III RN 32/97

- 1 -

Wyrok z dnia 6 listopada 1997 r.

III RN 32/97

Prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane powstaje na

podstawie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, mimo iż prawo

to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, jeżeli z treści umowy wynika, że

jej przedmiot został wydany użytkownikowi wieczystemu, a właściciel gruntu

jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę wyraził zgodę na

dysponowanie gruntem na cele budowlane.

Przewodniczący SSN: Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski,

Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara

Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 1997 r. sprawy ze skargi Prokuratora

Rejonowego dla Dzielnicy W.-M. na decyzję Prezydenta W. z dnia 15 maja 1996 r. [...] w

przedmiocie pozwolenia na budowę, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora

Generalnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

15 listopada 1996 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Prokurator Generalny w rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 1996 r. [...] oddalającego skargę

Prokuratora Rejonowego dla Dzielnicy W.-M. na decyzję Prezydenta W. z dnia 15 maja

1996 r. [...] zatwierdzającą projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania

działki i terenu oraz zezwalającą Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej ?

„P” na budowę budynku mieszkalnego przy ul. K róg N. w W., zarzucił zaskarżonemu

- 2 -

wyrokowi rażące naruszenie:

1. art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo

budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.),

2. art. 19 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego,

3. art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 KPA,

4. art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz.U. Nr 10

poz. 48 ze zm.).

Prokurator Generalny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w War-

szawie.

W ocenie Prokuratora Generalnego Spółdzielnia Mieszkaniowa nie miała upraw-

nień do dysponowania terenem na cele budowlane. Umowa z dnia 19 stycznia 1996 r. o

oddaniu działki nr 7/3 w wieczyste użytkowanie Spółdzielni została bowiem zawarta z

naruszeniem prawa a ponadto w dacie orzekania przez, Sąd w Sądzie Rejonowym dla

W.-M. znajdował się nierozpoznany pozew Prezydenta W., w którym żądał rozwiązania

tej umowy. Sąd Administracyjny, przyjmując do wiadomości, że pozew ten zostanie

wycofany, nie ustalił jednakże, co było podstawą skierowania pozwu i dlaczego zostanie

cofnięty.

Prokurator Generalny wyraził pogląd, że w tej sytuacji oparcie się przez Sąd na

treści umowy notarialnej i domniemaniu, że gmina C., działając przez swoje organy,

wyraziła zgodę na usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy działki nr 7/2, a

następnie zgodę tę wyraźnie wyartykułowała w pozwoleniu na budowę, rażąco narusza

prawo.

W ocenie Prokuratora Generalnego nie jest trafny pogląd wyrażony w uzasad-

nieniu zaskarżonego wyroku, że zgoda właściciela gruntu na dysponowanie terenem

przez Spółdzielnię została wydana w pozwoleniu na budowę przez właściwy organ, tj.

Prezydenta W. Zgodę taką mógł bowiem wyrazić tylko Zarząd Dzielnicy M. po

zasięgnięciu opinii Rady Dzielnicy.

Prokurator Generalny przyjął, że prawo użytkowania wieczystego działki nr 7/3

nie powstało, bowiem w dacie wydania pozwolenia na budowę nie było wpisane do

księgi wieczystej, a prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie

- 3 -

można domniemywać. Tymczasem umowa notarialna z dnia 19 stycznia 1996 r. nie

ustanowiła żadnego stosunku obligacyjnego między Spółdzielnią ?P.@ a Zarządem

Dzielnicy M., z którego wynikałoby prawo do dysponowania przez Spółdzielnię terenem

na cele budowlane.

W ocenie Prokuratora Generalnego Sąd mógł odmówić uwzględnienia skutków

umowy notarialnej, ponieważ przy jej zawieraniu popełniono oczywiste błędy polegające

na tym, że:

uchwała Zarządu dzielnicy M. [...] z dnia 17 listopada 1995 r. o oddaniu gruntów w

użytkowanie wieczyste przy ul. N. dotyczy działki nr 7/2; działka ta objęta była także

wykazem [...] z dnia 21 października 1995 r.; aktem notarialnym ze stycznia 1996 r.

oddano tymczasem działkę nr 7/3,

- sporządzono akt notarialny, mimo że w księdze wieczystej [...] nie zostało ujawnione

prawo własności Gminy C. będącej stroną czynności prawnej,

- do aktu notarialnego nie dołączono opinii urbanistyczno-architektonicznej, z której

wynikałoby, że działka 7/3 może być wykorzystana jako samodzielna, odrębna działka

budowlana, a jest to koniecznym warunkiem oddania jej w użytkowanie wieczyste bez

przetargu na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości.

Rozporządzenie częścią działki nr 7 w sytuacji, gdy nie rozpoznano wniosków

byłego właściciela części działki nr 7 a posiadacza całej działki - Janusza S. złożonych

na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu

gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy narusza, zdaniem Prokuratora

Generalnego, prawo jego następców prawnych, a skierowanie decyzji o pozwoleniu na

budowę do nieżyjącego już Janusza S., zamiast do strony, tj. Katarzyny G.-C. wypełnia

dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 KPA.

