III CSK 456/14

Sygn. akt III CSK 456/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 21 października 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Antoni Górski (przewodniczący)

SSN Agnieszka Piotrowska (sprawozdawca)

SSN Krzysztof Strzelczyk

Protokolant Bożena Kowalska

w sprawie z powództwa J. L.

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi […]o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 21 października 2015 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 26 maja 2014 r.

oddala skargę kasacyjną i nie obciąża powoda kosztami

postępowania kasacyjnego na rzecz strony pozwanej.

UZASADNIENIE

2

Wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r. Sąd Okręgowy w K. oddalił powództwo J.

L. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi […] oraz […] Parkowi Narodowemu o

zasądzenie 76 000 zł tytułem odszkodowania za uniemożliwienie uzyskania przez

powoda decyzji administracyjnej wójta gminy W. o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy na

działkach nr 618/2 i nr 659/9 jednorodzinnego budynku mieszkalnego

z infrastrukturą techniczną.

Sąd ustalił, że powód jest właścicielem nieruchomości składającej się

z działki gruntu nr 618/2 o pow. 18 845 m2

położonej w miejscowości B., oraz nr

101 o pow. 5600 m2

zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W dniu 11 czerwca

2004 r. złożył do wójta gminy W. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania działki nr 618/2 na potrzeby budowy domu jednorodzinnego

wraz z przyłączami. W ramach postępowania wywołanego tym wnioskiem, Zarząd

Powiatu […], Wojewoda […] oraz Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń

Wodnych w K. pozytywnie uzgodnili projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia 5 października 2004 r. Dyrektor […] Parku Narodowego

odmówił pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że

objęty nią grunt leży w obszarze korytarza ekologicznego między doliną P.,

mającego zasadnicze znaczenie dla przyrody Parku Narodowego i pozostałymi

dolinkami krasowymi. Dyrektor wskazał także, że w świetle nie obowiązującego

już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zabudowa

wskazanego terenu była wyłączona za wyjątkiem prowadzonego w wyjątkowych

wypadkach budownictwa zagrodowego.

Na skutek zażalenia powoda Minister postanowieniem z dnia 23 lutego 2005

r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do

ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 6 maja 2005 r. Dyrektor Parku

Narodowego ponownie wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji o

warunkach zabudowy, wskazując na negatywne oddziaływanie planowanej

inwestycji na walory przyrodnicze Parku. Podniósł ponadto, że nowo uchwalony

plan zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 11 marca 2005 r., nie

przewiduje możliwości nowej zabudowy tego gruntu, a jedynie uzupełnienie siedlisk

3

już istniejących. Na skutek zażalenia powoda, postanowienie to zostało uchylone

przez Ministra postanowieniem z dnia 14 października 2005 r., a sprawa

przekazana do ponownego rozpoznania przez Dyrektora Parku.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2005 r. wójt gminy W. umorzył postępowanie

wywołane wnioskiem J. L. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i

zagospodarowania działki nr 618/2, wskazując na bezprzedmiotowość jej wydania

wobec wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego. Postanowieniem z dnia 26 marca 2006 r. Dyrektor Parku po raz

trzeci odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2006 roku Minister umorzył postępowanie

odwoławcze zainicjowane zażaleniem powoda na postanowienie Dyrektora Parku z

dnia 26 marca 2006 r. wskazując, że jest ono bezprzedmiotowe wobec wejścia w

życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu

skargi J. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006 r.

uchylił postanowienie Ministra z dnia 4 sierpnia 2006 roku z uwagi na naruszenie

normy proceduralnej zawartej w art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że Minister

jako organ drugiej instancji nie był upoważniony do oceny, w postępowaniu

incydentalnym dotyczącym uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy,

bezprzedmiotowości postępowania głównego prowadzonego przez wójta. W takiej

sytuacji organ drugiej instancji mógł tylko uchylić zaskarżone postanowienie

Dyrektora PN i umorzyć postępowanie w przedmiocie uzgodnienia decyzji, a nie

umarzać postępowanie odwoławcze. Stosując się do tego wskazania Sądu,

Minister postanowieniem z dnia 2 lipca 2007 roku uchylił postanowienie Dyrektora

PN z 24 marca 2006 r. i umorzył postępowanie uzgodnieniowe wobec jego

bezprzedmiotowości.

