III ARN 20/96

Wyrok z dnia 11 czerwca 1996 r.

III ARN 20/96

Jeżeli stwierdzone przez organ rejestrowy uchybienia w

działalności niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej dotyczą

jedynie działalności objętej nowym zgłoszeniem, o którym mowa

w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach

opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91 poz. 408 ze zm.), natomiast

nie odnoszą się do działalności wpisanej do rejestru zakładów

opieki zdrowotnej, postępowanie w sprawie zmiany zakresu

działalności niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej ma

pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie wykreślenia tego

zakładu z rejestru.

Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz, Sędziowie SN:

Andrzej Kijowski, Jerzy Kwaśniewski, Walerian Sanetra, Andrzej

Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara

Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 1996 r. sprawy ze

skargi Szpitali Prywatnych "K." SA w P. na decyzję Ministra

Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 marca 1995 r. [...]

utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P. z 29 listopada 1994 r.

[...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru zakładów opieki

zdrowotnej mających siedzibę na terenie województwa p. na

skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 11 paśdziernika 1995 r., [...]

1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok;

2) u c h y l i ł zaskarżoną decyzję Ministra Zdrowia i

Opieki Społecznej z dnia 30 marca 1995 r., [...] oraz

poprzedzającą ją decyzję Wojewody P. z dnia 29 listopada 1994

r., [...]

3) z a s ą d z i ł od Ministra Zdrowia i Opieki

Społecznej na rzecz Szpitali Prywatnych "K." SA w P. kwotę 10

(dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed

Naczelnym Sądem Administracyjnym.

U z a s a d n i e n i e

Wojewoda P. decyzją z dnia 26 marca 1993 r. [...] wpisał

Szpitale Prywatne "K." Spółka z o.o. Klinika Położniczo-

Ginekologiczna do rejestru zakładów opieki zdrowotnej mających

siedzibę na obszarze województwa p., w której ustalono m.in.,

że podstawowymi kierunkami działalności są "działalność

stacjonarna: oddział położniczo-ginekologiczny - 19 łóżek,

działalność ambulatoryjna: - specjalistyczna opieka zdrowotna

w zakresie ginekologii i położnictwa oraz chirurgii, -

działalność laboratoryjna i diagnostyczna". Jako podmiot,

który utworzył zakład został wymieniony Wojciech K. Decyzja

zawiera także wzmiankę o gospodarce finansowej zakładu:

"Zakład samofinansujący niepubliczny; środki z odpłatnych

świadczeń zdrowotnych".

W związku z licznymi informacjami prasowymi dotyczącymi

udzielania na terenie powyższego niepublicznego zakładu opieki

zdrowotnej świadczeń okulistycznych przez lekarzy rosyjskich,

Wojewoda P. pismem z dnia 22 marca 1994 r. [...], skierowanym

do Wojciecha K. - Prezesa Zarządu Spółki i jednocześnie

właściciela zakładu, stwierdził, że Szpitale Prywatne "K." nie

mogą prowadzić działalności leczniczej w zakresie okulistyki,

bowiem wykracza to poza kierunki działalności zakładu

określone w powyższej decyzji, a ponadto świadczeń zdrowotnych

na terytorium Polski mogą udzielać tylko osoby posiadające

prawo wykonywania zawodu, wydane przez właściwą Izbę Lekarską.

Wojewoda wezwał Prezesa Zarządu Spółki do złożenia wyjaśnień w

tej kwestii.

Pismem z dnia 24 marca 1994 r. [...] Dyrektor Wydziału

Zdrowia Urzędu Wojewódzkiego w P. zarządził przeprowadzenie

kontroli Szpitali Prywatnych "K." w związku z podjętą przez

ten zakład opieki zdrowotnej działalnością w zakresie okulis-

tyki.

Wojciech K. w piśmie z dnia 24 marca 1994 r. zgłosił

Wojewodzie P. "rozszerzenie zakresu usług medycznych o

chirurgię oka czyli okulistykę", powołując jako podstawę

prawną zgłoszenia art. 14 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o

zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91 poz. 408 ze zm.).

W odpowiedzi na to pismo, a także na pismo Prezesa

Zarządu Spółki z dnia 28 marca 1994 r. zawierające wyjaśnienia

w sprawie świadczenia usług zdrowotnych w zakresie okulistyki

przez lekarzy rosyjskich, Wojewoda P. pismem z dnia 31 marca

1994 r. [...] wezwał do natychmiastowego zawieszenia

działalności zakładu w zakresie świadczeń okulistycznych pod

rygorem wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej.

Jednocześnie wezwano wnioskodawcę, w związku ze zgłoszeniem w

piśmie z dnia 24 marca 1994 r. rozszerzenia działalności o

specjalistyczne świadczenia okulistyczne, do przedłożenia

dokumentów pozwalających na dokonanie stosownych wpisów w

rejestrze zakładów opieki zdrowotnej, a to aneksu do Statutu

"K." uwzględniającego zmianę rodzaju i zakresu jej

działalności oraz danych personalnych osoby (osób) wraz z

dokumentami uprawniającymi do wykonywania zawodu lekarza

okulisty.

W odpowiedzi na powyższe wezwania Prezes Zarządu Spółki

przy piśmie z dnia 11 kwietnia 1994 r. złożył w tym samym dniu

w sekretariacie Wojewody P. uchwałę Rady Nadzorczej z dnia 19

stycznia 1994 r. o zmianach w statucie Spółki dotyczących

poszerzenia działalności o okulistykę oraz kserokopie

dokumentów lekarza okulisty zatrudnionego w szpitalu

prowadzonym przez Spółkę, wnosząc jednocześnie o dokonanie

odpowiedniego wpisu w rejestrze.

Wojewoda P. pismem z dnia 13 kwietnia 1994 r. [...]

upoważnił wymienionych w tym piśmie lekarzy do przeprowadzenia

jednorazowej kontroli Szpitali Prywatnych "K." w przedmiocie

udzielania świadczeń specjalistycznych w zakresie okulistyki i

warunków sanitarnych. W wyniku tej kontroli przeprowadzonej w

dniu 21 kwietnia 1994 r. ustalono, w oparciu o ustne

wyjaśnienia Wojciecha K., że operacje okulistyczne są

wykonywane w tym zakładzie przez dwóch lekarzy rosyjskich od

dnia 8 kwietnia 1994 r. Wobec braku zaproszenia dla tych

lekarzy i odmowy podania przez Wojciecha K. danych

personalnych tych lekarzy uznano, że nie są spełnione warunki

z art. 7 ustawy z dnia 28 paśdziernika 1950 r. o zawodzie

lekarza (Dz. U. Nr 50, poz. 458 ze zm.). W piśmie z dnia 22

kwietnia 1994 r. zawierającym wniosek o natychmiastowe

wykreślenie powyższego zakładu opieki zdrowotnej komisja,

która przeprowadziła kontrolę, stwierdziła, że w Szpitalach

Prywatnych "K." nie jest zatrudniona osoba odpowiedzialna za

udzielanie świadczeń zdrowotnych. W dacie wpisu do rejestru

osoba taka była zatrudniona w zakładzie, lecz lekarz ten

został zwolniony we wrześniu 1993 r.

Pismem z dnia 27 kwietnia 1994 r. [...] Wojewoda P.,

nawiązując do wyników kontroli, wyznaczył dzień 5 maja 1994 r.

jako ostateczny termin usunięcia uchybień w działalności

zakładu polegających na tym, że w zakładzie nie jest

zatrudniona osoba odpowiedzialna za udzielanie świadczeń

zdrowotnych a ponadto zachodzi podejrzenie, że świadczenia

specjalistyczne w zakresie okulistyki są udzielane przez osoby

nie posiadające wymaganych uprawnień. W przypadku nie

usunięcia wskazanych uchybień podjęta zostanie decyzja

przewidziana w art. 15 ust. 1 ustawy o zakładach opieki

zdrowotnej.

Pismem z dnia 27 kwietnia 1994 r. Dyrektor Wydziału

Zdrowia Urzędu Wojewódzkiego w P., w nawiązaniu do pisma

Wojewody P. z dnia 31 marca 1994 r., wezwał Wojciecha K. do

nadesłania informacji na temat rodzaju i zakresu świadczeń

specjalistycznych z zakresu okulistyki, które będą udzielane w

"K." oraz danych personalnych osoby(osób) wraz z dokumentami

uprawniającymi do wykonywania zawodu lekarza, niezbędnych do

wydania decyzji administracyjnej o rozszerzeniu profilu

działalności "K."

