I UK 84/15

Sygn. akt I UK 84/15

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 16 lutego 2016 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jolanta Strusińska-Żukowska (przewodniczący)

SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)

SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec

w sprawie z odwołania W. N.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych

o podleganie ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej

działalności gospodarczej,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 16 lutego 2016 r.,

skargi kasacyjnej ubezpieczonego od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 2 października 2014 r.,

I. uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzający go wyrok

Sądu Okręgowego w K. z dnia 24 kwietnia 2013 r., oraz decyzję

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 czerwca 2012 r. i

sprawę przekazuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych do

ponownego rozpoznania;

II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz W.

N. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu

kosztów procesu za wszystkie instancje.

2

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., Sąd Apelacyjny– w sprawie z

odwołania W. N. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: ZUS)

o podleganie ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej

działalności gospodarczej – oddalił apelację W. N. od wyroku Sądu Okręgowego –

Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia 24 kwietnia 2013 r.,

oddalającego odwołanie W. N. od decyzji organu rentowego z dnia 6 czerwca 2012

r., w której ZUS stwierdził, że W. N. nie podlega od 4 kwietnia 2011 r.

obowiązkowym ubezpieczeniom: emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu oraz

dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu z tytułu prowadzenia działalności

gospodarczej.

Sąd Apelacyjny – rozpoznając zarzut apelacji ubezpieczonego wskazujący,

że kierownik wydziału ubezpieczeń i składek Oddziału ZUS, W. K., która w imieniu

organu rentowego podpisała zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję, w

dniu 6 czerwca 2012 r. nie posiadała ważnego upoważnienia do wydawania decyzji

w imieniu organu rentowego – wskazał na stanowisko ZUS, że podpisana pod tą

decyzją jako działająca w imieniu organu rentowego W. K., posiada upoważnienie

do wydawania decyzji, wystawione w dniu 6 sierpnia 2008 r., opatrzone numerem

[…]. Zostało ono wystawione w okresie obowiązywania statutu ZUS z dnia 18

lutego 2008 r. (Dz.U. Nr 28, poz. 164), nadanego organowi rentowemu przez

Prezesa Rady Ministrów w wykonaniu delegacji ustawowej, zawartej w art. 74 ust. 5

ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 74 ust. 5 tej ustawy

został zmieniony z dniem 21 maja 2009 r. przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3

kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o

systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 68, poz. 574) w ten sposób, że jako

organ upoważniony do nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych został

wskazany minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, który nadania

tego dokonuje na wniosek prezesa Zakładu, zaopiniowany przez radę nadzorczą

Zakładu. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej z dnia 3 kwietnia 2009 r.

dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 74 ust. 5 ustawy o

systemie ubezpieczeń społecznych, zachowały moc do dnia wejścia w życie

3

przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 74 ust. 5 tej ustawy, w

brzmieniu nadanym ustawą z 3 kwietnia 2009 r. Oznacza to, że po dniu 21 maja

2009 r. nadal obowiązywał dotychczasowy statut ZUS, aż do wydania nowego

statutu, co nastąpiło rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13

stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych

(Dz.U. Nr 18, poz. 93).

W ocenie Sądu Apelacyjnego – na co zwrócił uwagę organ rentowy –

wskazane zmiany legislacyjne w żaden sposób nie przewidywały wygaśnięcia ani

zmiany uprzednio udzielonych pracownikom organu rentowego upoważnień do

wydawania decyzji. Z informacji udzielonej przez organ rentowy wynika, że W. K.

nadal pozostaje w stosunku pracy z ZUS, a jej wskazane wyżej upoważnienie nie

zostało ani odwołane, ani zmienione. W konsekwencji Sąd Apelacyjny stwierdził, że

zaskarżona decyzja została wydana w imieniu organu rentowego przez osobę do

tego upoważnioną.

Również pozostałe zarzuty apelacji Sąd uznał za nieuzasadnione.

Powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego ubezpieczony zaskarżył skargą

kasacyjną w całości. Skargę oparto na obydwu podstawach kasacyjnych

określonych w art. 3983

§ 1 pkt 1 i 2 k.p.c.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.)

zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy o swobodzie

działalności gospodarczej w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 8 ust. 6

pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych

przez:

- uznanie, że ubezpieczony w spornym okresie nie prowadził działalności

gospodarczej i nie podlegał w kontrolowanym okresie ubezpieczeniom społecznym,

pomimo tego, że ubezpieczony świadczył usługi na rzecz swoich klientów i

uzyskiwał z tego tytułu przychody, uzyskiwał przychody z odsetek na kontach

firmowych i premie bankowe za utrzymywanie stanu konta w odpowiedniej

wysokości, inwestował we własnym imieniu i na własny rachunek na rynku

papierów wartościowych i funduszy inwestycyjnych, ponosił koszty działalności;

- przyjęcie, że ubezpieczony w spornym okresie nie prowadził działalności

gospodarczej, albowiem nie mogło jej stanowić wynajmowanie przez

4

ubezpieczonego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej garażu na rzecz

osoby trzeciej, jeżeli stanowi on własność ubezpieczonego, podczas gdy Sekcja L

Schematu Klasyfikacji zawarta w Załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z

dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD)

potwierdza, że działalnością gospodarczą może być też wynajmowanie własnych

nieruchomości, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że ubezpieczony nie

podlegał w kontrolowanym okresie ubezpieczeniom społecznym.

W ramach podstawy procesowej (art. 3983

§ 1 pkt 2 k.p.c.) zarzucono

naruszenie:

a) art. 1 i art. 2 § 3 k.p.c. w związku z art. 7 i art. 10 Konstytucji RP w

związku z art. 16 k.p.a. przez brak zastosowania zasady związania sądu cywilnego

ostateczną decyzją administracyjną i zasady trwałości decyzji administracyjnej, a w

konsekwencji pominięcie w zaskarżonym wyroku faktu wydania przez organ

rentowy decyzji nr 218 z 4 maja 2011 r. rozstrzygającej ostatecznie o podleganiu

przez ubezpieczonego obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu,

wypadkowemu i dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu od 4 kwietnia 2011 r.;

b) art. 1 i art. 2 § 3 k.p.c. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w

związku z art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez naruszenie

zasady podziału władz, polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja została

wydana w trybie wznowienia postępowania uregulowanego art. 83a ustawy

systemowej w sytuacji, gdy jako podstawę prawną wydania decyzji organ rentowy

wskazał art. 83 ust. 1 u.s.u.s.;

c) art. 1 i art. 2 § 3 k.p.c. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku

z art. 83 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez przyjęcie, z

naruszeniem zasady podziału władz, że organ rentowy był uprawniony do

wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją i ponownego

ustalenia podlegania przez ubezpieczonego ubezpieczeniom społecznym w okresie

objętym uprzednio ostateczną decyzją, w sytuacji gdy nie zostały przedłożone

nowe dowody ani też nie ujawniono okoliczności istniejących przed wydaniem tej

decyzji, które miałyby wpływ na podleganie ubezpieczonego ubezpieczeniom;

d) art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. przez sporządzenie

uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób utrudniający kontrolę instancyjną,

5

tj. przez brak wskazania podstawy prawnej z przytoczeniem i wyjaśnieniem

przepisów prawa uzasadniających przyjęcie przez Sąd, że ubezpieczony nie

prowadził działalności gospodarczej, a działania ubezpieczonego miały na celu

stworzenie pozorów prowadzenia przez niego działalności gospodarczej;

e) art. 365 i art. 366 k.p.c. przez przyjęcie, że sądy obydwu instancji nie były

związane: - wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z 27 marca 2012 r., sygn. akt XI U

…/11 oraz wyrokiem Sądu Apelacyjnego z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt III AUa

…/12, którymi sądy te ustaliły, że decyzją z 4 maja 2011 r. organ rentowy stwierdził,

że ubezpieczony od 4 kwietnia 2011 r. podlega obowiązkowym ubezpieczeniom

emerytalnemu i rentowemu, wypadkowemu, a także dobrowolnemu ubezpieczeniu

chorobowemu oraz stwierdziły, że ubezpieczony w okresie od 1 października 2008

r. prowadził działalność gospodarczą; - prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego

w S. z 2 kwietnia 2010 r., sygn. akt V P …/09, którym sąd ten przyznał

ubezpieczonemu prawo do zasiłku chorobowego za okresy od 6 do 1 maja 2009 r.

oraz od 14 maja do 29 czerwca 2009 r.;

f) art. 378 § 1 k.p.c. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów i wniosków

apelacji ubezpieczonego;

g) art. 47714a

k.p.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 2 ust.

