III ZP 7/00

Uchwała z dnia 4 kwietnia 2000 r.

III ZP 7/00

Przewodniczący: SSN Józef Iwulski (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Katarzyna Gonera, Walerian Sanetra.

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana

Szewczyka, w sprawie z powództwa Romana O., Tomasza T., Krystyny J., Krzysz-

tofa K., Haliny K., Anetty S.-K., Wojciecha B., Wiesławy K.-P., Henryka G., Eliasza

S., Marty W.-S., Andrzeja P., Krzysztofa P., Hanny Z., Dariusza M., Urszuli N. i Je-

rzego Z. przeciwko Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w B.

o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 4 kwietnia 2000 r. zagadnie-

nia prawnego przekazanego przez Sąd Okręgowy -Sąd Pracy i Ubezpieczeń Spo-

łecznych w Gdańsku z siedzibą w Gdyni postanowieniem z dnia 23 listopada 1999 r.

[...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 390 § 1 KPC:

Czy Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w rozumieniu przepi-

sów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1991 r.

poz. 408 ze zm.), którego działalność jest nadzorowana i finansowana ze środków

zapewnianych przez Wojewodę – jako organ założycielski – na podstawie odrębnej

umowy jest państwową jednostką sfery budżetowej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1

ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pra-

cowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. z 1997 r. Nr 160, poz. 1080)?”

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Pracownicy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utwo-

rzonego przez wojewodę i działającego na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia

1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) nie są pra-

cownikami jednostki budżetowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12

grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jed-

nostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz. 1080).

2

U z a s a d n i e n i e

Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z siedzibą

w Gdyni przedstawił rozpatrywane zagadnienie prawne w następującym stanie

sprawy: Powodowie wnieśli o zasądzenie od Samodzielnego Publicznego Zakładu

Opieki Zdrowotnej w B. dodatkowych wynagrodzeń rocznych za 1998 r. z odsetkami

od 1 kwietnia 1999 r. Wyrokiem z dnia 9 września 1999 r. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy

w Braniewie uwzględnił powództwa. Sąd ustalił, że zarządzeniem Wojewody E. z

dnia 25 czerwca 1997 r. Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. został przekształ-

cony w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w B. i wpisany do rejestru

sądowego. Jako organ założycielski i sprawujący nadzór nad tym Zakładem wpisano

w rejestrze Wojewodę E. Podstawą działania Zakładu jest ustawa z dnia 30 sierpnia

1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), przepisy wy-

konawcze, zarządzenie Wojewody z 25 czerwca 1997 r. oraz statut. W rozdziale V

statutu określono zasady gospodarki finansowej Zakładu, stanowiąc w § 26 ust. 1, że

jego gospodarka finansowa prowadzona jest w formie samodzielnego publicznego

zakładu opieki zdrowotnej na zasadach art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowot-

nej, a w § 26 ust. 3, że działalność Zakładu finansowana jest na podstawie umowy z

Wojewodą. W 1998 r. w Zakładzie nie było zakładowego regulaminu wynagradzania i

nie był on objęty układem zbiorowym pracy. Wynagrodzenia pracowników określone

były umowami o pracę przy zastosowaniu rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki

Społecznej z dnia 2 lipca 1992 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników pub-

licznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 55, poz. 273 ze zm.). Środki finanso-

we na działalność w 1998 r. Zakład otrzymywał z Urzędu Wojewódzkiego w E.

Zasady nabywania prawa oraz ustalania wysokości i wypłacania dodatkowego

wynagrodzenia określa ustawa z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagro-

dzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz.

1080 ze zm.). Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 przez "pracowników jednostek sfery budże-

towej" rozumie się między innymi pracowników państwowych jednostek sfery bu-

dżetowej, dla których środki na wynagrodzenia są kształtowane na podstawie odręb-

nej ustawy. Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagro-

dzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z

1995 r. Nr 34, poz. 163) stwierdza w art. 2 ust. 1 pkt 1, że przez "państwową sferę

3

budżetową” rozumie się państwowe jednostki organizacyjne, które prowadzą gospo-

darkę finansową na zasadach określonych w art. 18-20 ustawy z dnia 26 listopada

1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Zgodnie z art. 18

tej ustawy jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finan-

sów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a dochody

odprowadzają na rachunek odpowiednich dochodów budżetu państwa albo budżetu

jednostki samorządu terytorialnego. Statut pozwanego Zakładu stwierdza w § 26, że

jego gospodarka jest prowadzona na zasadach art. 35b ustawy o zakładach opieki

zdrowotnej, czyli w formie samodzielnego zakładu pokrywającego z posiadanych

środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. Zdaniem

Sądu Rejonowego, ta samodzielność nie oznacza jednak, że zakład działający w for-

mie określonej w art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie może być jed-