Pismem z dnia 25 lipca 2007 r. powód wezwał Dyrektora Parku Narodowego

do zapłaty 1 507 600 złotych odszkodowania za uniemożliwienie uzyskania decyzji

o warunkach zabudowy na działkach powoda na skutek odmowy pozytywnego

uzgodnienia tej decyzji, co doprowadziło do szkody w majątku powoda w wysokości

stanowiącej różnicę między wartością działek rolnych niezabudowanych, a

wartością, jaką działki te osiągnęłyby w przypadku wydania decyzji o warunkach

zabudowy.

4

Oddalając powództwo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powód nie

wykazał przesłanek deliktowej odpowiedzialności Skarbu Państwa przewidzianych

w art. 417 k.c. i art. 4171

§ 2 k.c. Nie przedstawił orzeczenia prejudycjalnego,

o którym mowa w art. 4171

§ 2 k.c., świadczącego o niezgodności z prawem

postanowień Dyrektora Parku Narodowego odmawiającego uzgodnienia decyzji o

warunkach zabudowy, który to brak uzgodnienia był postrzegany przez powoda

jako przyczyna niewydania decyzji o warunkach zabudowy, a więc źródło szkody

poniesionej przez powoda. Sąd podniósł, że takim prejudykatem nie jest

przedłożony przez powoda wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2006 roku, albowiem Sąd

ten nie badał merytorycznie zgodności z prawem odmowy przez Dyrektora Parku

uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a uchylenie postanowienia Ministra z

dnia 4 sierpnia 2006 roku wynikało z przyczyn formalnych. Sąd Okręgowy podniósł

także, że nie pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy okoliczność, że w dniu 21

maja 2005 roku wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

gminy W., wyłączający dopuszczalność zabudowy gruntu powoda w sposób

wskazany przez niego we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd

wskazał także na brak kompetencji sądu powszechnego orzekającego w sprawie

cywilnej do oceny zasadności odmowy przez Dyrektora PN uzgodnienia decyzji o

warunkach zabudowy.

Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda podzielając ustalenia faktyczne

Sądu pierwszej instancji. W odniesieniu do sformułowanych w apelacji zarzutów

naruszenia art. 4171

§ 2 k.c. oraz art. 287 punkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz.U.2012 r.,

poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd podkreślił, że powód konsekwentnie

wskazywał na art. 4171

§ 2 k.c. jako podstawę prawną odpowiedzialności

odszkodowawczej pozwanego Skarbu Państwa. Przepis ten wiąże możliwość

dochodzenia odszkodowania wyłącznie z wydaniem ostatecznej decyzji

administracyjnej, której niezgodność z prawem została stwierdzona w orzeczeniu

wstępnym, wydanym we właściwym postępowaniu. Powód nie przedłożył tak

rozumianego orzeczenia wstępnego, ponieważ nie jest nim, w świetle art. 4171

§ 2

k.c. i art. 287 punkt 1 p.p.s.a., wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2006 roku. Wyrok ten

dotyczy postanowienia Ministra […] z dnia 4 sierpnia 2006 roku umarzającego

5

postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem zażalenia, a nie decyzji

administracyjnej w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów, którą nie jest

postanowienie.

Sąd drugiej instancji podniósł dalej, że powództwo nie zasługiwało na

uwzględnienie także w świetle art. 417 § 1 k.c., albowiem powód nie wykazał

istnienia adekwatnego związku przyczynowego w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.

między nie wydaniem przez wójta decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na

odmowę przez Dyrektora PN uzgodnienia tej decyzji, a wskazaną przez powoda

szkodą, polegającą na nieosiągnięciu przez jego działki zakładanej przez powoda

wartości rynkowej. Sąd stwierdził, że powód nie wykazał istnienia obowiązku

pozytywnego uzgodnienia przez Dyrektora PN planowanej inwestycji, skoro istniały

podstawy do odmowy uzgodnienia wskazane przez Dyrektora PN w wydanych

postanowieniach, a dopuszczalność wnioskowanej przez powoda zabudowy gruntu

wyłączały postanowienia zarówno poprzedniego, jak i aktualnego miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

W skardze kasacyjnej powód, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 328 § 2 w zw. z art. 391 § 1, art. 378

§ 1 i 382 k.p.c. oraz art. 176 ust. 1 i art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 367 § 1

k.p.c., art. 382 k.p.c. i art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. oraz naruszenie

prawa materialnego, tj. art. 287 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4171

§ 2 k.c. w zw. z art.