W odpowiedzi na wezwanie Wojewody P. zawarte w piśmie z

dnia 27 kwietnia 1994 r. Prezes Zarządu Spółki w piśmie z dnia

16 maja 1994 r. stwierdził, że usunięcie braku nie

podnoszonego przy pierwszym wpisie polegającego na nieokreśle-

niu osoby odpowiedzialnej za udzielanie świadczeń jest

niewykonalne w terminie 5-ciu dni, a dane personalne lekarza

okulisty zostały przesłane w wyżej wymienionym piśmie z dnia

14 kwietnia 1994 r. Jednocześnie wniósł o wydanie decyzji

rejestrującej działalność okulistyczną.

W piśmie Prezesa Zarządu Spółki z dnia 16 maja 1994 r.,

złożonym w sekretariacie Wojewody P. w tym samym dniu, jako

lekarz odpowiedzialny za udzielanie świadczeń zdrowotnych w

Szpitalach "K." została wymieniona dr Jolanta S., a do pisma

załączono "Zakres świadczonych usług i cennik usług

okulistycznych". W piśmie stwierdzono ponadto, że zabiegi

wykonują zaproszeni lekarzy rosyjscy po wspólnej diagnostyce,

konsultacji i stwierdzeniu konieczności dokonania zabiegu.

Ponownie wniesiono o zarejestrowanie poszerzenia profilu

działalności Szpitali Prywatnych "K.".

W piśmie z dnia 16 maja 1994 r. [...] Państwowy

Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że warunki

sanitarne w skontrolowanych pomieszczeniach Szpitala nie

budziły zastrzeżeń, a w trakcie kontroli oddziału

okulistycznego uchybień sanitarnych nie stwierdzono.

Wojewoda P. decyzją z dnia 16 maja 1994 r. [...]

wykreślił z rejestru zakładów opieki zdrowotnej mających

siedzibę na obszarze województwa p. Szpitale Prywatne "K."

S.A. Klinika Położniczo-Ginekologiczna, uzasadniając decyzję

brakiem w szpitalu osoby (kierownika) odpowiedzialnej za

udzielanie świadczeń zdrowotnych, co stanowi rażące naruszenie

art. 10 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i nie usunięciem

tego uchybienia w terminie wskazanym przez Wojewodę, tj. do

dnia 5 maja 1994 r.

Postanowieniem z dnia 17 czerwca 1994 r. [...] Dyrektor

Wydziału Zdrowia Urzędu Wojewódzkiego w P., działający z

upoważnienia Wojewody P., zawiesił z urzędu postępowanie w

sprawie rozszerzenia działalności Szpitali Prywatnych "K."

S.A. - Klinika Położniczo-Ginekologiczna o specjalistyczne

usługi medyczne w zakresie okulistyki z powodu toczącego się

postępowania odwoławczego w sprawie wykreślenia tych Szpitali

z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, powołując jako podstawę

prawną rozstrzygnięcia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a.

Od powyższej decyzji Wojewody P. z dnia 16 maja 1994 r.

pełnomocnik strony wniósł odwołanie, w którym zarzucił m.in.

brak podstaw do uznania, że "K." S.A. nie zatrudniała osoby

kierującej, posiadającej odpowiednie kwalifikacje, nie wyzna-

czenie realnego terminu do zatrudnienia takiej osoby, nie

uwzględnienie wniosku o przedłużenie wyznaczonego terminu do

dnia 16 maja 1994 r., a nadto naruszenie art. 7 k.p.a.

Minister Zdrowia i Opieki Społecznej decyzją z dnia 27

lipca 1994 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał

sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W

ocenie organu odwoławczego wymaga rozważenia, czy w dacie wy-

dania zaskarżonej decyzji był zatrudniony zastępca kierownika

zakładu opieki zdrowotnej odpowiedzialny za udzielanie

świadczeń zdrowotnych, o odpowiednich kwalifikacjach. Należało

zatem uwzględnić, że strona zawarła umowę o pracę z lekarzem

Jolantą S., co wskazuje na podjęcie działań, które mogły

doprowadzić do usunięcia uchybień, stanowiących podstawę do

wykreślenia Szpitali z rejestru. Ponadto wyjaśnienia wymaga

sprawa zatrudnienia w Zakładzie lekarzy cudzoziemców oraz

świadczenia przez nich usług okulistycznych bez dokonania

zmiany wpisu w rejestrze. Zdaniem organu odwoławczego

wyjaśnienia wymaga również, czy w okresie poprzedzającym

wydanie zaskarżonej decyzji lekarz Karol R. pełnił obowiązki

kierownika zakładu.

Wojewoda P. postanowieniem z dnia 24 sierpnia 1994 r.

[...] podjął z urzędu postępowanie w sprawie rozszerzenia

działalności Szpitali Prywatnych "K." o świadczenia zdrowotne

z zakresu okulistyki. Równocześnie zobowiązał Szpitale do

nadesłania w terminie 14 dni informacji dotyczących zakresu

świadczeń okulistycznych, osób wykonujących i nadzorujących

wykonywanie tych usług, systemu tych świadczeń i aparatury

wykorzystywanej przy świadczeniu usług.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 1994 r. Wojewoda P. wezwał

Prezesa Zarządu Spółki do nadesłania w terminie 14 dni

dokumentów potwierdzających, że w okresie poprzedzającym

wydanie decyzji przez organ I instancji obowiązki kierownika

"K." S.A., odpowiedzialnego za udzielanie świadczeń

zdrowotnych, pełnił lek. med. Karol R. i posiadał odpowiednie

do tego kwalifikacje oraz dokumentacji potwierdzającej kwa-

lifikacje lek. med. Jolanty S. do pełnienia funkcji zastępcy

kierownika "K." S.A. odpowiedzialnego za udzielanie świadczeń

zdrowotnych, a ponadto o wyjaśnienie, czy w "K." S.A.

świadczenia zdrowotne z zakresu okulistyki wykonują

cudzoziemcy. Przy piśmie z dnia 13 września 1994 r. Prezes

Zarządu Spółki przekazał dokumenty dotyczące zatrudnienia i

kwalifikacji lekarzy, wykaz sprzętu medycznego oraz świad-

czonych usług. Wskazał, że wniosek dotyczący poszerzenia

działalności Szpitali o okulistykę zostanie uzupełniony w

najbliższym czasie.

Postanowieniem z dnia 26 września 1994 r. [...] Wojewoda

P. dopuścił Naczelną Izbę Lekarską w Warszawie oraz [...]

Okręgową Izbę Lekarską do udziału w postępowaniu w sprawie

wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej Szpitali

Prywatnych "K" na prawach strony.

Wojewoda P. pismem z dnia 26 września 1994 r. [...]

zawiadomił Wojciecha K. o zamierzonym przeprowadzeniu w dniach

6-11 paśdziernika 1994 r. w Szpitalach Prywatnych "K." dowodu

z oględzin dokumentacji medycznej, akt osobowych, pomieszczeń

oraz aparatury medycznej, w tym zwłaszcza wykorzystywanej przy

zabiegach okulistycznych.

Dyrektor Urzędu Wojewódzkiego pismami z dnia 28 września

1994 r. upoważnił "na podstawie art. 85 k.p.a." wymienione w

tych pismach osoby do przeprowadzenia wskazanego wyżej dowodu

z oględzin. Pełnomocnik Szpitali Prywatnych "K." S.A. w piśmie

z dnia 3 paśdziernika 1994 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu

z oględzin wyłącznie przez lub przy udziale lekarzy

wykonujących zawód poza terenem Miasta P. lub poza obszarem

[...] Okręgowej Izby Lekarskiej. W odpowiedzi na to pismo

Wojewoda P. w piśmie z dnia 11 paśdziernika 1994 r.

stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o

wyłączenie z udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin prof.

Krystyny P. oraz dr med. Józefa S. z uwagi na pełnienie przez

te osoby funkcji publicznych, związanych ze sprawowaniem

nadzoru merytorycznego w zakresie okulistyki, a nadto w ich

dotychczasowym postępowaniu nie zauważono jakichkolwiek

uchybień, w tym nieprzychylnego stanowiska w stosunku do "K."

S.A.

