III RN 56/96

Wyrok z dnia 22 stycznia 1997 r.

III RN 56/96

Niepouczenie strony o przysługującym jej środku prawnym stanowi

naruszenie przepisów proceduralnych.

Polskie prawo nie przewiduje uprawnienia do domagania się powołania na

wybrane przez siebie stanowisko.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Janusz Łętowski

(sprawozdawca), Adam Józefowicz.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 1997 r. sprawy ze skargi

Stanisława D.na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 lutego 1995 r. [...] w przed-

miocie odmowy powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii

notarialnej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego

[...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 29 maja 1996 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

U z a s a d n i e n i e

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł w dniu 27 listopada 1996 r. rewizję

nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29

maja 1996 r. [...] oddalającego skargę Stanisława D. na decyzję Ministra Spra-

wiedliwości z dnia 25 lutego 1995 r. [...] odmawiającą powołania go na notariusza i

wyznaczenia mu siedziby kancelarii notarialnej.

Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie następujących przepisów:

a) art. 207 § 2 pkt 3 KPA w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o

Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.),

b) art. 206 KPA w związku z art. 68 wyżej wymienionej ustawy o Naczelnym

Sądzie Administracyjnym,

c) art. 106 § 1-6 KPA w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo

o notariacie (Dz. U. Nr 22, poz. 91),

d) art. 9 KPA w związku z art. 124 § 1 KPA w związku z art. 106 § 5 KPA,

wnosząc w konsekwencji o uchylenie wyroku, a także o uchylenie poprzedzającej ten

wyrok decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 lutego 1995 r. [...]

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 25 lutego 1995 r. na podstawie art. 10 i

art. 11 w związku z art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie,

po rozpatrzeniu wniosku Stanisława D. o powołanie na stanowisko notariusza i wyzna-

czenie siedziby kancelarii notarialnej w G., - odmówił powołania go na stanowisko

notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. Motywując swoją decyzję

Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż on spełnia warunki formalne, określone w art. 11

w związku z art. 12 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, do powołania na stanowisko

notariusza, co nie oznacza jednak obowiązku Ministra Sprawiedliwości powołania na to

stanowisko. Decyzja administracyjna w tym przedmiocie ma bowiem - zdaniem Ministra

Sprawiedliwości - charakter uznaniowy, a jej zakres, poza spełnieniem przesłanek

określonych w przytoczonych przepisach prawa, wyznacza również art. 7 KPA, to jest

słuszny interes strony i interes społeczny.

Minister Sprawiedliwości wziął również pod uwagę okoliczność, iż Rada Izby

Notarialnej w G., opierając się na wynikach rozmowy kwalifikacyjnej, negatywnie zao-

piniowała wniosek Stanisława D. o powołanie na stanowisko notariusza uznając, że nie

daje on gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu notariusza z uwagi na istotne

braki w znajomości dziedzin prawa powszechnie stosowanych w pracy notariusza.

Oceniając powyższą opinię, Minister Sprawiedliwości nie dostrzegł w niej dążenia do

pozbawienia skarżącego prawa "uzyskania możliwości utrzymania się przez pracę

swobodnie wybraną" i "ochrony wąskiego grupowego interesu". Na powyższą decyzję

Stanisław D. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

żądając uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił w skardze naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 207 § 2 pkt 1 KPA), to

jest naruszenie przepisu art. 10 w połączeniu z art. 11, art. 12 pkt 2 i 13 ustawy z dnia