417 § 1 k.c. oraz art. 361 k.c. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu

Apelacyjnego w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego

rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ewentualnie o

uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w całości i orzeczenie co do

istoty sprawy poprzez uchylenie wyroku Sądu Okręgowego i przekazanie sprawy

do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Powód zarzucił naruszenie art. 378 § 1 w związku z art. 368 § 1 i 382, art.

328 § 2 i art. 233 k.p.c. oraz naruszenie art. 176 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji

w związku z art. 367 § 1 k.p.c. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności

postępowania sądowego i wyjście poza granice apelacji bez poczynienia nowych

6

ustaleń faktycznych oraz akceptację ustaleń Sądu pierwszej instancji bez

przeprowadzenia przez Sąd Apelacyjny własnego postępowania dowodowego.

Tymczasem w apelacji powód nie kwestionował poprawności

przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego,

oceny zebranego materiału ani poczynionych na jego podstawie ustaleń

faktycznych, ponieważ sformułował wyłącznie dwa zarzuty naruszenia prawa

materialnego – art. 4171

§ 2 k.c. oraz art. 287 punkt 1 p.p.s.a.

Sąd drugiej instancji ma obowiązek rozważenia tylko tych zarzutów

procesowych, które zostały sformułowane w apelacji; ponadto w granicach

zaskarżenia bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania (por. uchwała

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – zasada prawna z dnia 31 stycznia

2008 r., III CZP 49/07, OSNC 2008, Nr 6, poz. 55). W niniejszej sprawie Sąd drugiej

instancji podzielił ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego, nie kwestionowane przez

powoda w apelacji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia

i w ich świetle ocenił zasadność sformułowanych w apelacji zarzutów naruszenia

prawa materialnego, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 378 § 1 k.p.c.

Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia ponadto wymogi przewidziane

w art. 328 § 2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c., pozwala na zrekonstruowanie

rozumowania Sądu Apelacyjnego i poznanie motywów rozstrzygnięcia, co oznacza

nietrafność zarzutu uchybienia przytoczonym przepisom procesowym.

Przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych należy podnieść, że

powód wystąpił przeciwko Skarbowi Państwa z roszczeniem odszkodowawczym

opartym na art. 4171

§ 2 k.c., stąd zobligowany był do wykazania wszystkich

przesłanek odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa – zdarzenia szkodzącego,

szkody i adekwatnego związku przyczynowego między szkodą i zdarzeniem

będącym źródłem szkody czyli kwalifikowanym deliktem popełnionym przy

wykonywaniu władzy publicznej, jakim jest wydanie ostatecznej decyzji

administracyjnej lub prawomocnego orzeczenia sądowego, którego niezgodność

z prawem została stwierdzona we właściwym postępowaniu.

Powód, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego,

wskazywał konsekwentnie na art. 4171

§ 2 k.c. jako podstawę prawną swojego

roszczenia skierowanego przeciwko Skarbowi Państwa- Ministrowi […] oraz

7

powoływał się na konieczny w świetle tego przepisu prejudykat, stwierdzający

niezgodność z prawem postanowienia Ministra z dnia 4 sierpnia 2006 roku, w

postaci wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2006 roku, uchylającego to postanowienie

(art. 287 punkt 1 p.p.s.a).