W protokole z dnia 14 paśdziernika 1994 r. z

przeprowadzenia, w dniach 6,7 i 10 paśdziernika 1994 r. w

Szpitalach Prywatnych "K." S.A. dowodu z oględzin stwierdzono

, że :

1. w zakresie wymagań zatrudnienia na stanowisku zastępcy

kierownika lub na stanowisku odpowiedzialnym za udzielanie

świadczeń zdrowotnych - w księdze rejestrowej zakładu zawarty

jest wpis, iż kierownikiem zakładu jest Jerzy K., posiadający

wymagane kwalifikacje i uprawnienia; lekarz Karol R.

posiadający wymagane kwalifikacje przejął obowiązki kierownika

szpitala (ordynatora) od dnia 25 czerwca 1993 r. do dnia 27

marca 1994 r.;. lekarz Jolanta S. posiadająca odpowiednie

kwalifikacje została zatrudniona na stanowisku zastępcy

kierownika szpitala d/s udzielania świadczeń

medycznych(ordynatora oddziału okulistycznego)od dnia 16 maja

1994 r.

2. w zakresie kwalifikacji i kompetencji osób

udzielających świadczeń zdrowotnych w specjalności okulistyka

- z dniem 13 kwietnia 1994 r. zatrudniono w wymiarze 1/2 etatu

lek. med. R. L.; świadczenia zdrowotne w zakresie okulistyki

są udzielane przez lekarzy rosyjskich nie posiadających prawa

wykonywania zawodu lekarza w Polsce; w szpitalu pracują dwie

pielęgniarki rosyjskie nie posiadające prawa wykonywania

zawodu w Polsce.

3. w zakresie prawidłowości prowadzonej dokumentacji

medycznej - książka operacyjna bloku okulistycznego nie

zawiera zapisów rozpoznania przedoperacyjnego, opisu operacji,

własnoręcznego podpisu operatora. Rozpoznanie przedoperacyjne

opisane jest natomiast w karcie informacyjnej leczenia

szpitalnego. Oględziny dokumentacji: karta choroby, karta

gorączkowa, karta zleceń lekarskich wykazały, że brak jest na

nich podpisu lekarza prowadzącego.

4. dwóch przedstawicieli Wojewody P. nie zostało

dopuszczonych do oględzin dokumentacji bloku operacyjnego i

używanych na Oddziale Okulistycznym materiałów.

Wojewoda P. w piśmie z dnia 7 listopada 1994 r. [...],

powołując art. 15 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz

dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia, wyznaczył

dzień 15 listopada 1994 r. jako ostateczny termin usunięcia

wskazanych uchybień pod rygorem wykreślenia Szpitali

Prywatnych "K." S.A. z rejestru zakładów opieki zdrowotnej.

Wobec nie przyjęcia tego pisma przez pracowników Szpitala

pismem z dnia 18 listopada 1994 r. powyższy termin został

przedłużony do dnia 28 listopada 1994 r. Z uwagi na ponowną

odmowę przyjęcia pisma zostało ono doręczone w trybie art. 44

k.p.a.

W piśmie z dnia 24 listopada 1994 r. Prezes Zarządu

Spółki stwierdził, że pielęgniarki rosyjskie od dnia 15

listopada 1994 r. nie wykonują praktyki pielęgniarskiej, a

ponadto że do lekarzy rosyjskich ma zastosowanie art. 7 ustawy

z 1950 r. o zawodzie lekarza.

Decyzją z dnia 29 listopada 1994 r. [...] Wojewoda P.

wykreślił Szpitale Prywatne "K." z rejestru zakładów opieki

zdrowotnej mających siedzibę na obszarze województwa p. W

ocenie Wojewody zebrany materiał dowodowy uzasadnia stwierdze-

nie, że lekarze rosyjscy udzielali świadczeń zdrowotnych w

rozumieniu art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, nie

posiadając wymaganego przez art. 3 ustawy o zawodzie lekarza

zezwolenia. Nie znajduje natomiast potwierdzenia teza, że

lekarze cudzoziemcy wykonują zabiegi okulistyczne na podstawie

art. 7 tej ostatniej ustawy. Zasadny jest zatem zarzut

naruszenia przez Szpitale Prywatne "K." S.A. przepisu art. 10

ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie tylko w znaczeniu

formalnym, lecz również ze względu na konsekwencje odnoszące

się bezpośrednio do pacjentów. Ponadto strona nie usunęła

uchybień w wyznaczonym terminie, poza uchybieniem dotyczącym

zatrudnienia pielęgniarek rosyjskich.

Decyzją z dnia 1 grudnia 1994 r. [...] Wojewoda P.

umorzył postępowanie w sprawie rozszerzenia działalności

Szpitali Prywatnych "K." o świadczenia zdrowotne w zakresie

okulistyki podając w uzasadnieniu, że stało się ono

bezprzedmiotowe wskutek wykreślenia Szpitali z rejestru

zakładów opieki zdrowotnej.

W odwołaniu od decyzji z dnia 29 listopada 1994 r.

wniesionym przez Prezesa Zarządu Spółki wskazano, że decyzja

narusza art. 15 ustawy, ponieważ usunięcie uchybień w

wyznaczonych przez Wojewodę terminach było niewykonalne, a

ponadto decyzją wykreślono cały zakład, mimo że zastrzeżenia

dotyczą jedynie okulistyki. Powołując się na opinie prawne

dołączone do odwołania strona podniosła, że Wojewoda dokonał

interpretacji art. 3 i 7 ustawy o zawodzie lekarza na

niekorzyść Szpitali Prywatnych "K."

[...] Okręgowa Izba Lekarska w P. oraz Naczelna Izba

Lekarska w Warszawie wniosła o oddalenie odwołania podnosząc

m.in., że już samo naruszenie statutu zakładu opieki

zdrowotnej stanowi wystarczającej podstawę do wykreślenia z

rejestru. Wskazano ponadto, że taką podstawę stwarza

powierzenie wykonywania zabiegów okulistycznych osobom nie

posiadającym odpowiednich uprawnień i kwalifikacji zawodowych

do ich wykonywania.

Minister Zdrowia i Opieki Społecznej decyzją z dnia 30

marca 1995 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W

obszernym uzasadnieniu Minister przytoczył następujące

argumenty:

1. Niesporne jest, że lekarze rosyjscy udzielali w

szpitalu świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 3 ustawy o

zawodzie lekarza, nie posiadając zezwolenia na wykonywanie

zawodu lekarza w Polsce, co stanowi naruszenie tego przepisu.

Zebrany materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że lekarze

rosyjscy wykonywali wyłącznie zabiegi wynikające z narad, na

które zostali zaproszeni przez lekarzy polskich, bowiem

wykonywali zabiegi w sposób ciągły, posiadali wyłączność na

ich przeprowadzanie oraz brak było pisemnych zaproszeń dla

tych lekarzy do uczestnictwa w naradach. Za zaproszenie w

rozumieniu art. 7 ustawy o zawodzie lekarza nie można uznać

umowy o współpracy między szpitalami Prywatnymi "K." a

Instytutem Mikrochirurgii Oka w K. Zaproszenie do

współdziałania może bowiem obejmować w takim przypadku tylko i

wyłącznie zabiegi po konsylium w zakładzie opieki zdrowotnej,

z którego powinna być sporządzona stosowna dokumentacja.

Zaproszenie powinno nastąpić do konkretnego przypadku lub

rodzaju schorzenia, które polskim lekarzom stwarzają trudności

diagnostyczne lub lecznicze. Powyższy przepis ustawy o zawo-

dzie lekarza, jako lex specialis, nie może być interpretowany

rozszerzająco.

2. W świetle opinii prof. Krystyny P. należy przyjąć, że

zabiegi okulistyczne wykonywane w szpitalu mogą być wykonywane

w innych zakładach opieki zdrowotnej w szerszym zakresie, z

wykorzystaniem nowocześniejszego sprzętu medycznego, niż

świadczone w Szpitalach Prywatnych "K.", a zatem nie może być

więc mowy o żadnych nowych osiągnięciach nauki .

3. Szpitale Prywatne "K." naruszyły przepisy prawa

dotyczące nadzoru nad zakładami opieki zdrowotnej poprzez

utrudnienie wizytacji Szpitala oraz odmowę udostępnienia

dokumentacji medycznej

4. Spółka prowadząc niepubliczny zakład opieki zdrowotnej

rażąco naruszyła prawo oraz statut zakładu poprzez

nieuzyskanie wpisu do rejestru w zakresie świadczeń

okulistycznych, jak również w zakresie dotyczącym zmian na

stanowisku kierownika zakładu opieki zdrowotnej

5. Zarzut odwołania, że w przypadku stwierdzenia

powyższych uchybień, wykreśleniu z rejestru nie podlega cały

szpital, a jedynie część w zakresie świadczeń okulistycznych,

jest nietrafny z przyczyn oczywistych

6. W świetle zebranego materiału dowodowego nie do

przyjęcia jest zarzut odwołania, że Wojewoda nie wyznaczył

terminu usunięcia uchybień

7. W interesie publicznym jest, aby udzielanie świadczeń

znajdowało się w rękach osób posiadających odpowiednie

kwalifikacje i uprawnienia oraz dokonywało się w zakładach

opieki zdrowotnej, nie naruszających porządku prawnego.

