Uwzględnienie powództwa uzasadnił istotą

i treścią zawartej umowy, poprzedzonej wnioskiem pozwanego o dofinansowanie

inwestycji w warunkach prawnych określonych przez akt normatywny.

Relacja między stronami umowy miała charakter cywilnoprawny i podlegała

wykładni według art. 65 k.c. Wykładnia ta z uwzględnieniem korespondencji między

stronami z czasu poprzedzającego zawarcie umowy wskazała na obowiązek strony

pozwanej do dodatkowego zatrudnienia w wyniku realizacji projektu i było to

jednym z jego celów. Wyłączone także było zastosowanie art. 385 § 2 zdanie

drugie k.c., gdyż pozwanej Spółki nie można kwalifikować jako konsumenta.

Sąd uznał także, że ze względu na pochodzenie środków pomocowych i ściśle

określone zasady dysponowania nimi zastosowanie art. 5 k.c. może być wyjątkowe,

a w okolicznościach sprawy nie powinno się przyjmować, iż powództwo strony

powodowej nie zasługiwało na uwzględnienie w zakresie zwrotu całej kwoty

udzielonej dotacji.

W skardze kasacyjnej pozwana zarzuciła Sądowi Apelacyjnemu naruszenie

przepisów postępowania, tj. art. 199 § 1 pkt 1 w związku z art. 2 § 3, art. 1 k.p.c.

4

oraz w związku z art. 146 ust. 1 i art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach

publicznych poprzez wadliwe ich niezastosowanie; art. 391 § 1 w związku z art. 382,

art. 328 § 2 i art. 386 § 1 k.p.c. przez uwzględnienie przez sąd odwoławczy apelacji

powoda. Naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczy naruszenia art. 65 § 1

i 2 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 410 § 2 w związku

z art. 411 pkt 2 k.c. przez wadliwe ich zastosowanie; art. 5 k.c. przez jego wadliwe

niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym; art. 2 rozporządzenia Komisji

(WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., nazywanego ogólnym rozporządzeniem

w sprawie wyłączeń blokowych (Dz.Urz. UE L Nr 214, s. 3); wytycznych Komisji

Europejskiej w sprawie krajowej pomocy regionalnej (Dz. Urz. UE 98/C 74/06)

w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia

17 listopada 2004 r. w sprawie udzielenia pomocy na wspieranie inwestycji

w zakresie zatrudnienia (Dz.U. Nr 267, poz. 2653) przez ich wadliwe

niezastosowanie w zakresie definicji legalnej miejsc pracy powstałych bezpośrednio

w wyniku realizacji projektu; art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach

publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104) zmienionej ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r.

(Dz.U. Nr 157, poz. 1240, jedn. tekst Dz.U. z 2013 r., poz. 885) przez wadliwe

niezastosowanie art. 169 ust. 4 regulującego kwestię zwrotu dotacji do budżetu

państwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego

go wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenie pozwu, ewentualnie o uchylenie

zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz

z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa

wniosła w imieniu Skarbu Państwa o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów

postępowania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut strony pozwanej

o niedopuszczalności drogi sądowej w rozpoznawanej sprawie.

Stwierdzić należy, że mimo zastosowania do zwrotu wsparcia finansowego

5

wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem przepisów ustawy o finansach

publicznych oraz pochodzenia środków finansowych z funduszy publicznych,

podstawą świadczenia dotacji dla pozwanej Spółki była umowa. Sąd Apelacyjny

trafnie powołał rozporządzenie Rady (WE) nr 1620/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r.

w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu

ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE 2002 L 248, s. 1) oraz ustawę z dnia

20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.),

będącą podstawą umowy zawartej między stronami. W kwestii zarzutu

podniesionego przez stronę pozwaną Sąd drugiej instancji przeprowadził bardzo

drobiazgową analizę przepisów i jego ostateczne stanowisko jest w pełni

przekonujące. Nie ma żadnych zasadnych powodów, które miałyby sprawiać,

że tryb dochodzenia roszczeń wynikających z zawartej umowy miałby nie opierać

się na przepisach k.p.c. i nie należeć do drogi sądowej. Jest oczywiste,

że rozpoznawana sprawa jest w warunkach prawnych zawierania i realizowania

umowy - sprawą cywilną, zgodnie z art. 1 k.p.c. Zawierając umowę strony również

miały takie przekonanie, o czym świadczy postanowienie zawarte w § 22 umowy

o poddaniu sporów z niej wynikłych sądowi właściwemu dla siedziby powoda.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną strony pozwanej trafnie

są przywołane orzeczenia sądowe aprobujące taki pogląd (por. dwa postanowienia

Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 1999 r. w sprawach I CKN 1000/97, OSNC