Sąd drugiej instancji wyraził w rozpoznawanej sprawie pogląd, że wskazany

wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2006 roku nie stanowi orzeczenia wstępnego

w rozumieniu art. 287 pkt 1 p.p.s.a. i art. 4171

§ 2 k.c., albowiem wyrokiem tym

zostało uchylone postanowienie Ministra z dnia 4 sierpnia 2006 roku umarzające

postępowanie odwoławcze, a nie ostateczna decyzja administracyjna. Tymczasem

w art. 287 pkt 1 p.p.s.a. i art. 4171

§ 2 k.c. jest mowa o decyzji administracyjnej,

którą nie jest postanowienie organu administracji wydane w drugiej instancji.

W ocenie skarżącego możliwe jest natomiast zrównanie ostatecznej decyzji

administracyjnej z ostatecznym postanowieniem organu drugiej instancji, w czym

upatrywał naruszenia przez Sąd drugiej instancji art. 287 punkt 1 p.p.s.a. w związku

z art. 4171

§ 2 i art. 417 § 1 k.c. przez przyjęcie, że ostateczne postanowienie

uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest decyzją w rozumieniu

art. 287 punkt 1 p.p.s.a. Powód zarzucił ponadto naruszenie art. 4171

§ 2 w związku

z art. 417 § 1 k.c. przez przyjęcie, że ostateczne postanowienie uzgadniające

projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu art.

4171

§ 2 k.c. a także naruszenie art. 4171

§ 2 w związku z art. 417 § 1 k.c.

w związku z art. 170 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że prawomocny wyrok sądu

administracyjnego uchylający ostateczne postanowienie uzgadniające projekt

decyzji o warunkach zabudowy nie jest prejudykatem stwierdzającym niezgodność

z prawem postanowienia we właściwym postępowaniu.

Przystępując do oceny tak sformułowanych zarzutów należy podnieść, że

z uwagi na wysoce sformalizowany charakter skargi kasacyjnej oraz związanie

Sądu Najwyższego podstawami skargi, Sąd Najwyższy odnosi się jedynie do tych

zarzutów naruszenia prawa materialnego, które zostały podniesione przez

skarżącego. Skarżący ma obowiązek wyszczególnienia przepisów prawa

materialnego, które zostały, w jego ocenie, naruszone, wskazać, czy sąd drugiej

instancji dokonał ich błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania, wyjaśnić,

na czym polega ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz wykazać

8

istnienie związku między uchybieniami a rozstrzygnięciem. Zarzuty muszą opierać

się na stanie faktycznym będącym podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia

sądu drugiej instancji.

Z ustaleń tych wynika, że powód, w okresie istnienia tak zwanej luki

planistycznej, czyli w okresie między utratą mocy dotychczasowego miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a wejściem w życie nowego planu,

wystąpił do wójta z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków

zabudowy należącej do niego działki gruntu (art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- t. jedn.: Dz.U. z 2015 r.,

poz.199 ze zm., dalej p.z.p.). Stosownie do art. 60 ust. 1 p.z.p., wójt wydaje decyzję

o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust.

4 p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wymaga

uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego, jeżeli dotyczy obszarów położonych

w granicach parku i jego otuliny.

Zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy

wydawaniu decyzji administracyjnej reguluje od strony proceduralnej art.

106 kodeksu postępowania administracyjnego przewidujący w paragrafie

pierwszym, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia

stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska

w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Podstawę prawną obowiązku współdziałania organów administracji stanowią

przepisy prawa materialnego, przewidujące taki obowiązek.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że

konstrukcja współdziałania organów obejmuje zróżnicowane formy prawne o różnej

mocy i różnym wpływie na decyzję w postępowaniu „głównym”. W ramach tej

konstrukcji mieszczą się bowiem zarówno formy współdecydowania, w których

treść decyzji administracyjnej jest ukształtowana wspólnym stanowiskiem co

najmniej dwóch organów administracji publicznej, jak i formy zasięgania

niewiążącej opinii innego organu.

Najluźniejsza forma współdziałania organów administracji publicznej polega

na zasięgnięciu przez jeden organ przed wydaniem przez niego decyzji, opinii

9

innego właściwego organu. Współdziałanie to jest zbliżone do konsultacji lub

doradztwa, albowiem organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie

związany stanowiskiem organu opiniującego (por. uzasadnienie uchwały składu

pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego

1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 80).