8. Nie można czynić zarzutu organom administracji

publicznej, że podejmują czynności przewidziane w przepisach

prawa w celu zapewnienia przestrzegania prawa przez zakłady

opieki zdrowotnej.

W skardze do sądu administracyjnego Szpitale Prywatne

"K." zarzuciły powyższej decyzji rażące naruszenie art. 7

k.p.a. i art. 15 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W

uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 3 ustawy o zawodzie

lekarza nie ma zastosowania w sprawie, bowiem wykonywanie

zawodu lekarza łączy się ściśle z otrzymywaniem wynagrodzenia

za pracę świadczoną w ramach stosunku pracy lub wykonywania

wolnego zawodu, a ponadto cechuje go element stałości, nie zaś

cecha doraśnego działania. Podstawę prawną współpracy między

Szpitalami Prywatnymi "K." a Instytutem Mikrochirurgii Oka w

K. stanowi natomiast art. 7 tej ustawy. Z wyjaśnień lekarza

Jolanty S. wynika, że narady wymagane przez ten przepis odby-

wają się, a wykonywanie znacznej liczby zabiegów

przeprowadzanych w szpitalu nie ma w sprawie żadnego

znaczenia, bowiem powyższy przepis nie ogranicza tej liczby,

która wynika z narad. Brak pisemnych zaproszeń jest także

pozbawiony znaczenia prawnego, ponieważ przepis art. 7 ustawy

nie określa formy tych zaproszeń. Skarżący podważa

wiarygodność opinii prof. Krystyny P. ze względu na jej nie-

przychylne Szpitalowi wypowiedzi w prasie i pismach

kierowanych w różnych postępowaniach. Zaprzecza ponadto, że

lekarz S. była jedynym polskim okulistą zatrudnionym w

szpitalu, skoro od grudnia 1994 r. jest tam zatrudniona na

podstawie zlecenia dr Maria W. W kwestii świadczeń

okulistycznych skarżący podniósł, że odpowiednia zmiana

została dokonana w statucie Spółki, a fakt rozszerzenia

działalności o te świadczenia został zgłoszony w przepisanym

trybie Wojewodzie P.

Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w odpowiedzi na

skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazał ponadto, że dokonanie wskazanych zmian w statucie

Spółki nie jest równoznaczne z wypełnieniem dyspozycji art. 14

ust. 1 ustawy. Nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącego,

że wypełnił obowiązek zgłoszenia rozszerzenia działalności

Szpitala Wojewodzie, ponieważ pomimo wezwania nie wystąpił z

kompletnym wnioskiem o takie rozszerzenie.

Pełnomocnik Naczelnej Rady Lekarskiej w obszernym piśmie

wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Rady pojęcie "zaproszenie"

użyte w art. 7 ustawy o zawodzie lekarza nie może być

interpretowane rozszerzająco, a odnosi się tylko i wyłącznie

do zabiegów po konsylium w zakładzie leczniczym. Materiał

dowodowy nie zezwala na przyjęcie, że lekarze rosyjscy byli

zapraszani do wykonywania zabiegów w rozumieniu tego przepisu

ustawy.

Brak jest także podstaw do przyjęcia, że wykonywanie

zawodu lekarza musi być związane z zatrudnieniem. Lekarze

cudzoziemcy nie mogą bez uzyskania wymaganych prawem zezwoleń

wykonywać tego zawodu w Polsce w ogóle, a nie tylko w jakimś

bliżej nieokreślonym czasie.

W ocenie Rady wykonywanie w zakładach opieki zdrowotnej

zawodu lekarza jest czynnością koncesjonowaną, której formy i

zakres prowadzenia nie są pozostawione swobodzie

przedsiębiorstwa, a zatem powołanie się skarżącego na art. 7

k.p.a. nie jest trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia

11 paśdziernika 1995 r. [...] skargę Szpitali Prywatnych "K."

oddalił. W ocenie Sądu przewidziana w art. 1 ustawy z dnia 23

grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41 poz.

324 ze zm.) zasada wolności gospodarczej nie może być

przenoszona do działalności Szpitali Prywatnych "K." Z treści

art. 1 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika

oczywista odrębność działalności zakładu opieki zdrowotnej od

działalności gospodarczej. Sąd uznał, że art. 14 ust. 1 tej

ostatnio wymienionej ustawy ustanawiający obowiązek zgłoszenia

organowi rejestrowemu zmiany mającej istotne znaczenie dla

zaspokajania potrzeb zdrowotnych ludności nie może być

interpretowany ze szkodą dla zasadniczego przedmiotu ochrony,

jakim jest ochrona życia i zdrowia pacjentów. Zatem samo

zgłoszenie takiej zmiany organowi rejestrowemu nie oznacza

dopuszczalności wykraczania poza zarejestrowaną podstawową

działalność. Dokonanie zmiany zakresu podstawowej działalności

leczniczej nie jest bowiem jedynie czynnością techniczno-

rejestrującą, co oznacza, że podjęcie nowej działalności jest

dopuszczalne dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru.

Tego rodzaju naruszenie prawa a także bezzasadne

ograniczanie przeprowadzania kontroli oraz uchybienia w

zakresie obsady kierownika zakładu opieki zdrowotnej dowodzą,

że decyzja o wykreśleniu Szpitali Prywatnych "K." mieści się w

granicach przewidzianego w art. 15 ustawy uznania

administracyjnego. Natomiast twierdzenie strony skarżącej, że

w sytuacji, gdy wskazane wyżej przesłanki wykreślenia dotyczą

tylko okulistyki, to nie było podstaw do wykreślenia całego

zakładu jest oczywiście błędne, skoro rozszerzenie

działalności szpitala o okulistykę nie nastąpiło.

NSA stwierdził, że zarzut faktycznej niemożności

usunięcia uchybień w związku z wyznaczonym terminem jest

niewiarygodny już choćby z tego względu, że wojewoda pismem z

dnia 22 marca 1994 r. wezwał do ich usunięcia, a działalność

ta nie została zakończona do czasu rozprawy sądowej, tj. do

dnia 19 września 1995 r.

Nie są trafne zarzuty błędnej wykładni art. 3 i 7 ustawy

o zawodzie lekarza. W ocenie Sądu wykonywanie zawodu jest

kategoria odrębną, nie mającą bezpośredniego związku z

zatrudnieniem, co wynika m.in. z uchwały składu siedmiu

sędziów SN z dnia 27 kwietnia 1995 r. Ponadto ilość, zakres i

okoliczności zabiegów wykonywanych przez lekarzy rosyjskich a

nadto treść umowy z dnia 27 stycznia 1994 r. dowodzą, że

lekarze rosyjscy wykonywali zawód lekarza w rozumieniu art. 3

ustawy o zawodzie lekarza, a nie na podstawie art. 7 tej

ustawy. NSA uznał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. za dowolny,

bowiem w interesie publicznym i słusznym interesie strony leży

wykreślenie z rejestru zakładów opieki zdrowotnej takiego

zakładu, który odznacza się wyjątkowo lekceważącym stosunkiem

do podstawowych zasad zawartych w ustawodawstwie służby

zdrowia Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższy wyrok zaskarżył rewizją nadzwyczajną Pierwszy

Prezes Sądu Najwyższego, zarzucając rażące naruszenie art. 15

ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, art. 207 § 1 i 2

pkt 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie interesu Rzeczypospolitej

Polskiej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji obu

instancji oraz wstrzymanie wykonania wyroku i tych decyzji

W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wykreślenie

zakładu opieki zdrowotnej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o

zakładach opieki zdrowotnej jest środkiem ostatecznym, co może

nastąpić tylko w interesie społecznym, gdy dotychczasowe

środki oddziaływania na podmiot prowadzący taki zakład

zawiodły. Ponadto termin usunięcia uchybień w działalności

zakładu powinien korespondować z rodzajem uchybień określonych

w wezwaniu, co oznacza, że nie jest dopuszczalne wykreślenie

zakładu z rejestru, jeżeli z przyczyn obiektywnych spełnienie

takiego obowiązku nie jest możliwe. W interesie społecznym

leży bowiem, aby wszelkie zastrzeżenia organu rejestrowego

były formułowane przed wydaniem decyzji o wykreśleniu z

rejestru. Tylko wtedy istnieje realna szansa na usunięcie

ewentualnych sprzeczności w zakresie służby zdrowia, a takiej

szansy Wojewoda P. w wezwaniu z dnia 7 listopada 1994 r. nie

stworzył Szpitalom Prywatnym "K."