1999, nr 1, poz. 6 i oraz II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161). Do stosunków

cywilnoprawnych przypisane zostały słusznie takie, w których dominację odnośnie

do przyznania środków finansowych miał wprawdzie organ publiczny, ale

źródłem zobowiązania stron był stosunek cywilnoprawny, co dotyczyło

również sytuacji, w której chodziło o zwrot dofinansowania, pochodzącego

z funduszy strukturalnych, udzielonego na podstawie zawartych umów

(por. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r.,

III CZP 85/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 129; wyrok Sądu Najwyższego z dnia

2 grudnia 2011 r., III CSK 55/11, nie publ.; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia

21 marca 2013 r., III CZP 9/13, OSNC-ZD, nr A, poz. 12). Podobny pogląd

odnośnie do cywilnoprawnego charakteru stosunków prawnych w odniesieniu do

spraw o udzielenie pomocy finansowej dla wsparcia inwestycji wyraził także

6

Naczelny Sąd Administracyjny (por. przykładowo wyrok z dnia 4 marca 2008 r.,

II GSK 217/08, nie publ.). Z tego wynika, że jeżeli źródłem zobowiązań stron jest

umowny stosunek prawny, to nawet jeśli środki finansowe przeznaczone na

realizację tej umowy mają podstawę w przepisach Unii Europejskiej i pochodzą

z funduszy publicznych, których możliwość wykorzystania poprzedza decyzja

administracyjna, roszczenia o ich zwrot w razie wykorzystania niezgodnie

z przeznaczeniem określonym umową podlegają rozpoznaniu przed sądem

powszechnym. Zarzut strony pozwanej o niedopuszczalności drogi sądowej jest

więc niezasadny.

Nie można również zgodzić się z tymi zarzutami skargi kasacyjnej, które

wbrew wyłączeniu z podstaw kasacyjnych kwestionowania ustaleń faktycznych

i oceny dowodów (art. 3983

§ 3 k.p.c.) czyni to przez budowanie elementów stanu

faktycznego, nie znajdujących pokrycia w ustaleniach Sądu pierwszej i drugiej

instancji. Skarga nie podlega więc rozpatrywaniu w części kwestionującej ustalenia

faktyczne, które wiążą Sąd Najwyższy (art. 39813

§ 2 k.p.c.), zwłaszcza że skarżąca

nie powołuje się w skardze kasacyjnej na istotne naruszenie w tym względzie

przepisów postępowania. Z umowy stron wynika, że w przypadku rozwiązania

umowy przez udzielającego dofinansowania z przyczyn określonych w § 15 ust. 3

umowy należy, zgodnie z § 16 ust. 1 tej umowy zwrócić całość środków

przekazanych w ramach dofinansowania projektu. Jak zatem dowodził powód

realizował on postanowienia umowy, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art.

353 § 1 k.c. Nietrafne jest zatem kwestionowanie oceny treści umowy przez Sąd

Apelacyjny, z której miałoby nie wynikać, że występując o dofinansowanie projektu

i zawierając umowę pozwana nie zdawała sobie sprawy i nie taka była jej wola,

aby zwiększyć zatrudnienie o kolejne 27 osób w wyniku zrealizowania projektu.

Tłumaczyła treść umowy w tej kwestii jako obowiązek zatrudnienia takiej liczby

nowych pracowników tylko w związku i na czas realizowania projektu.