Inną formą współdziałania organów administracji publicznej o charakterze

stanowczym są działania określone w przepisach jako podjęte „w porozumieniu"

„po porozumieniu”, „w uzgodnieniu”, „po uzgodnieniu” lub „wymagające

uzgodnienia”. W tych przypadkach stanowisko organu współdziałającego, z którym

należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla

organu decydującego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 140/06, nie publ., wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 roku,

IV SA/Wa 578/04, nie publ.). Można więc mówić o, „współdecydowaniu”, skoro

decyzja wydana w wyniku uzgodnienia jest w swej treści kształtowana

stanowiskiem organu współdziałającego i organu wydającego tę decyzję

(por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999,

nr 3, poz. 80).

Organ decydujący, po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie,

występuje do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w sprawie.

Wystąpienie to inicjuje wszczęcie innego, wpadkowego postępowania przed

organem współdziałającym. Postępowanie to jednak nie ma samodzielnego bytu

prawnego w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym

przez organ decydujący („głównym”). Formą prawną uzgodnienia jest

postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Na postanowienie to przysługuje

stronie zażalenie, a na postanowienie organu drugiej instancji skarga do

wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 punkt 2 p.p.s.a.).

Działanie organu współdziałającego jest niezależnym postępowaniem

incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, stąd organ podejmujący

rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw.

postępowaniu głównym), nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień

10

podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (por. wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005 r.

II OSK 69/05, nie publ.)

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się, że

w przypadku, w którym przepisy przewidują konieczność uzgodnienia projektu

decyzji o warunkach zabudowy z innymi odpowiednimi organami, uzgodnienie to

stanowi warunek wydania decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2010 r., II SA/Bk 509/09, nie

publ.). Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji w jej

ostatecznym kształcie; organy uzgadniające wskazują, w zakresie swych

kompetencji wyznaczanych właściwymi przepisami prawa materialnego, uwagi do

planowanej inwestycji, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający

decyzję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2000 r.,

V SA 1451/99, nie publ., i z dnia 10 października 2001 r., V SA 609/01, nie publ.).

Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając

zmiany w sporządzonym projekcie decyzji. W razie odmowy uzgodnienia projektu

decyzji wydaje decyzję odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy

(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego

2006 r., IV SA/Wa 2050/05, nie publ.).

W rozpoznawanej sprawie organem współdziałającym z wójtem

prowadzącym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach

zabudowy był, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 p.z.p., Dyrektor Parku Narodowego,

posiadający kompetencję do samodzielnej oceny w postępowaniu uzgodnieniowym,

czy z punktu widzenia przepisów o ochronie przyrody możliwa jest realizacja

zamierzonej inwestycji na terenie parku narodowego lub jego otuliny (por. wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2005 r. IV

SA/Wa 425/04, nie publ.).

Na postanowienie dyrektora parku narodowego odmawiające uzgodnienia

decyzji o warunkach zabudowy przysługuje zażalenie do Ministra (art.106 § 5

k.p.a.), a na ostateczne postanowienie Ministra - skarga do sądu administracyjnego

(art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

11

Przytoczony w skardze kasacyjnej powoda art. 287 punkt 1 p.p.s.a. stanowi,

że w przypadku, gdy sąd w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję, a organ,

rozpatrując sprawę ponownie, umorzy postępowanie, stronie, która poniosła szkodę,

służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. W orzecznictwie i doktrynie

wskazuje się zgodnie, że postępowanie przed sądem administracyjnym jest

„właściwym postępowaniem” w rozumieniu art. 4171

§ 2 k.c. zaś orzeczenie sądu

administracyjnego objęte art. 287 pkt 1 p.p.s.a. jest orzeczeniem wstępnym

orzekającym o niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej

(prejudykatem), o którym mowa w art. 4171

§ 2 k.c., otwierającym

poszkodowanemu drogę do dochodzenia naprawienia szkody od Skarbu Państwa

na podstawie art. 4171

§ 2 k.c. Wskazuje się ponadto, że naprawienia szkody

wyrządzonej innym niż ostateczna decyzja administracyjna, władczym aktem

z zakresu administracji publicznej, poszkodowany może dochodzić na zasadach

ogólnych na podstawie art. 417 § 1 k.c.