Odnośnie do relacji między art. 14 a 15 ustawy Pierwszy

Prezes Sądu Najwyższego wyraził pogląd, że przedmiotem sporu

była przede wszystkim sprawa dopuszczalności rozszerzenia

działalności Szpitali o okulistykę począwszy od dnia 8 kwiet-

nia 1994 r. Należy zatem przyjąć, że zgłoszenie w trybie art.

14 ustawy spowodowało wszczęcie postępowania o dokonanie

stosownego wpisu w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej i w

ramach tego postępowania, a nie postępowania przewidzianego w

art. 15, należało rozstrzygnąć, czy Szpitale Prywatne "K."

spełniają wymagania określone w art. 9-11 ustawy w zakresie

pozwalającym na objęcie ich działalnością również świadczeń w

dziedzinie okulistyki. W ocenie wnoszącego rewizję

nadzwyczajną termin, o którym mowa w art. 14 ustawy należy

liczyć od dnia dokonania zmiany w statucie zakładu, nie zaś od

dnia dokonania realnej zmiany profilu działalności leczniczej.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wyraził pogląd, że

postępowanie w sprawie zmiany profilu działalności leczniczej,

mimo jego oczywistego pierwszeństwa przed postępowaniem o

wykreślenie z rejestru nie było faktycznie prowadzone, bowiem

organ I instancji uznał, że jego powinnością jest przede

wszystkim zakończenie tego ostatniego postępowania. Tymczasem

organ ten powinien był zawiesić lub wstrzymać pierwsze z

wymienionych postępowań, (czego nie uczynił ), co sprawiło, iż

to ostatnie postępowanie stało się bezprzedmiotowe po wydaniu

decyzji o wykreśleniu zakładu z rejestru. W konsekwencji

doprowadziło to do kolizji z intencjami ustawodawcy wyrażonymi

w ustawie, by osoby prowadzące zakłady opieki zdrowotnej mogły

legalizować owe zakłady a istniejące zakłady nie były

delegalizowane tak długo, jak długo to będzie możliwe.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego stwierdził ponadto, że

wezwanie z dnia 7 listopada 1994 r. w części dotyczącej

lekarzy rosyjskich było w istocie niewykonalne w listopadzie

1994 r. przy interpretacji art. 3 ust. 2 ustawy o zawodzie

lekarza prezentowanej przez jednostki organizacyjne służby

zdrowia aż do podjęcia uchwały składu siedmiu sędziów SN w

dniu 27 kwietnia 1995 r., bowiem było wówczas oczywiste, że

żaden lekarz cudzoziemiec w ciągu kilku dni nie uzyska

zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce. Wezwanie to

było nie tylko niewykonalne w tym czasie, ale ponadto

bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy z rejestru zakładów opieki

zdrowotnej nie wynikało, by w listopadzie 1994 r. Szpitale w

ogóle były uprawnione do udzielania świadczeń zdrowotnych w

dziedzinie okulistyki.

W ocenie wnoszącego rewizję nadzwyczajną, wykreślenie

Szpitali Prywatnych "K." z rejestru narusza art. 7 i 8 k.p.a.,

bowiem prowadzi do niczym nieuzasadnionej delegalizacji

całego, cieszącego się uznaniem niepublicznego zakładu opieki

zdrowotnej. Ponadto funkcja ochronna określona w art. 15

ustawy została nadużyta przez organy administracji w tym

sensie, że pacjenci Szpitali Prywatnych "K." zostali

pozbawieni możliwości legalnego korzystania nie tylko ze

świadczeń w zakresie okulistyki, ale również w zakresie

położnictwa i ginekologii.

Prokurator wniósł o uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Podstawowym zagadnieniem prawnym wymagającym

rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie w jej aspekcie

proceduralnym jest kwestia wzajemnego stosunku przepisów art.

14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o

zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91 poz. 408 ze zm.),

zwanej niżej "ustawą". Z treści art. 14 ust. 1 tej ustawy

wynika, że przepis ten ustanawia obowiązek zakładu opieki

zdrowotnej zgłoszenia, w terminie 14 dni od dokonania zmiany,

organowi prowadzącemu rejestr, zmiany profilu działania

mającej istotne znaczenie dla zaspokajania potrzeb zdrowotnych

ludności objętej świadczeniami zdrowotnymi zakładu. Natomiast

art. 15 ust. 1 ustawy zobowiązuje wojewodę do wyznaczenia

zakładowi opieki zdrowotnej, który w całym zakresie swej

działalności lub w części przestał odpowiadać wymaganiom

określonym w art. 9-11 lub narusza inne przepisy o prowadzeniu

zakładu określone w ustawie albo w sposób rażący narusza

statut zakładu, terminu dla usunięcia uchybień. Po upływie

tego terminu wojewoda może podjąć decyzję o wykreśleniu

zakładu z rejestru w całości lub w części nie odpowiadającej

wymaganiom ustawy lub statutu. Z zawartych w tych przepisach

rozwiązań wynika, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 14 ust.

1 ustawy, powoduje w związku z ust. 2 tego przepisu, na co

trafnie wskazał wnoszący rewizję nadzwyczajną, wszczęcie

postępowania administracyjnego w sprawie dokonania w rejestrze

zakładów opieki zdrowotnej wpisu zmiany profilu działania

zakładu opieki zdrowotnej, natomiast wyznaczenie przez

wojewodę terminu do usunięcia wymienionych w art. 15 ust. 1

ustawy uchybień w działalności zakładu oznacza wszczęcie z

urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia

zakładu z rejestru w całości lub w części. Nie ulega zatem

wątpliwości, że wymienione wyżej postępowania są co do zasady

postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi na odrębnej

podstawie prawnej, których przedmiotem są odmienne sprawy

administracyjne, a także inny jest sposób wszczęcia tych

postępowań. W rozpoznawanej sprawie pojawił się problem,

którego nie dostrzegły organy administracji państwowej i Sąd

orzekający w sprawie, a mianowicie, jakie, z punktu widzenia

treści i celów przepisów ustawy z 1991 r., są wzajemne relacje

merytoryczne tych postępowań w sytuacji, gdy stwierdzone przez

organ rejestrowy uchybienia w działalności zakładu dotyczą

jedynie działalności objętej zgłoszeniem, o którym mowa w art.

14 ust. 1 tej ustawy, natomiast nie odnoszą się do działal-

ności objętej prawomocnym wpisem do rejestru zakładów opieki

zdrowotnej. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że

podstawowy zarzut naruszania przez Szpitale Prywatne "K." S.A.

- Klinika Ginekologiczno-Położnicza wymagań określonych w art.

9-11 i innych ustawy, nie dotyczył wpisanej do rejestru

działalności w zakresie ginekologii i położnictwa oraz

chirurgii, lecz odnosił się do działalności leczniczej w zak-

resie okulistyki, nie objętej takim wpisem.