Jednakże zarówno z powoływanych przepisów prawa unijnego, jak polskich ustaw

i z samej umowy stron wynika, że ideą projektowanego przedsięwzięcia było, poza

„zakupem i wdrożeniem systemu produkcji nowoczesnego urządzenia gazowego

urządzenia grzewczego", zwiększenie dotychczasowego zatrudnienia o nowych

27 pracowników. Utworzenie nowych miejsc pracy było jednym z istotnych celów

7

projektu i jak wykazuje przebieg postępowania dowodowego, bez zobowiązania się

zwiększenia zatrudnienia ponad wykazywanych we wniosku o dofinansowanie

453 już zatrudnionych osób, wniosek pozwanej nie zostałby zaakceptowany do

realizacji. Świadczy o tym także wyodrębnienie w uzyskanych środkach

pomocowych kwoty na utworzenie nowych miejsc pracy. Nie można podzielić

wyjaśnień pozwanej, że chodziło tylko o nowych pracowników na czas realizowania

projektu, bo to przeczyłoby samej idei udzielania pomocy tym inwestycjom, które

zmniejszą bezrobocie organizując nowe miejsca pracy. Rozsądek podpowiada,

że musi więc chodzić o trwałe, a nie chwilowe zatrudnienie. Strona powodowa

przypomniała w odpowiedzi na skargę treść wytycznych w sprawie krajowej

pomocy regionalnej (98/C 74/06, Dz.Urz. UE C 1998, nr 74, s. 9), w których zostało

zdefiniowane rozumienie „tworzenia nowych miejsc pracy" (pkt 4.11 - 4.14.

w podrozdziale „Pomoc na tworzenie nowych miejsc pracy", z powołaniem się na

pkt 4.1. wytycznych). Mimo że nie są to przepisy o charakterze normatywnym, ale

mają wpływ na jednolite rozumienie pojęć używanych w toku składania

i rozpatrywania wniosków o pomoc finansową, a następnie w treści zawieranych

umów. We wniosku wyraźnie było wskazane, kiedy i na jaki czas ma zostać

utworzonych 27 nowych miejsc pracy. W tym względzie rację należy przypisać

stronie powodowej, uznając skargę pozwanej w tej części za niezasadną.

Przyznać jednak należy słuszność tym zarzutom skargi kasacyjnej, w których

podnosi się, że mimo zrealizowania materialnej strony inwestycji, tzn. zakupu

i wdrożenia produkcji nowoczesnego urządzenia grzewczego, co przez

przeprowadzone kontrole było akceptowane, wymaga się od pozwanej zwrotu

całości udzielonej pomocy, także w tym prawidłowo zrealizowanym zakresie.

Należy podzielić wątpliwości skarżącej i uznać, że celu pomocy, której

dotyczyło udzielenie wsparcia finansowego ze środków unijnych nie można

sprowadzać tylko do rezultatów polegających na zwiększeniu zatrudnienia, jeśli

ponadto nie kwestia zatrudnienia była jedyną przyczyną zawarcia umowy

o udzielenie wsparcia finansowego, a stanowiła ze względu na przedmiot

dofinansowania problem istotny, ale dodatkowy. Przemawia za tym również to,

że wiele czynników wpływających na zatrudnienie nie da się przewidzieć w chwili

zawierania umów na przyszłe lata. Jeżeli względy ekonomiczne i racjonalizacja

8

zatrudnienia spowodowały u pozwanej, że z liczby 453 pracowników zatrudnionych

w chwili składania wniosku ostało się tylko 311 w czasie kontroli, która

zakwestionowała zasadność udzielonej pomocy, to zapewne nie został osiągnięty

ten cel umowy, jakim było zwiększenie zatrudnienia. Nie jest jednak wykazane

w uzasadnieniu Sądu drugiej instancji, czy wśród pracowników, którzy nadal byli

zatrudnieni przez pozwaną są ci, którzy zostali przyjęci do pracy w ramach wzrostu

zatrudnienia o 27 osób. Wprawdzie pozwana tłumaczy nie zachowanie zatrudnienia

w zwiększonej liczbie 27 pracowników tym, że mieli oni być zatrudnieni tylko na

czas realizowania projektu, co jest tłumaczeniem błędnym i nieskutecznym, ale

może właśnie ci pracownicy lub ich pewna grupa nadal zatrudnieni byli w chwili

przeprowadzania kontroli, a redukcja dotyczyła innych osób i nie miała związku

z wdrożonym projektem, będącym przedmiotem dofinansowania. To wymaga

zbadania i rozważenia przez Sąd Apelacyjny, gdyż realizacja programów

pomocowych nie powinna prowadzić do nieracjonalnej gospodarki przedsiębiorcy,

wymuszanej obawą o utratę całego dofinansowania, nawet w tej części, w której

dofinansowanie to zostało prawidłowo wykorzystane i zarówno dany przedsiębiorca,

jak i gospodarka krajowa w ogólności osiągnęły cel, któremu służyła unijna pomoc.