2 pkt 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do

rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie

nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych oraz w związku z art. 4

ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej

oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez brak uchylenia wyroku

Sądu pierwszej instancji i zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego

rozpoznania organowi rentowemu, w sytuacji gdy upoważnienie pracownika organu

rentowego do wydana zaskarżonej decyzji wygasło wraz z uchyleniem Statutu ZUS

z 2008 r., a w konsekwencji zaskarżona decyzja była obarczona wadą nieważności

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieusuwalną w toku postępowania sądowego;

h) art. 47714a

k.p.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez brak uchylenia

wyroku Sądu pierwszej instancji i zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do

ponownego rozpoznania organowi rentowemu, w sytuacji gdy w obrocie prawnym

pozostawała ostateczna decyzja administracyjna z 4 maja 2011 r. rozstrzygająca

6

ostatecznie o przedmiocie sprawy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja była

obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieusuwalną w

toku postępowania sądowego.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie

sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania wraz z pozostawieniem

temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, a w przypadku

uznania, że spełnione są przesłanki z art. 39816

k.p.c. o uchylenie zaskarżonego

wyroku i uwzględnienie odwołania przez przyjęcie, że ubezpieczony w okresie od 4

kwietnia 2011 r. podlegał obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i

rentowemu, wypadkowemu oraz dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu; oraz

o zasądzenie od organu rentowego na rzecz ubezpieczonego kosztów procesu, w

tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych we wszystkich

instancjach oraz w postępowaniu przed Sądem Najwyższym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ rentowy wniósł o odmowę

przyjęcia skargi do rozpoznania; ewentualnie - o oddalenie skargi.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu braku

upoważnienia pracownika organu rentowego do wydana zaskarżonej decyzji w

sytuacji, gdy wygasło ono wraz z uchyleniem statutu ZUS z 2008 r., a w

konsekwencji zaskarżona decyzja była obarczona wadą nieważności w rozumieniu

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd drugiej instancji ustalił, że pracownik oddziału ZUS, wydający

zaskarżoną decyzję, nie miał upoważnienia wydanego na podstawie aktualnego

statutu z 2011 r., jednak - w ocenie Sądu - upoważnienie pracownika wydane na

podstawie uchylonego statutu ZUS z 2008 r. nie wygasło, albowiem zmiany

legislacyjne nie przewidywały wygaśnięcia ani zmiany uprzednio udzielonych

upoważnień, a ponadto pracownik podpisujący decyzję pozostawał w zatrudnieniu

aż do wydania wyroku.

W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13

października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obecny jednolity tekst:

7

Dz.U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.) w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się

przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi

inaczej. Ponadto konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania

administracyjnego w postępowaniu przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych

wynika też bezpośrednio z przepisu art. 180 § 1 k.p.a., w myśl którego w sprawach

z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że

przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych

sprawach.

Od momentu wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się

sprawą cywilną, podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej

kategorii, a odwołanie pełni rolę pozwu. Postępowanie w sprawach z zakresu

prawa ubezpieczeń społecznych skupia się na wadach wynikających z naruszenia

prawa materialnego. Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że

sąd ubezpieczeń społecznych może i powinien dostrzegać jedynie takie wady

formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu

odbierającym jej cechy aktu administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z

dnia 21 stycznia 2013 r., II UK 164/12 i wskazane tam orzecznictwo). Dodatkowo

należy wskazać, że możliwość przekazania sprawy do rozpoznania organowi

rentowemu przez sąd pierwszej instancji została ograniczona tylko do dwóch

sytuacji, przewidzianych w art. 467 § 4 k.p.c. oraz art. 47714

§ 4 k.p.c.; poza tym

sąd pierwszej instancji obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.