Uwzględniając konieczność ścisłego odniesienia się przez Sąd Najwyższy

do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd drugiej

instancji art. 287 punkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 4171

§ 2 i art. 417 § 1 k.c. przez

błędne przyjęcie przez Sąd, że ostateczne postanowienie uzgadniające projekt

decyzji o warunkach zabudowy nie jest decyzją w rozumieniu art. 287 punkt 1

p.p.s.a. oraz zarzutu naruszenia art. 4171

§ 2 w związku z art. 417 § 1 k.c. przez

błędne przyjęcie przez Sąd, że ostateczne postanowienie uzgadniające projekt

decyzji o warunkach zabudowy nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. art.

4171 § 2 k.c. należy zarzuty te skonfrontować z treścią postanowienia Ministra z

dnia 4 sierpnia 2006 roku pod kątem oceny, czy jest ono ostatecznym

postanowieniem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem tym Minister […] umorzył postępowanie odwoławcze

wywołane zażaleniem J. L. na postanowienie Dyrektora PN z dnia 26 marca 2006

roku, odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy motywowane

negatywnym wpływem zamierzonej przez powoda inwestycji na otoczenie parku

narodowego.

Umorzenie postępowania odwoławczego wynikało z faktu

bezprzedmiotowości uzgodnienia z uwagi na wydanie przez wójta decyzji z dnia

12

29 czerwca 2005 roku o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczące

wydania decyzji o warunkach zabudowy. Minister jako organ drugiej instancji nie

oceniał więc zasadności odmowy przez Dyrektora PN uzgodnienia decyzji

o warunkach zabudowy w świetle zarzutów i argumentów zażalenia powoda,

a więc nie wydał postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach

zabudowy. Uchylając to postanowienie z powodu naruszenia art.138 § 1 pkt 3

k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 14 grudnia

2006 roku, że Minister wadliwie umorzył postępowanie odwoławcze; w zaistniałej

sytuacji mógł tylko uchylić zaskarżone postanowienie Dyrektora PN i umorzyć

postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie uzgodnienia decyzji wobec jego

bezprzedmiotowości, co następnie zresztą Minister uczynił w postanowieniu z dnia

2 lipca 2007 roku, nie kwestionowanym przez powoda.

Postanowienie z dnia 4 sierpnia 2006 roku nie było więc, wbrew treści

zarzutów skargi, postanowieniem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach

zabudowy, co oznacza, że zarzuty skargi nie poddają się kontroli kasacyjnej

w konfrontacji z uzasadniającymi je ustaleniami.

Przedstawione przez powoda zagadnienie prawne, skądinąd interesujące

i niejednoznaczne, czy przez „ostateczną decyzję administracyjną”, o której mowa

w art. 287 pkt 1 p.p.s.a. i art. 4171

§ 2 k.c., można także rozumieć ostateczne

postanowienie organu uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy nie

pozostaje w związku ze stanem faktycznym sprawy, albowiem dotyczy innego

rodzaju postanowienia niż wskazane wyżej. Niemniej jednak można

zasygnalizować, że w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego

Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98 (ONSA

1999, nr 1, poz. 7) wskazano, że materialnoprawna istota współdziałania organów

administracji, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., determinuje charakter aktów

administracyjnych, jakie są wydawane w ramach tego współdziałania. Akty

wydawane przez uprawnione organy w przedmiocie uzgodnienia w trybie

wskazanym w art. 106 k.p.a. mimo nadania im formy postanowienia, są w istocie,

w ocenie NSA, „decyzjami” z materialnego punktu widzenia. Przemawia za tym

zamieszczenie unormowań dotyczących tych aktów w rozdziale 7 działu II k.p.a.

o nazwie „Decyzje”. Postanowienie takie jest w istocie elementem głównego

13

rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej. Taki jego

status jest wzmocniony przez okoliczność, że sam kodeks postępowania

administracyjnego przewiduje w art. 106 § 4, możliwość przeprowadzenia

postępowania wyjaśniającego przed wydaniem postanowienia zawierającego

stanowisko innego organu.