W ocenie Prokuratora Generalnego wyrażenie zgody konserwatora zabytków w

decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nasuwa poważne wątpli-

wości, czy taka zgoda jest skuteczna i wystarczająca. Należy przyjąć, że taka zgoda

powinna być wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, którego nie prze-

prowadzono.

Sąd Najwyższy zważył ,co następuje:

- 4 -

Nie jest trafny zarzut rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3

pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.).

Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego niniejszą rewizją

nadzwyczajną wyroku, że wobec braku ujawnienia w księdze wieczystej umowy

wieczystego użytkowania umowa ta nie wywołała skutków prawnych w zakresie upraw-

nień rzeczowych inwestora do gruntu, to jednak zgodnie z przepisem art. 3 pkt 11 tej

ustawy prawo do dysponowania terenem nie ogranicza się wyłącznie do uprawnień

rzeczowych do gruntu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z treści tych

przepisów wynika bowiem, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane to

nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa

rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku

zobowiązaniowego. Z postanowień umowy notarialnej z dnia 19 stycznia 1996 r., w

szczególności zaś z § 4 tej umowy, zgodnie z którym nastąpiło wydanie przedmiotu

umowy oraz z pism odnoszących się do zgody na zbliżenie inwestycji do granic działki

7/2 [...] wynika, że już na etapie postępowania o pozwolenie na budowę właściciel

gruntu zezwolił Spółdzielni na dysponowanie działką nr 7/3 na cele budowlane. Należy

zatem przyjąć, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powstaje

na podstawie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, mimo że prawo to nie

zostało ujawnione w księdze wieczystej, jeżeli z treści tej umowy wynika, że przedmiot

umowy został wydany użytkownikowi wieczystemu, a właściciel gruntu jeszcze przed

wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wyraził zgodę na dysponowanie gruntem na

cele budowlane.

W związku z powyższym nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 19 ustawy z

dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

(jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z którym oddanie

gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga

wpisu do księgi wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził bowiem, że

mimo braku wpisu do księgi wieczystej, który ma charakter konstytutywny, nastąpiło

oddanie spornego gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa na

Spółdzielnię. Przeciwnie, uwzględniając treść tego przepisu Sąd uznał, że umowa

użytkowania wieczystego nie wywołała powyższych skutków prawnorzeczowych, co

- 5 -

uzasadnia wniosek, że powyższy zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 28

KPA nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo przyjął, że

Janusz S. ani jego następca prawny w czasie prowadzenia postępowania o pozwolenie

na budowę i w dacie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie mieli tytułu

prawnego do gruntu obejmującego teren sąsiadujący z terenem planowanej inwestycji,

nie byli też prawnymi właścicielami znajdującego się na działce budynku, stanowiącego

część składową gruntu. Za pozbawiony podstaw należy zatem ocenić zarzut, że decyzja

została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o

ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz.U. Nr 10, poz. 48 ze zm.). Przepis ten stanowiący,

że bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno

zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbu-

dowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian (ust. 1)

przemieszczać zabytków nieruchomych z naruszeniem skomponowanego lub

ustalonego tradycją układu terenowego ani też przenosić lub wynosić zabytków

ruchomych z naruszeniem skomponowanych lub ustalonych tradycją wnętrz budow-

nictwa świeckiego i sakralnego (ust. 2) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, która

dotyczy udzielenia pozwolenia na wzniesienie budynku mieszkalnego. Z tego względu

nie jest zasadne powoływanie się przez wnoszącego rewizję nadzwyczajną na

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r., III ARN 68/95 (OSNAPiUS

1996 nr 17 poz. 247), w którym stwierdzono, że: ?Rozstrzygnięcie sprawy o zezwolenie

na wykonanie robót budowlanych w obiekcie zabytkowym lub na terenie obiektu

objętego ochroną zabytków może być podjęte po wydaniu przez wojewódzkiego

konserwatora zabytków zezwolenia na dokonywanie czynności, wymienionych w art. 27

ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz.U. Nr 10, poz. 48

ze zm.), w odrębnym postępowaniu w formie decyzji, z wyłączeniem trybu

przewidzianego w art. 106 KPA. Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu

zaskarżonego niniejszą rewizją nadzwyczajną wyroku, że opinia wojewódzkiego

konserwatora zabytków wyrażona w formie postanowienia z dnia 11 marca 1996 r., w

którym uzgodniono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z

- 6 -

wymaganiami art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (

Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) „akceptując zamierzenie rozbudowy domu mieszkalnego

przy ul. N., róg K. - od strony N.” z zastrzeżeniem przewidzianych w postanowieniu

warunków, jest wystarczająca do przyjęcia, iż pozwolenie na budowę nie zostało

wydane z naruszeniem art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego. Trafnie bowiem wskazał Sąd,

że skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została

wydana po uzyskaniu stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie

art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), to brak jest podstaw do przyjęcia, że wojewódzki

konserwator zabytków powinien ponownie zająć stanowisko w tej kwestii w

postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 32 ust. 1

Prawa budowlanego.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji

========================================