Sąd Najwyższy podziela pogląd wnoszącego rewizję

nadzwyczajną, że postępowanie w sprawie zgłoszenia zmiany

zakresu działalności niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej,

przewidziane w art. 14 ust. 1 ustawy, ma w takiej sytuacji

pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie wykreślenia

zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego

przez organ administracji publicznej. Należy stwierdzić, że

postępowanie w sprawie zarejestrowania zmiany profilu

działania niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej zostało

wszczęte na żądanie strony zawarte we wniosku z dnia 24 marca

1994 r., podczas gdy postępowanie w sprawie wykreślenia tego

zakładu z rejestru zostało wszczęte z urzędu pismem Wojewody

P. z dnia 31 marca 1994 r., wzywającym do natychmiastowego

zawieszenia działalności tego zakładu w zakresie udzielania

świadczeń okulistycznych. Podjęte przed tą datą czynności i

działania organu rejestrowego dotyczące tej sprawy (w tym

pismo Wojewody z dnia 22 marca 1994 r. wzywające podmiot,

który utworzył zakład opieki zdrowotnej, do złożenia

wyjaśnień) należy uznać za czynności wykonywane w ramach

nadzoru określonego w art. 65 ustawy. Pomimo zatem

oczywistego, także w znaczeniu chronologicznym, pierwszeństwa

postępowania w sprawie wpisu do rejestru poszerzenia

działalności zakładu o okulistykę, z ustalonych bezspornie

okoliczności sprawy wynika, że podstawowa kwestia

dopuszczalności udzielania świadczeń zdrowotnych w zakresie

okulistyki przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie

została należycie rozważona i rozstrzygnięta w toku

postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zmiany

profilu działalności niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej,

w którym to postępowaniu powinna, zgodnie z treścią art. 14

ust. 1 ustawy, być rozstrzygnięta. Organ administracji

państwowej właściwy w obu sprawach uznał bowiem (co wynika ze

sposobu prowadzenia wymienionych postępowań), że postępowanie

w sprawie wykreślenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej

z rejestru, jako postępowanie główne, jest odpowiednie również

do załatwienia sprawy rozszerzenia przedmiotu działalności

zakładu. Dał temu wyraz zawieszając postępowanie w tej sprawie

do czasu zakończenia postępowania odwoławczego w sprawie

wykreślenia zakładu z rejestru oraz umarzając to pierwsze z

wymienionych postępowań po wydaniu decyzji o wykreśleniu

zakładu z rejestru. W ocenie Sądu Najwyższego żadne względy

nie przemawiają za tym, aby wniosek zakładu opieki zdrowotnej

o wpis rozszerzenia działalności tego zakładu do rejestru nie

mógł być załatwiony w trybie oraz w terminach określonych w

Kodeksie postępowania administracyjnego, a także za tym, aby

sprawa dopuszczalności prowadzenia nowej działalności zakładu

opieki zdrowotnej była rozstrzygana w ramach innego

postępowania, którego istota i cel są nieodpowiednie do

podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

W szczególności nie przemawia za tym wzgląd na dobro i

interes pacjentów niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Należy bowiem wskazać, że wskutek nieprawidłowego prowadzenia

postępowania w sprawie rozszerzenia działalności tego zakładu

oraz postępowania w sprawie wykreślenia niepublicznego zakładu

opieki zdrowotnej z rejestru, przede wszystkim pacjentki

Oddziału Ginekologiczno-Położniczego zostały pozbawione

możliwości legalnego korzystania ze świadczeń zdrowotnych

zakładu, a pacjenci oddziału okulistycznego tego zakładu

narażeni byli i są na konsekwencje świadczonych z naruszeniem

prawa usług zdrowotnych w zakresie okulistyki. Tymczasem

wzgląd na prawnie chronione dobro pacjentów zakładu opieki

zdrowotnej powinien był, niezależnie od innych argumentów

natury prawnej, skłonić Wojewodę P. do rozstrzygnięcia w

pierwszej kolejności sprawy rozszerzenia działalności

niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej o okulistykę w ramach

postępowania administracyjnego, przewidzianego w art. 14 ust.

1 ustawy.

Trafny jest pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że

wykreślenie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej z

rejestru stanowi swoiste ultima ratio, a zatem środek

ostateczny, który w świetle przepisów ustawy o zakładach

opieki zdrowotnej można stosować tylko wówczas, gdy

przewidziane w ustawie prawne formy oddziaływania organu

rejestrowego (sprawującego nadzór) i faktycznie podjęte przez

ten organ nie doprowadziły do stanu zgodnego z prawem. Pogląd

ten ma swoje uzasadnienie w normatywnej konstrukcji nadzoru

nad zakładami opieki zdrowotnej, z którego jednoznacznie

wynika obowiązek wykorzystania przez ten organ w pierwszej

kolejności niewładczych (perswazyjnych) środków nadzoru

określonych m.in. w art. 65 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, natomiast

stosowanie rozstrzygnięć władczych, w tym decyzji

administracyjnych nakazujących usunięcie stwierdzonych w

wyniku czynności kontrolnych uchybień, braków i

nieprawidłowości w działaniu zakładu opieki zdrowotnej jest

dopuszczalne, zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy, jedynie w

miarę potrzeby, a zatem m.in. wówczas, gdy zalecenia

pokontrolne nie przyniosły pożądanego rezultatu. W ocenie Sądu

Najwyższego powyższa zasada określa również merytoryczny

charakter wzajemnych relacji między treścią art. 15 ust. 1

ustawy oraz art. 14 . W sytuacji zatem, gdy niepubliczny

zakład opieki zdrowotnej dokonuje w przewidzianym trybie

zgłoszenia rozszerzenia dotychczasowej działalności o

świadczenia nowe, nie wpisane do rejestru, usługi zdrowotne,

organ rejestrowy nie jest uprawniony do podjęcia działań

zmierzających do wykreślenia tego zakładu z rejestru, czyli

wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 15 ustawy, lecz

jest obowiązany wyjaśnić i rozstrzygnąć sprawę zgłoszenia na

podstawie art. 14 ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że

niezależnie od podniesionych wyżej argumentów, postępowanie

wszczęte na skutek żądania strony (zgłoszenia) o dokonanie w

rejestrze wpisu zmian w profilu działalności zakładu, powinno

poprzedzać postępowanie o wykreślenie zakładu opieki

zdrowotnej z rejestru. Wynika to przede wszystkim z prawnego

charakteru zgłoszenia, które w świetle przepisów art. 14 w

związku z art. 12 i 13 ustawy jest w istocie wnioskiem o

uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności objętej

zgłoszeniem, w postaci wpisu do rejestru. Złożenie wniosku o

taką koncesję zobowiązuje organ rejestrowy do wnikliwego i

starannego wyjaśnienia, czy wnioskodawca spełnia wymagania

przewidziane w art. 9-11 ustawy. W razie stwierdzenia w toku

postępowania wyjaśniającego, że wnioskodawca nie spełnia

określonych ustawą przesłanek uzyskania wpisu do rejestru,

organ administracji jest obowiązany odmówić dokonania takiego

wpisu w drodze decyzji administracyjnej, czyli odmówić wydania

zezwolenia na prowadzenie działalności wskazanej w zgłoszeniu.

Organ rejestrowy nie może natomiast na tej podstawie wszczynać

postępowania w trybie art. 15 ust. 1 ustawy, bowiem zakład

opieki zdrowotnej dokonujący zgłoszenia wypełnił ciążący na

nim obowiązek ustawowy i brak jest podstaw do przyjęcia, że

wykonanie ciążącego na tym zakładzie obowiązku miałoby

prowadzić do zastosowania przez organ rejestrowy środków

prawnych o charakterze represyjnym, zmierzających do

wykreślenia zakładu z rejestru. Jeżeli zatem zakład opieki

zdrowotnej wpisany do rejestru zgłasza wniosek o wpisanie do

rejestru zakładów opieki zdrowotnej działalności nie objętej

pierwotnym wpisem, to stwierdzenie przez organ rejestrowy

braku spełnienia przez ten zakład warunków do uzyskania wpisu

do rejestru działalności wskazanej w zgłoszeniu, nie może

stanowić podstawy do wykreślenia całego zakładu opieki

zdrowotnej z rejestru, lecz może być jedynie podstawą odmowy

wpisu do rejestru działalności zgłoszonej w trybie art. 14

ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu Najwyższego wykonywanie w niepublicznym

zakładzie opieki zdrowotnej działalności nie objętej wpisem do

rejestru przed dniem dokonania zgłoszenia, o którym mowa w

art. 14 ust. 1 ustawy, nie może być uznane za wystarczającą

podstawę do zastosowania przez organ rejestrowy środków

przewidzianych w art. 15 ust. 1 ustawy, a w szczególności

zobowiązania tego organu do podjęcia decyzji o wykreśleniu

zakładu opieki zdrowotnej z rejestru. Naczelny Sąd

Administracyjny trafnie przyjął, że zmiany co do zakresu

podstawowej działalności świadczonych usług lekarskich, nie są

czynnością techniczno-rejestrującą, a dla ich wprowadzenia,

wymagają określonej przepisami prawa procedury wpisu do

rejestru, z konsekwencjami płynącymi z art. 12 i 13 ustawy, w

szczególności możliwością rozpoczęcia takiej działalności

dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru. Sąd nie dostrzegł

jednak, że strona podjęła wymagane prawem czynności

zmierzające do wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego

dotyczącego zmiany profilu jej działalności podstawowej, co w

ocenie Sądu Najwyższego zobowiązywało ten organ do

niezwłocznego wyjaśnienia, czy działalność ta jest wykonywana

zgodnie z przepisami ustawy i stosownie do wyników

postępowania wyjaśniającego wydania decyzji rozstrzygającej

merytorycznie wniosek strony o dokonanie wpisu do rejestru.