Możliwość przekazania sprawy organowi rentowemu przez sąd drugiej instancji w

trybie przepisu art. 47714a

k.p.c., powinna być także ograniczona do sytuacji

wyjątkowych, gdy oprócz przesłanek z art. 386 § 2 lub § 4 k.p.c. wystąpiły takie

wady decyzji organu rentowego, że nie było możliwie ich naprawienie w

postępowaniu sądowym. Dostrzeżenie więc przez sąd pierwszej instancji,

że decyzja ZUS była niepodpisana lub wydana bez adekwatnego upoważnienia,

może uzasadniać przekazanie (zwrócenie) sprawy do organu rentowego. Również

inne istotne wady decyzji ZUS, na przykład brak podstawy prawnej lub brak jej

doręczenia ubezpieczonemu, stanowią podstawę do przekazania sprawy organowi

rentowemu w celu nadania sprawie właściwego biegu.

8

W orzecznictwie Sądu Najwyższego przedstawiany jest pogląd, że

przyczynami dyskwalifikującymi w stopniu odbierającym decyzji ZUS cechy aktu

administracyjnego jako przedmiotu odwołania są na przykład wydanie decyzji przez

organ nieuprawniony lub w zakresie przedmiotu orzeczenia bez jakiejkolwiek

podstawy w obowiązującym prawie materialnym, względnie z oczywistym

naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. W takich przypadkach decyzja

jest bowiem bezwzględnie nieważna (nieistniejąca prawnie) i nie wywołuje skutków

prawnych (koncepcja tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej - por.

wyrok z dnia 10 czerwca 2010 r., I UK 376/07, OSNP 2009 nr 21-22, poz. 295 i

przytoczone w nim orzecznictwo).

W ocenie Sądu Najwyższego, w obecnym składzie, nie ulega więc

wątpliwości, że w niniejszej sprawie o podleganie ubezpieczeniu społecznemu ZUS

miał obowiązek stosować przepisy procedury administracyjnej (art. 180 § 2 k.p.a.),

mając również na względzie art. 156 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji

publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem

przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym

naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją

ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była

niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w

razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą

jej nieważność z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie

I OSK 2317/13 (LEX nr 1574626) wyraził pogląd, że decyzja podpisana przez

osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą

nieważności, przy czym taką wadę decyzji kwalifikuje się jako naruszenie

przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rażące naruszenie prawa

bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przeważający jest pogląd, że sam brak powołania się w decyzji na upoważnienie

nie pociąga za sobą nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie rzeczywiście

istniało, co wymaga zbadania przez organ.

Kodeks postępowania administracyjnego wprowadził w art. 268a ogólną

regulację, w myśl której organ administracji publicznej może w formie pisemnej

9

upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw

w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji

administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zatem co do zasady dopuszczalne

jest scedowanie przez organ uprawnień do wydawania decyzji w jego imieniu na

pracowników tego organu. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o

charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający

kompetencji do załatwiania sprawy, w szczególności do wydawania decyzji

administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu

organu i na jego odpowiedzialność. Upoważnienie takie powinno mieć formę

pisemną z określeniem daty, od której obowiązuje oraz wskazywać szczegółowo

zakres objęty tym upoważnieniem. Niewątpliwie, podpisanie decyzji przez osobę

nieupoważnioną należy zaliczyć do tzw. wad kwalifikowanych powodujących jej

nieważność. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w

decyzji na posiadane upoważnienie. Aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się

jednak, że samo niepowołanie się w decyzji na posiadane upoważnienie do

wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę

nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci

nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji.

W myśl art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową

jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Relewantny jest art. 83 ust.

1: Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w

szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, a także art. 83b ust. 1:

jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie

postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach

wydaje decyzję.