Pogląd ten spotkał się z krytyką w doktrynie podnoszącą, że w sposób

nieuprawniony traktuje jednakowo zróżnicowane prawnie formy współdziałania,

bezpodstawnie uznaje treść postanowień za element rozstrzygnięcia sprawy

administracyjnej i w konsekwencji uznaje wszystkie formy współdziałania za

decyzje w znaczeniu materialnym, czyli za postanowienia rozstrzygające o istocie

sprawy. Tymczasem postanowienie, o którym mowa w art. 106 k.p.a., nie nosi

w żadnym razie cech decyzji w znaczeniu materialnym, bowiem nie jest to

postanowienie „rozstrzygające o istocie sprawy”, lecz co najwyżej postanowienie

dotyczące istoty sprawy administracyjnej. Przyjęcie tego poglądu oznaczałoby

praktycznie pozbawienie doniosłości różnicy między zajmowaniem stanowiska

w drodze postanowienia a sytuacją, w której stanowisko to jest wyrażane w postaci

decyzji.

Kwestionowana przez skarżącego wykładnia literalna art. 287 pkt 1 p.p.s.a.

oraz art. 4171

§ 2 k.c. skutkowała przyjęciem przez Sąd Apelacyjny poglądu, że art.

4171

§ 2 k.c., wskazywany konsekwentnie przez powoda jako podstawa prawna

dochodzonego roszczenia, wiąże możliwość dochodzenia na tej podstawie,

odszkodowania od Skarbu Państwa wyłącznie z wydaniem ostatecznej decyzji

administracyjnej, której niezgodność z prawem została stwierdzona w orzeczeniu

wstępnym, wydanym we właściwym postępowaniu. Takim orzeczeniem wstępnym

może być, zdaniem Sądu, wyrok sądu administracyjnego, o którym mowa w art.

287 pkt 1 p.p.s.a., o ile wyrok ten dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej,

a nie innego orzeczenia organu administracji, jak w rozpoznawanej sprawie.

Z uwagi jednak na wskazywanie przez powoda, jako zdarzenia

powodującego szkodę, ostatecznego postanowienia Ministra z dnia 4 sierpnia

2006 roku następnie uchylonego wyrokiem WSA z dnia 14 grudnia 2006 roku, a

więc aktu sprawowania władzy publicznej nie będącego ostateczną decyzją

administracyjną, stąd nie mieszczącego się w hipotezie art. 4171

§ 2 k.c., Sąd

14

drugiej instancji dostrzegł potrzebę przeanalizowania zasadności roszczenia

odszkodowawczego powoda w świetle art. 417 § 1 k.c. przy uwzględnieniu nie

kwestionowanych przez powoda w apelacji ustaleń faktycznych Sądu pierwszej

instancji.

Wbrew zarzutom powoda, takie działanie Sądu Apelacyjnego nie tylko nie

stanowiło wyjścia poza granice apelacji, ale przeciwnie- było przejawem

obowiązującej w modelu apelacji pełnej, dyrektywy wszechstronnego rozpoznania

sprawy przez sąd drugiej instancji i rozważenia także innych, niż wskazane przez

apelującego, przepisów prawa materialnego, mogących wchodzić w grę, jako

podstawa prawna rozstrzygnięcia.

Oceniając roszczenie w świetle art. 417 § 1 k.c. oraz biorąc pod uwagę

twierdzenia powoda i ustalenia faktyczne, Sąd Apelacyjny uznał, że nie zachodzi

podstawa do uwzględnienia powództwa odszkodowawczego z uwagi na brak

związku przyczynowego między szkodą zdefiniowaną przez powoda jako

nieosiągnięcie spodziewanej przez niego korzyści majątkowej, polegającej na

wzroście wartości rynkowej działek gruntu w przypadku ich przekwalifikowania

i zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a postanowieniem

Ministra z dnia 4 sierpnia 2006 roku umarzającym postępowanie odwoławcze.

Ocena związku przyczynowego jest kwestią prawną i w związku z tym

podlega kontroli kasacyjnej w ramach podstawy z art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.