Należy bowiem przyjąć, że w świetle podstawowych zasad kodeksu

postępowania administracyjnego strona ma prawo do

merytorycznego rozstrzygnięcia jej opartego na prawie żądania,

natomiast wszelkie odstępstwa od tej reguły, w szczególności

zaś umorzenie postępowania przez organ prowadzący

postępowanie, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W

świetle bezspornie stwierdzonych okoliczności rozpoznawanej

sprawy należy uznać, że organy administracji w istocie

zaniechały prowadzenia postępowania w sprawie dokonania zmiany

w profilu działalności leczniczej niepublicznego zakładu

opieki zdrowotnej, a zatem bezprawnie uchyliły się od

merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. Sąd Najwyższy

podziela zatem pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że

zaniechanie wydania decyzji merytorycznej w sprawie zmiany

profilu działania Szpitali Prywatnych "K." sprawiło, iż

decyzja o wykreśleniu owych Szpitali w całości z rejestru

zakładów opieki zdrowotnej musi być uznana za zbyt daleko

idącą, nie służącą interesowi społecznemu.

Sąd Najwyższy jest zdania, że poważne wątpliwości

interpretacyjne mających zastosowanie w obu sprawach przepisów

prawa, w tym zwłaszcza art. 3 i 7 ustawy z dnia 28

paśdziernika 1950 r. o zawodzie lekarza (Dz. U. Nr 50 poz. 458

ze zm.) oraz art. 14 i 15 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej

wymagały od organów administracji publicznej szczególnie wnik-

liwego i starannego rozpatrzenia w pierwszej kolejności sprawy

poszerzenia działalności niepublicznego zakładu opieki zdro-

wotnej o okulistykę. Tymczasem organy te bezpodstawnie uznały,

że wyjaśnienie statusu prawnego osób wykonujących faktycznie

świadczenia okulistyczne w tym zakładzie powinno nastąpić w

ramach postępowania o wykreślenie zakładu z rejestru zakładów

opieki zdrowotnej, co narusza nie tylko sens przepisu art. 15

ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, lecz ponadto prowadzi do

przerzucenia niekorzystnych skutków, wynikających z tych

wątpliwości, na stronę postępowania, w stosunku do której

zastosowano rygorystyczną wykładnię tych przepisów skutkującą,

zamiast prawidłowego podjęcia ewentualnej decyzji o odmowie

wpisu do rejestru prowadzenia świadczeń okulistycznych,

wydanie decyzji o wykreśleniu z rejestru całego zakładu.

W podsumowaniu tej części rozważań Sąd Najwyższy

stwierdza, że wskazane wyżej naruszenia prawa polegające na

niedopuszczalnym zaniechaniu przez organy orzekające

rozstrzygnięcia sprawy wpisu do rejestru zakładów opieki zdro-

wotnej zmiany w profilu działalności niepublicznego zakładu

opieki zdrowotnej należy uznać za rażące, jako niemożliwe do

zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, zarówno ze

względu na naruszenie prawa strony do uzyskania merytorycznego

rozstrzygnięcia jej opartego na prawie żądania, jak i przede

wszystkim ze względu na naruszenie prawa pacjentów zakładu do

zgodnych z prawem świadczeń zdrowotnych. Okoliczność, że

zakład opieki zdrowotnej w dużej mierze przyczynił się do

powstania stanu niezgodnego z prawem w zakresie świadczonych

usług zdrowotnych nie zwalnia organów administracji publicznej

z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego, zgodnego z prawem

postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy

zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 13 ust. 2 ustawy o

zakładach opieki zdrowotnej i art. 7 k.p.a., a zatem z

uwzględnieniem słusznego interesu strony, a zwłaszcza interesu

publicznego, nakazującego szczególną dbałość o życie i zdrowie

pacjentów niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Trafny jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego

wyrażony w uzasadnieniu kwestionowanego rewizją nadzwyczajną

wyroku, że zasada wolności gospodarczej wyrażona w art. 1

ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej

(Dz. U. Nr 41 poz. 324 ze zm.) nie może być przenoszona na

działalność zakładu opieki zdrowotnej, co wyraśnie wynika z

art. 77 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Działalność

takich zakładów w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych

jest poddana odrębnej reglamentacji administracyjnej, której

podstawowym celem jest zapewnienie udzielania świadczeń

zgodnie z przepisami prawa, w interesie pacjentów

korzystających ze świadczeń zdrowotnych tych zakładów. O ile

zatem zasada wolności gospodarczej została ustanowiona w

pierwszym rzędzie w celu szerszej ochrony interesów podmiotów

gospodarczych, o tyle w odniesieniu do niepublicznych zakładów

opieki zdrowotnej utworzonych przez podmiot gospodarczy należy

stwierdzić, że jego interesy są chronione do granic zgodności

z interesami pacjentów niepublicznych zakładów opieki

zdrowotnej. Oznacza to, że organ rejestrowy jest obowiązany do

szczególnie wnikliwego i staranego rozważenia następstw

podejmowanych decyzji administracyjnych, w tym zwłaszcza

decyzji o wykreśleniu niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej

z rejestru oraz starannego uzasadnienia takiej decyzji.

Tymczasem z uzasadnień organów orzekających w tej sprawie i

zaskarżonego wyroku Sądu nie wynika, by kwestia ta, w

szczególności interesy pacjentów Szpitali Prywatnych "K.,

zwłaszcza Oddziału Ginekologiczno-Położniczego, co do którego

nie podnoszono żadnych zastrzeżeń, była szerzej rozważana. Sąd

Najwyższy jest zdania, że ogólnikowe stanowisko organów

orzekających w sprawie , iż skoro rozszerzenie działalności

nie nastąpiło, to ograniczenie wykreślenia tylko do tej

dziedziny było bezprzedmiotowe względnie niemożliwe do

zrealizowania ze względów oczywistych, nie tylko nie może być

uznane za przekonywujące, lecz przeciwnie musi być uznane jako

oczywiście naruszające w sposób rażący art. 7

k.p.a.Obowiązkiem organów administracji państwowej było bowiem

wszechstronne wyjaśnienie i przekonywujące uzasadnienie, czy

naruszenie przez podmiot prowadzący niepubliczny zakład opieki

zdrowotnej i przez ten zakład obowiązujących przepisów prawa i

statutu zakładu, nie może być usunięte w innym trybie, niż

przez podjęcie decyzji o wykreśleniu zakładu z rejestru,

prowadzące do pozbawienia pacjentów możliwości legalnego

korzystania z udzielanych przez ten zakład świadczeń

zdrowotnych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istnienie

takiego obowiązku było tym bardziej oczywiste, że rozszerzenie

działania niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej o

świadczenia okulistyczne nie zagrażało dobru pacjentek

Oddziału Ginekologiczno-Położniczego, a mimo to wskutek

wydania decyzji o wykreśleniu całego zakładu z rejestru

zostały pozbawione takiej możliwości. W ocenie Sądu

Najwyższego u podstaw nienależytego rozważenia interesów

pacjentek tego oddziału szpitala tkwiło błędne przekonanie

organów administracyjnych, wynikające z nieuprawnionego

przenoszenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej na

prowadzenie zakładu opieki zdrowotnej, że sprawa dotyczy

wyłącznie cofnięcia koncesji podmiotowi gospodarczemu

prowadzącemu zakład opieki zdrowotnej, bez uwzględnienia i

rozważenia następstw jej cofnięcia w sferze podstawowego

przedmiotu ochrony, jakim jest dobro pacjentów szpitala.

Sąd Najwyższy podziela pogląd wnoszącego rewizję

nadzwyczajną, że organ administracji państwowej stwierdzający

podjęcie przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej

działalności leczniczej w zakresie okulistyki bez uprzedniego

wpisu tej działalności do rejestru był obowiązany wezwać

Szpitale Prywatne "K." do natychmiastowego zaprzestania

świadczenia usług okulistycznych, wyznaczając po temu stosowny

termin, co było uzasadnione naruszeniem przez ten zakład

przepisu art. 12 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy.