W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca

2011 r. w sprawie I UZP 3/10 uznano, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z

dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst:

Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji

przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych; i

10

postanowił nadać jej moc zasady prawnej (OSNP 2011 nr 17-18, poz. 233). W

uzasadnieniu wskazano między innymi, że zgodnie z art. 73 ust. 1 o systemie

ubezpieczeń społecznych działalnością Zakładu kieruje i reprezentuje go na

zewnątrz Prezes Zakładu. Z uwagi na to, że działalność ZUS realizuje się nie tylko

na szczeblu centralnym, lecz również przez terenowe jednostki organizacyjne

(art. 67), dla sprawności i płynności działania, w szczególności dla terminowego

załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych niezbędne jest korzystanie z

systemu pełnomocnictw udzielanych przez reprezentującego Zakład Prezesa ZUS

pracownikom jednostek terenowych.

W dniu 11 lutego 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Pracy i

Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi

Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 18, poz. 93), wydane na podstawie

art. 74 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń

społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), które nadało Zakładowi

Ubezpieczeń Społecznych statut, stanowiący załącznik do rozporządzenia. Na

podstawie § 1 tego statutu Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej

„Zakładem”, działa na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej „ustawą”, oraz niniejszego statutu, a § 2

ust. 1 stanowi, że do kompetencji Prezesa Zakładu należą sprawy określone w

art. 73 ust. 3 ustawy. Zgodnie z ust. 2 Prezes Zakładu może upoważnić:

1) pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym

przez niego zakresie, z prawem udzielenia dalszych pełnomocnictw;

2) pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego

sprawach.

Również § 5 regulaminu organizacyjnego ZUS (wydanego na podstawie tego

statutu) stwierdza, że „Prezes Zakładu kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje

go na zewnątrz. Prezes Zakładu może umocować pracowników Zakładu i inne

osoby do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w imieniu Prezesa

Zakładu lub Zakładu w określonych przez niego sprawach. Umocowanie do

reprezentacji następuje w formie pełnomocnictw, natomiast do wydawania decyzji

w formie upoważnień”. Stosownie do § 27 regulaminu oddziałem ZUS kieruje

dyrektor, który podlega bezpośrednio Prezesowi Zakładu, natomiast § 28 tego

11

regulaminu stanowi, że do kompetencji dyrektora oddziału należy w szczególności:

1) kierowanie oddziałem; 2) reprezentowanie oddziału i podległych terenowych

jednostek organizacyjnych w granicach i na podstawie otrzymanych umocowań.

Cytowane ostatnio rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem

Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu

Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 28, poz. 164), które stanowiło w § 2

ust. 1 i 2, że do kompetencji Prezesa Zakładu należą sprawy określone w art. 73

ust. 3 ustawy. Prezes Zakładu mógł upoważnić: 1) pracowników Zakładu i inne

osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem

udzielenia dalszych pełnomocnictw; 2) pracowników Zakładu do wydawania decyzji

w określonych przez niego sprawach.

Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o

działach administracji rządowej oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych

(Dz.U. Nr 68, poz. 574) rozporządzenie z dnia 18 lutego 2008 r. utraciło moc z

dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2011 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem -

dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 74 ust. 5 ustawy

zmienianej w art. 2 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów

wykonawczych, wydanych na podstawie art. 74 ust. 5 tej ustawy, w brzmieniu

nadanym niniejszą ustawą.

Relewantne znaczenie przy wykładni w/w przepisu ma także unormowanie

art. 5 cytowanej ustawy (Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołany

przed dniem wejścia w życie ustawy pełni swoją funkcję do czasu powołania

Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z postanowieniami ustawy

zmienianej w art. 2, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą), a także art. 3

(Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej

ustawy stosuje się przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w

brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy).

W ocenie Sądu Najwyższego art. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. nie miał

zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż decyzja ZUS została wydana 6 czerwca

2012 r., a więc później od wejścia w życie nowych unormowań. Ponadto art. 3 tej

ustawy dotyczył tylko kwestii systemowych i ustroju ZUS, natomiast nie dotyczył

kwestii upoważnień do wydawania decyzji przez pracowników ZUS. Natomiast

12

art. 5 oddzielał funkcje prezesa ZUS na podstawie dotychczasowych i

nowelizowanych przepisów, co skłania do konkluzji, że nowy prezes (w rozumieniu

ustawy) powinien był ocenić kompetencje podległych mu pracowników i adekwatnie

do tej oceny udzielić im upoważnień lub pełnomocnictw. Dotychczasowe przepisy

wykonawcze wydane na podstawie ustawy systemowej zachowały moc do dnia

wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 74 ust. 5 tej

ustawy, ale nie dotyczyło to upoważnień do wydawania decyzji, gdyż nie było

takiego zapisu ustawy lub rozporządzeń.