14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, wskutek przyjęcia, że posiadane przez niego

kwalifikacje i właściwości odpowiadające określonym w ustawie kryteriom nie są

wystarczającym warunkiem powołania go na notariusza,

2) art. 1 i 2 przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej utrzymanych w mocy

na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. wskutek

niewłaściwego zastosowania dyrektywy z art. 7 in fine KPA, to jest wskutek posłużenia

się przy wykładni art. 10,11, 12 pkt 2 i 13 Prawa o notariacie kryterium "interesu

społecznego" i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że decyzja o powołaniu na

notariusza ma charakter uznaniowy, podczas gdy ma ona charakter związany prze-

pisem prawa, a ocena "interesu społecznego" uwzględniona została już przez

ustawodawcę w treści wymienionych przepisów Prawa o notariacie. Narusza to co naj-

mniej takie zasady państwa prawnego, jak zasady: zapewnienia obywatelom pewności i

przewidywalności prawa, legalności (praworządności) działania administracji,

niewynoszenia ponad prawo przez organy administracji własnej opinii lub zasad

moralnych;

3) art. 63 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. przez wydanie

decyzji nie służącej pomyślności obywatela, chociaż pomyślność ta objęta jest

najwyższym nakazem, którego Minister przysięgał dochować,

4) art. 6 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i

Kulturalnych (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 169) przez bezpodstawne pozbawienie go

dobra obywatelskiego, jakim jest prawo "uzyskania możliwości utrzymania się przez

pracę swobodnie wybraną".

Jak wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę, podkreślając

przede wszystkim, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko

notariusza osoby, która spełnia wymagania określone w art. 11 i 12 ustawy z dnia 14

lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, podejmowana jest w ramach uznania ad-

ministracyjnego. Wynika to - zdaniem Sądu - jednoznacznie ze sformułowania art. 11

zdanie pierwsze cytowanej ustawy, który stanowi, że "notariuszem może być ten, kto...",

a więc samo spełnienie wymagań określonych w ustawie stwarza jedynie po stronie

zainteresowanego możliwość wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości z takim wnios-

kiem, natomiast nie przesądza o treści decyzji Ministra Sprawiedliwości. Decyzja ad-

ministracyjna w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jak każda decyzja, w

której ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie konkretnej sprawy swobodnemu

uznaniu administracyjnemu - zdaniem NSA - nie oznacza dowolności, lecz ma

umożliwić uprawnionemu organowi (w sprawie niniejszej Ministrowi Sprawiedliwości)

rozstrzygnięcie sprawy, które uwzględnia zarówno interes osoby zainteresowanej, jak i

realizację celów ustawy. Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie

powierzyła Ministrowi Sprawiedliwości określone uprawnienia i obowiązki (por. np, art.

5, 9, 10, 15, 16 i 29 § 2, 42 § 1 i § 2, 43, 58, 66 i in. ustawy), z którymi integralnie wiąże

się określony zakres odpowiedzialności za prawidłową realizację przepisów ustawy, w

tym także za powołanie konkretnych osób na stanowiska notariuszy, którzy działają jako

osoby zaufania publicznego, korzystając z ochrony przysługującej funkcjonariuszom

publicznym (art. 2 § 1 ustawy) oraz używają pieczęci urzędowej z wizerunkiem orła (art.

8 ustawy). Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu Ministra Sprawiedliwości

rozstrzygnięcia wniosku o powołanie na stanowisko notariusza miało - zdaniem

Naczelnego Sądu Administracyjnego - na celu umożliwienie szczególnie starannego

doboru na to stanowisko osób o bardzo wysokich kwalifikacjach i doświadczeniu

zawodowym.

Jednocześnie ustawodawca ustanowił obowiązek zasięgania opinii rady właś-

ciwej izby notarialnej(art. 10 ustawy Prawo o notariacie).

W sprawie niniejszej opinia Rady Izby Notarialnej w G. była dla skarżącego ne-

gatywna. Podane w zaskarżonej decyzji okoliczności, z powodu których Minister Spra-

wiedliwości odmówił powołania skarżącego na notariusza są - zdaniem Naczelnego

Sądu Administracyjnego - istotne i mieszczą się w granicach swobodnego uznania

administracyjnego oraz nie są dowolne. Z tych względów chybione są, zdaniem

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2

skargi co do naruszenia prawa materialnego, a także odnośnie "związania" Ministra

Sprawiedliwości przepisem prawa w tym znaczeniu, że spełnienie warunków

formalnych przez osobę ubiegającą się o powołanie na notariusza obliguje Ministra

Sprawiedliwości do powołania na notariusza każdej osoby, która te formalne warunki

spełnia. Chybione są także - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zarzuty

wymienione w pkt 3 i 4 skargi. Skarżący ma bowiem szerokie możliwości wykonywania

zawodu prawniczego. Wbrew zarzutom skargi Minister Sprawiedliwości należycie

rozważył przy rozstrzyganiu sprawy zarówno słuszny interes strony, jak i interes spo-

łeczny.