W razie niezastosowania się zakładu opieki zdrowotnej do

powyższego wezwania w wyznaczonym terminie, organ admi-

nistracji państwowej jest uprawniony do wszczęcia postępowania

egzekucyjnego zmierzającego do wykonania przez zobowiązanego

ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku, na zasadach i w

trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r.,

Nr 36 poz. 161 ze zm.). Tymczasem organ administracji

państwowej stosując niewłaściwy, w ocenie Sądu Najwyższego,

tryb postępowania, a mianowicie działając na podstawie art. 15

ust. 1 ustawy, w piśmie z dnia 7 listopada 1994 r. wezwał

niepubliczny zakład opieki zdrowotnej jedynie do usunięcia

uchybień polegających na wykonywaniu zabiegów medycznych w

zakresie okulistyki przez rosyjskich lekarzy i pielęgniarki,

bez odniesienia się w tym piśmie do samego faktu podjęcia

takiej działalności, która już ze względu na treść art. 12

ust. 1 ustawy musiała być uznana za sprzeczną z prawem, co

wymagało wezwania do jej natychmiastowego zaprzestania,

właśnie ze względu na dobro pacjentów poddawanych zabiegom

okulistycznym.

Sąd Najwyższy nie podziela stanowiska wnoszącego rewizję

nadzwyczajną, że zawarte w piśmie Wojewody P. z dnia 7

listopada 1994 r. wezwanie do usunięcia powyższych uchybień,

było w listopadzie 1994 r. w istocie niewykonalne i bezprzed-

miotowe. Należy przede wszystkim wskazać, że zarzut powyższy

ma charakter wyłącznie hipotetyczny, bowiem skarżący nie tylko

nie występował o udzielenie zezwolenia dla lekarzy rosyjskich

na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce, lecz także

wielokrotnie twierdził, że o takie zezwolenie nie wystąpi,

uznając, że nie jest to konieczne w świetle art. 7 ustawy o

zawodzie lekarza.

Oceny krytyczne odnośnie do procesu wykładni i stosowania

prawa przez organy administracji państwowej prowadzące

rozpoznawaną sprawę i Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą

być rozumiane jako wyrażenie przez Sąd Najwyższy aprobaty dla

działań i zaniechań skarżącego, naruszających przepisy prawa.

Przeciwnie, Sąd Najwyższy jest zdania, że na podmiocie, który

założył i prowadzi niepubliczny zakład opieki zdrowotnej ciąży

obowiązek wzmożonej staranności i dbałości, aby zakład opieki

zdrowotnej prowadził działalność polegającą na świadczeniu

usług zdrowotnych zgodnie z przepisami prawa i statutu

zakładu, w interesie pacjentów takiego zakładu. W

okolicznościach rozpoznawanej sprawy zakład opieki był więc

obowiązany przede wszystkim do natychmiastowego zaniechania

wykonywania działalności w zakresie zabiegów okulistycznych do

czasu rozstrzygnięcia sprawy o wpisanie tych świadczeń do

rejestru, przy czym wykonanie tego obowiązku może być, jak

wskazano wyżej, wyegzekwowane w trybie przepisów o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnośnie zaś do kwestii obowiązku uzyskiwania zezwoleń na

wykonywanie przez lekarzy rosyjskich zawodu lekarza okulisty w

Polsce, Sąd Najwyższy w składzie rozpatrującym niniejszą

sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1995 r.,

III AZP 4/95 (OSNAPiUS 1995 Nr 19 poz. 234), że w każdym

przypadku, poza wykonywaniem zabiegów na podstawie i w

granicach art. 7 ustawy o zawodzie lekarza, do podjęcia wy-

konywania takiego zawodu przez lekarza cudzoziemca konieczne

jest, zgodnie z art. 3 ustawy o zawodzie lekarza, uzyskanie

zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, a w

odniesieniu do lekarza cudzoziemca posiadającego wyrażoną w

takim zezwoleniu zgodę na wykonywanie tego zawodu, lecz

zamierzającego wykonywać ten zawód poprzez zatrudnienie w

niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej konieczne jest

uzyskanie od dyrektora wojewódzkiego urzędu zatrudnienia

zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 14

grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu

(jednolity tekst: Dz. U. z 1996 r., Nr 47 poz. 211).

Sąd Najwyższy jest zdania, że gdy wykonywanie w

niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej zabiegów

okulistycznych przez lekarzy rosyjskich miałoby, po ewen-

tualnym zarejestrowaniu poszerzenia działalności zakładu

opieki zdrowotnej o okulistykę, odbywać się w ilości, zakresie

i okolicznościach takich samych lub zbliżonych do ustalonych w

toku postępowania wyjaśniającego, wówczas należy bezwzględnie

uzyskać wymagane przez prawo polskie zezwolenia, o których

była już mowa w niniejszym uzasadnieniu. Obowiązek taki, w

ocenie Sądu Najwyższego, aktualizuje się zwłaszcza wówczas,

gdy ze względu na strukturę zatrudnienia personelu medycznego

świadczącego usługi okulistyczne czy strukturę przychodów

uzyskiwanych z tytułu takich świadczeń itd. wynika w sposób

jednoznaczny, że świadczenie usług okulistycznych przez

lekarzy rosyjskich stanowi lub stanowiłoby podstawowy kierunek

działalności zakładu (oddziału okulistycznego).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w świetle

art. 7 w związku z art. 1 ustawy o zawodzie lekarza

uprawnienia lekarzy cudzoziemców wynikające z tego przepisu

ustawy są ograniczone, w stosunku do uprawnień lekarzy

wykonujących zawód lekarza w Polsce, bowiem obejmują jedynie

prawo uczestniczenia w naradach lekarskich i wykonywania

zabiegów, których potrzeba wynika z narad. Z charakteru tego

przepisu, jako ustanawiającego wyjątek od zasady

administracyjnej reglamentacji wykonywania zawodu lekarza

przez lekarzy cudzoziemców nie posiadających prawa wykonywania

zawodu w Polsce, ale posiadających takie prawo w innym

państwie wynika, że wskazane w tym przepisie warunki

korzystania z określonych w nim uprawnień, nie mogą podlegać

wykładni rozszerzającej. Odnośnie spornej kwestii formy

prawnej zaproszenia lekarzy rosyjskich do uczestniczenia w

naradach lekarskich, Sąd Najwyższy jest zdania, że skoro

przepis art. 7 ustawy o zawodzie lekarza nie określa formy

takich zaproszeń, to lekarze cudzoziemcy mogą być zapraszani

ustnie lub na piśmie przez osobę posiadającą prawo wykonywania

zawodu lekarza w Polsce. Jako zaproszenie w rozumieniu art. 7

ustawy o zawodzie lekarza nie może być natomiast uznana umowa

" w sprawie zorganizowania wspólnego przedsięwzięcia na

diagnostykę i operacje okulistyczne" zawarta między

niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej a instytutem naukowym

za granicą, zatrudniającym lekarzy, zwłaszcza wówczas, gdy z

umowy tej wynika, że obowiązkiem partnera zagranicznego jest

skierowanie do pracy w Polsce odpowiedniej liczby lekarzy,

których powinnością jest wykonywanie określonej w umowie

liczby operacji dziennie według sześciodniowego tygodnia pracy

w wymiarze 41 godzin tygodniowo, natomiast zakład opieki zdro-

wotnej jest zobowiązany do "zalegalizowania pracy lekarzy" i

udostępnienia pomieszczeń wraz z niezbędną aparaturą medyczną.

Z treści tej umowy wynika bowiem jednoznacznie, że strona

rosyjska zobowiązała się do wykonywania świadczeń

okulistycznych w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej w

zakresie szerszym, niż wynika to wprost z przepisu art. 7

ustawy o zawodzie lekarza. Ponadto powyższa umowa została

podpisana w imieniu Szpitali Prywatnych "K." S.A. przez

prezesa zarządu spółki, który nie posiada prawa wykonywania

zawodu lekarza.

Kwestia natomiast, czy lekarze rosyjscy udzielali i

udzielają świadczeń zdrowotnych w zakresie okulistyki w ramach

zatrudnienia czy też poza zatrudnieniem w niepublicznym

zakładzie zdrowotnym ma znaczenie wyłącznie z punktu widzenia

zakresu obowiązku uzyskania stosownych zezwoleń, tj.

odpowiednio na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce i

zatrudnienia w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej lub

tylko tego pierwszego z wymienionych zezwoleń. Jeżeli zatem

nie zostaną spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione

w art. 7 ustawy o zawodzie lekarza, to należy przyjąć, że

lekarze rosyjscy świadczyli lub świadczą usługi zdrowotne w

rozumieniu art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a

zatem wykonują zawód lekarza w rozumieniu art. 1 ustawy o

zawodzie lekarza, co z kolei wymaga uzyskania przewidzianych

prawem zezwoleń.

Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy na podstawie art.

422 § 2 k.p.c. orzekł jak w sentencji.

========================================