Argumentacja przedstawiona w obecnie ocenianej skardze kasacyjnej, że

upoważnienie pracownika organu rentowego wygasło wraz ze zmianą aktu

prawnego dającego podstawę do nadania takiego upoważnienia, tj. statutu ZUS

jest uzasadniona. Przytoczone wyżej przepisy przewidywały stosowanie w dalszym

ciągu przepisów wykonawczych, ale nie przewidywały dalszego stosowania

poprzednio udzielonych pracownikom organu rentowego upoważnień do wydania

indywidualnych decyzji. Upoważnienie administracyjne jest instytucją, która różni

się w sposób znaczny od pełnomocnictwa w rozumieniu przepisów prawa

cywilnego. Możliwość powierzenia wykonywania określonemu podmiotowi

czynności zastrzeżonych dla organu nie jest pełnomocnictwem w rozumieniu

Kodeksu cywilnego, którego ważność i zakres obowiązywania wyznaczają zasady

przewidziane w prawie cywilnym. W przypadku upoważnienia wynikającego ze

statutu ZUS upoważniającym może być tylko i wyłącznie Prezes ZUS jako organ

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS mógł udzielić upoważnienia

pracownikowi zatrudnionemu w oddziale ZUS do wydawania decyzji w określonych

przez niego sprawach. Możliwość scedowania upoważnienia do reprezentacji ZUS

jako wynikająca z przepisu prawa, miała zatem granice czasowe tj. była możliwa

tylko w okresie obowiązywania przepisów dających taką możliwość.

Z niekwestionowanych ustaleń zaskarżonego wyroku wynika, że pracownica

ZUS wydająca sporną decyzję nie miała upoważnienia do wydania decyzji na

podstawie nowego statutu. Statut ZUS, na podstawie którego wydano

upoważnienie pracownikowi organu rentowego wydającemu decyzję został

uchylony z dniem 11 lutego 2011 r. Nie obowiązywał zatem w dniu wydania

zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, ze względu na ograniczony zakres czasowy

13

możliwości scedowania uprawnień przez Prezesa ZUS, tj. tylko do czasu

obowiązywania aktu prawnego przewidującego tę możliwość, wygasło również

upoważnienie wydane na podstawie tego statutu.

Zgodnie z poglądami nauki legislacji i teorii prawa, uchylenie przepisu

stanowi negatywną czynność prawodawczą. Formalna derogacja jest zawsze

sygnalizowana przez ustawodawcę. Przez derogację przepisu dochodzi do

odwołania (zniesienia) obowiązywania przepisu (normy prawnej generalnej albo

indywidualnej z niego wyprowadzanej) przez inny przepis (por. Studia i Materiały

Trybunału Konstytucyjnego Tom XLVIII). Również w judykaturze Sądu

Najwyższego dominuje pogląd o braku podstaw do stosowania aktów prawnych,

gdy uchylona została podstawa prawna do ich wydania. Przykładowo Sąd

Najwyższy w uchwale z dnia 13 lutego 2002 r., III ZP 30/01 (OSNP 2002 nr 10,

poz. 243) wskazał jako nadal stosowane „przepisy dotychczasowe” tylko niektóre

przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r., wyłączając dalsze

obowiązywanie tych, które zawierały upoważnienie dla ministrów, kierowników

urzędów centralnych i centralnych związków spółdzielczych do ustalenia wykazu

stanowisk pracy w podległych im zakładach pracy, co oznacza, że zarządzenia

resortowe nie mogą być samodzielną podstawą prawną indywidualnych decyzji.