Wnoszący rewizję nadzwyczajną Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uważa

powyższe rozstrzygnięcie za rażąco naruszające prawo i uzasadnia swe stanowisko

następująco:

Nie analizując sprawy z punktu widzenia charakteru prawnego art. 10 i 11 ustawy

z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie i zakresu związania Ministra Spra-

wiedliwości tymi normami, a jedynie oceniając tryb postępowania w sprawie, wypada

wskazać, że wymagana przez przepis art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o

notariacie opinia Rady Izby Notarialnej w G. powinna być wydana w wyniku

współdziałania, o którym mowa w art. 106 KPA. Powinna zatem przyjąć kształt

postanowienia, które umożliwiałoby osobie wnoszącej o powołanie na notariusza zło-

żenie zażalenia jeszcze przed wydaniem decyzji, co zdecydowanie wzmacnia gwaran-

cje procesowe. Niezachowanie zaś w toku załatwienia sprawy formy wiążącego

współdziałania ogranicza te gwarancje w sposób istotny (por. uzasadnienie uchwały

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r., III AZP 26/95 -

OSNAPiUS 1996 nr 12 poz. 164).

Zgodnie z art. 124 § 1 KPA w związku z art. 106 § 5 KPA należy przyjąć , iż w

postanowieniu zawierającym opinię Rady Notarialnej w G. powinno się znaleźć w

szczególności pouczenie o tym, czy i w jakim trybie służy stronie zażalenie (tu: do

Krajowej Rady Notarialnej - zgodnie z art. 127 § 2 KPA w związku z art. 144, art. 17 pkt

4 , i art. 5 § 2 pkt 5 KPA).

Opinia Izby Notarialnej w G. z dnia 24 listopada 1994 r. nie czyni zadość wy-

maganiom stawianym tego rodzaju opiniom w art. 124 § 1 i § 2 KPA w związku z art.

106 § 5 KPA. W szczególności nie zawiera pouczenia o przysługującym stronie zaża-

leniu na tego rodzaju opinię do Krajowej Izby Notarialnej. Stanisław D., nie będąc pou-

czony o przysługującym mu prawie do wniesienia zażalenia od niekorzystnej dla niego

opinii - postanowienia Izby Notarialnej w G., nie skorzystał z tego prawa. Opinia ta, jak

wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Sprawiedliwości, odmawiająca powołania

Stanisława D. na stanowisko notariusza przesądziła - w istocie - o treści decyzji Ministra

Sprawiedliwości. W tym stanie rzeczy trzeba przyjąć, iż w sprawie niniejszej doszło do

innego naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 207 §

2 pkt 3 KPA, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi Stanisława

D. (art. 206 KPA w związku z art. 68 ustawy o NSA), a także mając na uwadze

znaczenie, jakie nadał Sąd Najwyższy opiniom właściwych izb notarialnych w sprawach

o powołanie na stanowisko notariusza w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r., powinien był, korzystając z uprawnień

wynikających z art. 207 § 2 pkt 3 KPA, uchylić decyzję Ministra Sprawiedliwości. Za

takim rozstrzygnięciem sprawy przemawiała i ta okoliczność, że dopiero od dnia 30

września 1995 r., to jest z dniem wejścia w życie obowiązującej obecnie ustawy o

Naczelnym Sądzie Administracyjny, strony uzyskały możliwość odrębnego skarżenia

takich opinii jak przedmiotowa do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 16 ust. 1

pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Oznacza to, iż przed 30 września