Należy się zatem opowiedzieć za poglądem, że jeżeli pozwana powinna

zwrócić otrzymaną pomoc finansową, to w tej części, wyodrębnionej od początku,

która została przeznaczona na wzrost zatrudnienia i w zakresie, w jakim się

z obowiązku nie wywiązała z przyczyn leżących po jej stronie. W wyniku

poczynionych ustaleń nie powinno przypisywać się pozwanej obowiązku zwrotu

całej kwoty udzielonego wsparcia tylko dlatego, że nie zrealizowała w całości

projektu, twierdząc, że nastąpiło to niezgodnie z rzeczywistym celem umowy oraz,

że wykorzystała przekazane jej środki niezgodnie z umową na realizację projektu,

tj. niezgodnie z ich przeznaczeniem. Przywołane ustalenia wskazują na odmienne

wnioski, to znaczy, że podstawowy cel umowy został zrealizowany i głęboko

niesprawiedliwe byłoby takie interpretowanie przepisów prawa Unii Europejskiej

i zharmonizowanych z nimi przepisów prawa polskiego, a także ratio legis

zawartych w nich rozwiązań, żeby drastycznie obciążyć pozwaną

Spółkę obowiązkiem zwrotu całości dofinansowania, a więc także tej ich części,

9

które zostały skutecznie dla gospodarki i prawidłowo spożytkowane (1 192 504,42

złotych wobec 159 158,87 złotych na nowe zatrudnienie).

Poparcie dla przedstawionego rozumowania stanowi również umowa stron,

którą należy odczytywać z uwzględnieniem treści art. 65 § 1 i 2 oraz art. 353 § 1

i art. 354 § 1 i 2 k.c. w powiązaniu z przepisami unijnymi oraz przepisami ustawy

o finansach publicznych z 1998 r. oraz z 2005 r. Jak przekonująco twierdzi

pozwana w skardze kasacyjnej miała ona podstawę zawierając umowę, żeby

uważać, iż ewentualny zwrot dofinansowania będzie dotyczyć tej części dotacji,

która zostałaby wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Jeśli by tak przyjąć,

to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest konieczne rozważanie

zastosowania art. 5 k.c. Przepis ten powinien być uwzględniony wtedy, gdy

wykonywanie prawa podmiotowego jest nadużyte przez podmiot, który czyniąc to

narusza dobre obyczaje (zasady współżycia społecznego) i w tym zakresie nie

wykonuje swojego prawa podmiotowego, tak jak wynika to z teorii wewnętrznej

nadużycia praw podmiotowych. Jednakże w niniejszej sprawie, w kwestionowanym

zakresie strona powodowa nie ma roszczenia o zwrot środków finansowych, które

nie wynika z przysługującego jej prawa podmiotowego. Nie przemawiają za nim

także powoływane przez powoda wiążące Polskę przepisy rozporządzenia Rady

(WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne

w sprawie funduszy strukturalnych ani rozporządzenia Komisji (WE) nr 438/2001

a dnia 2 marca 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania

wymienionego rozporządzenia z 1999 r. odnośnie do zarządzania i systemów

kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych i to mimo zasadności

zastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie. Domaganiu się zwrotu środków

finansowych także w części wykorzystanej prawidłowo, co w ogóle nie zostało

w sprawie zakwestionowane wobec pozwanej nie może służyć rygorystyczne

zapatrywanie na odpowiednie regulacje unijne (w tym na rozporządzenie Komisji

(WE) nr 1681/94 z dnia 11 lipca 1994 r. w sprawie nieprawidłowości oraz zwrotu

kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem polityk strukturalnych

i organizacją systemów informacyjnych w tej dziedzinie), jeśli to nie tylko nie

odpowiada przepisom prawa polskiego w relacjach między Skarbem Państwa

a stroną umowy co do obowiązku zwrotu środków finansowych, ale także narusza

10

zasady racjonalnej gospodarki i rozsądnego wydatkowania środków pomocowych,

a ponadto szkodzi przedsiębiorcy będącego adresatem udzielonej pomocy,

wykorzystanej prawidłowo w zasadniczej wysokości.

Z podanych przyczyn należało na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c. uchylić

zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, rozstrzygając

o kosztach postępowania na podstawie art. 108 § 2 w związku z art. 391 § 1 i art.

39821

k.p.c.

eb