(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1997 r., I CKN 60/97, OSNC

1997/11/173).

Skarżący zarzucił naruszenie art. 361 § 1 k.c. przez błędne przyjęcie przez

Sąd nie istnienia związku przyczynowego między bezprawnym postępowaniem

Ministra, a szkodą powoda. Zarzut ten nie zasługuje jednakże na uwzględnienie,

skoro powód nie wykazał, aby między wydaniem przez Ministra postanowienia z

dnia 4 sierpnia 2006 roku umarzającego postępowanie odwoławcze wywołane

zażaleniem powoda, a szkodą, zdefiniowaną przez powoda jako utrata

spodziewanych korzyści, które powód osiągnąłby w razie wydania przez wójta

korzystnej dla powoda decyzji o warunkach zabudowy działki i jej

przekwalifikowania z rolnej na budowlaną, zachodził normalny związek

przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.

15

Z niekwestionowanych przez apelującego powoda ustaleń wynika bowiem,

że w dniu 21 maja 2005 roku wszedł w życie nowy miejscowy plan

zagospodarowania przestrzennego gminy W., wyłączający, nota bene podobnie jak

plan poprzedni, dopuszczalność wnioskowanej przez powoda zabudowy działki, co

stało się przyczyną wydania przez wójta decyzji z dnia 29 czerwca 2005 roku o

umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o

warunkach zabudowy działki powoda jako bezprzedmiotowej.

Z tych więc faktów wynikała niemożność uzyskania przez powoda

spodziewanych przez niego korzyści majątkowych związanych z wydaniem decyzji

o warunkach zabudowy, przekwalifikowaniem działki i jej zabudową. Niemożność ta

nie została natomiast spowodowana przez wydanie przez Ministra postanowienia z

dnia 4 sierpnia 2006 roku o umorzeniu postępowania odwoławczego wskutek

uznania go za bezprzedmiotowe w sytuacji umorzenia przez wójta postępowania

„głównego” czyli postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach

zabudowy. Postanowienie to zostało istotnie uchylone przez WSA wyrokiem z dnia

14 grudnia 2006 roku, ale z uwagi na naruszenie przepisów postępowania

skutkujące niewłaściwym, z proceduralnego punktu widzenia, sposobem

zakończenia sprawy. Sąd administracyjny wskazał bowiem, że Minister powinien

był, w sytuacji umorzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o

zabudowie, eliminującego potrzebę, a nawet dopuszczalność uzgodnienia tej

decyzji przez dyrektora parku narodowego, uchylić zaskarżone postanowienie

Dyrektora z dnia 23 marca 2006 roku i umorzyć postępowanie uzgodnieniowe w

pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Kierując się tą oceną prawną, Minister

wydał tej treści postanowienie z dnia 2 lipca 2007 roku, którego powód nie

kwestionował.

Podniesiona kwestia ma istotne znaczenie dla losów powództwa, albowiem

także na gruncie art. 4171

§ 2 k.c. dysponowanie przez poszkodowanego

orzeczeniem wstępnym w rozumieniu art. 4171

§ 2 k.c. nie przesądza jeszcze

automatycznie o powodzeniu powództwa odszkodowawczego przeciwko Skarbowi

Państwa, ponieważ konieczne jest jeszcze wykazanie pozostałych przesłanek

deliktowej odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego, przede wszystkim

związku przyczynowego między ostateczną decyzją lub prawomocnym

16

orzeczeniem sądu, którego niezgodność z prawem stwierdzono w orzeczeniu

wstępnym, a wskazaną przez powoda szkodą. Nawet jeśli przyjąć, w ślad za

stanowiskiem powoda, że takim orzeczeniem wstępnym jest wyrok WSA z dnia

14 grudnia 2006 roku, to nadal brak jest związku przyczynowego między

wydaniem przez Ministra postanowienia z dnia 4 sierpnia 2006 roku umarzającego

postępowanie odwoławcze wywołane zażaleniem powoda, a wskazaną przez

powoda szkodą.

W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji (art. 39814

k.p.c.).

kc