1995 r. zażalenie na postanowienie zawierające opinię (art. 106 § 5 KPA) było jedynym

środkiem weryfikacji niekorzystnych dla stron opinii, który częstokroć przesądzał o treści

późniejszych decyzji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wniesiona przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego rewizja nadzwyczajna

opiera się w zasadzie na zarzucie naruszenia w toku postępowania prowadzonego w

niniejszej sprawie podstawowych reguł proceduralnych ustalonych przez KPA. Chodzi

mianowicie o to, iż opinia Rady Izby Notarialnej w sprawie powołania konkretnej osoby

na stanowisko notariusza nie została wydana w formie postanowienia, co umożliwiłoby

zainteresowanej osobie zakwestionowanie jej treści w drodze przewidzianego przez

KPA zażalenia (art. 106 § 5, art. 144, art. 124 § 1 i 2 KPA). Przede wszystkim jednak

rewidujący stwierdza, że opinia powyższa nie została też opatrzona pouczeniem o

przysługującym stronie środku prawnym (wspomniane wyżej zażalenie), co

spowodowało, iż zainteresowany nie skorzystał z przysługującego mu w tym zakresie

uprawnienia. A ponieważ jak uważa rewidujący, negatywna opinia Izby Notarialnej w G.

przesądziła - w istocie rzeczy - o treści decyzji Ministra Sprawiedliwości, staje się

oczywiste, iż w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów o postępowaniu

administracyjnym (obowiązujący wówczas przepis art. 207 § 2 pkt 3 KPA). Naruszenie

to miało wpływ na wynik sprawy, tym bardziej że dopiero od dnia wejścia w życie

obecnie obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym dopuszczalne

jest odrębne zaskarżenie tego rodzaju opinii do NSA; przedtem ich weryfikacja mogła

następować tylko przez zażalenie na zawierające opinię postanowienie.

Tego rodzaju zarzut istotnego naruszenia przepisów KPA ustanawiających prawo do

wniesienia środka prawnego przysługującego stronie w konkretnej sprawie musi być

przez Sąd Najwyższy wzięty pod uwagę. Brak lub niedostatek pouczenia strony o

przysługujących jej prawach jest w dotychczasowym orzecznictwie zarówno NSA, jak

SN traktowany jako naruszenie jednej z fundamentalnych zasad postępowania przewi-

dzianej przez KPA w art. 9, ponadto naruszenie zasady dwuinstancyjności postępo-

wania (art. 15 KPA). Można byłoby również powołać się na argumenty wynikające z

przepisów konwencji międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, nie jest

to jednak w niniejszej sprawie konieczne, skoro obowiązujące polskie prawo przewiduje

w tym zakresie odpowiednie i dostateczne gwarancje dla stron postępowania. Należy

zatem podzielić stanowisko rewidującego, iż zarówno niewydanie opinii przez Radę

Notarialną w formie przewidzianego przez KPA postanowienia, jak i brak pouczenia

strony, iż od tej opinii przysługuje jej środek prawny jest na tyle istotnym naruszeniem

prawa, że powinno ono być wzięte pod uwagę przez NSA z urzędu. Zaznaczyć tu

należy, iż nie przeczy to wcale ustanowionej przez prawo (art. 10 cyt. wyżej ustawy -

Prawo o notariacie) zasadzie, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie ma

rzeczywiście charakter uznaniowy, a interpretacja, zgodnie z którą Ministra

Sprawiedliwości obciążałaby "powinność" wydawania decyzji pozytywnej w odniesieniu

do wszystkich osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza, a

odpowiadających kryteriom formalnym przewidzianym przez ustawę, byłaby

niewłaściwą interpretacją. Polskie prawo nie przewiduje bowiem niczyjego uprawnienia

do domagania się powołania na wybrane przez siebie stanowisko [...].

Biorąc te okoliczności pod uwagę Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.

========================================