Wykazy resortowe prac w szczególnych warunkach, wydane na podstawie

nieaktualnej już delegacji ustawowej, mają charakter tylko informacyjny,

techniczno-porządkujący i uściślający, w szczególności wówczas, gdy w wykazie

stanowiącym załącznik do rozporządzenia nie wymienia się określonych stanowisk,

lecz operuje się pojęciem ogólnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24

czerwca 2015 r., I UK 359/14, LEX nr 1771086).

Sąd Najwyższy, w obecnym składzie, uznał, że udzielone pracownikowi

oddziału przez dyrektora tego oddziału lub Prezesa Zakładu upoważnienie, o

którym stanowi § 2 ust. 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego

załącznik do rozporządzenia z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu

Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 28, poz. 164) stanowiło

umocowanie do podejmowania decyzji w sprawie ubezpieczenia społecznego

jedynie do dnia wejścia w życie nowego statutu ZUS i wydania na jego podstawie

nowego upoważnienia. Również Prezes ZUS i dyrektor oddziału byli upoważnieni

14

do działania jako organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, tylko wówczas, gdy

istniały podstawy prawne do wydania takiego upoważnienia. Uchylenie podstawy

prawnej do scedowania kompetencji organu, pociąga za sobą również wygaśnięcie

upoważnienia pracownika do działania w imieniu tego organu.

Na ważność zaskarżonej decyzji nie ma wpływu fakt pozostawania przez

pracownika organu rentowego w dniu jej wydania w stosunku pracy. Brak

właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji powinna była

skłonić pracowników ZUS do oceny, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu

postępowania administracyjnego decyzja wydana na podstawie wygasłego

upoważnienia jest nieważna.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, iż sąd w

postępowaniu cywilnym obowiązany jest uwzględniać stan prawny wynikający z

osnowy ostatecznej decyzji administracyjnej, chyba że decyzja została wydana

przez organ niepowołany lub w zakresie przedmiotu orzeczenia bez jakiejkolwiek

podstawy w obowiązującym prawie materialnym względnie z oczywistym

naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. W tych przypadkach sąd nie

jest związany decyzją administracyjną, ponieważ jest ona bezwzględnie nieważna

(nieistniejąca prawnie) i - pomimo jej formalnego nieuchylenia - nie wywołuje

skutków prawnych (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z

dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07).

Kwestia ta podlega badaniu także przez sąd ubezpieczeń społecznych.

Dokonując ustalenia, że decyzja organu rentowego została wydana przez osobę

nieupoważnioną, a w konsekwencji zaskarżona decyzja obarczona była

kwalifikowaną wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

nieusuwalną w toku postępowania sądowego, sąd powinien był uchylić wyrok sądu

pierwszej instancji i zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego

rozpoznania organowi rentowemu. W konsekwencji, naruszenie, którego dopuścił

się Sąd drugiej instancji niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS powinien również rozważyć, czy

zaskarżonej decyzji organu rentowego z dnia 6 czerwca 2012 r. stwierdzającej, że

W. N. nie podlega od 4 kwietnia 2011 r. obowiązkowym ubezpieczeniom z tytułu

prowadzenia działalności gospodarczej, nie doszło do wadliwej oceny uprawnień

15

wnioskodawcy, w aspekcie związania wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z 27

marca 2012 r., sygn. akt XI U …/11 oraz wyrokiem Sądu Apelacyjnego z 16

stycznia 2013 r., sygn. akt III AUa …/12, aprobującymi ustalenie podlegania przez

ubezpieczonego od 4 kwietnia 2011 r. obowiązkowym ubezpieczeniom

emerytalnemu i rentowemu, wypadkowemu.

W konkluzji należało uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej

naruszenia art. 47714a

k.p.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 2

ust. 2 pkt 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do

rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie

nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych oraz w związku z art. 4

ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej

oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Konieczność ponownego

wydania decyzji powoduje, że byłoby obecnie przedwczesne odnoszenie się do

pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815

§ 1

k.p.c., a także art. 39821

w związku z art. 47714a

k.p.c., a co do kosztów procesu na

podstawie art. 98 § 1 k.p.c. w związku z art. 109 § 1 k.p.c. orzekł jak w sentencji.

kc