nostką budżetową lub zakładem budżetowym. Sąd Rejonowy podkreślił, że Wojewo-

da E. w 1998 r. sprawował nadzór nad pozwanym Zakładem oraz przekazywał mu

środki finansowe na działalność. W przypadku likwidacji pozwanego Zakładu jego

majątek stanie się własnością Skarbu Państwa (§ 27 ust. 8 statutu), a o jego przez-

naczeniu zadecyduje Wojewoda. Sąd Rejonowy uznał, że pozwany Zakład nie jest

całkowicie samodzielny. W szczególności Zakład może otrzymać dodatkowe środki

na działalność w postaci dotacji budżetowych. Zakład sam decyduje o podziale zysku

i we własnym zakresie pokrywa ujemny wynik finansowy. Jednakże w określonej sy-

tuacji organ, który go utworzył, pokrywa ujemny wynik finansowy ze środków publicz-

nych. Sąd Rejonowy stwierdził, że środki finansowe na działalność pozwanego Zak-

ładu w 1998 r. pochodziły głównie z budżetu Wojewody. Dlatego Sąd pierwszej ins-

tancji uznał, że pozwany Zakład w 1998 r. był państwową jednostką budżetową, a

jego pracownikom przysługiwało dodatkowe wynagrodzenie roczne.

Rozpoznając apelację strony pozwanej, Sąd drugiej instancji przedstawił roz-

patrywane zagadnienie prawne. Sąd drugiej instancji zważył, że sprawę należy roz-

patrywać według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r., gdyż w

tym dniu pracownicy ewentualnie nabyli prawo do dodatkowego wynagrodzenia

rocznego. Dlatego analizy prawnej należy dokonać z uwzględnieniem ustawy z dnia

5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344

ze zm.), do której odsyłał wówczas art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994

r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Sąd

drugiej instancji dokonał analizy przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakła-

4

dach opieki zdrowotnej i doszedł do wniosku, że przewidują one dwie kategorie pub-

licznych zakładów opieki zdrowotnej: prowadzone w oparciu o zasady określone w

prawie budżetowym oraz gospodarujące samodzielnie w oparciu o ustalony przez

kierownika zakładu plan finansowy. Pozwany Zakład był państwową jednostką orga-

nizacyjną, ale prowadził samodzielną gospodarkę finansową, a więc nie można go

traktować jako państwowej jednostki budżetowej w rozumieniu ustawy o dodatkowym

wynagrodzeniu rocznym.

Sąd drugiej instancji stwierdził jednak, że samodzielny zakład opieki zdrowot-

nej nie jest niezależny od organu założycielskiego, który także gwarantuje uzyskanie

środków na funkcjonowanie zakładu. Wojewoda E. zawarł w tym zakresie z pozwa-

nym Zakładem umowę cywilnoprawną. W praktyce działalność Zakładu była finan-

sowana ze środków otrzymywanych od Wojewody, a więc z budżetu. Ta okoliczność

przede wszystkim wzbudziła wątpliwości Sądu drugiej instancji przedstawione w za-

gadnieniu prawnym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Słusznie Sąd drugiej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie przedstawionego

zagadnienia prawnego zależy od analizy stanu prawnego obowiązującego w dniu 31

grudnia 1998 r., a więc w dniu ewentualnego nabycia przez powodów prawa do do-

datkowego wynagrodzenia rocznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 (ten przepis doty-

czył pozwanego Zakładu) ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagro-

dzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz.

1080 ze zm.) przez użyte w ust. 1 tego artykułu określenie "pracownicy jednostek

sfery budżetowej" rozumie się pracowników państwowych jednostek sfery budżeto-

wej, dla których środki na wynagrodzenia są kształtowane na podstawie odrębnej

ustawy. Od spełnienia tego wymagania przez pracowników pozwanego Zakładu

uzależnione było stosowanie do nich tej ustawy (art. 1 ust. 1), a więc możliwość na-

bycia określonego nią prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Słusznie

Sądy obu instancji uznały, że odrębna ustawa, o której stanowi wskazany art. 1 ust. 2

pkt 1 ustawy z 12 grudnia 1997 r., to ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowa-

niu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163). Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 1 (w

brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.), przez użyte w niej określenie

5

"państwowa sfera budżetowa" rozumie się państwowe jednostki organizacyjne, które

prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie z dnia 5 stycz-

nia 1991 r. - Prawo budżetowe (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze

zm.). Istota rozpoznawanego zagadnienia sprowadza się więc do oceny, czy utwo-

rzony przez wojewodę samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest pańs-

twową jednostką organizacyjną prowadzącą gospodarkę finansową na zasadach

Prawa budżetowego.

W tym zakresie należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów

ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91 poz.

408 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z jej art.

8 ust. 1 pkt 2, zakład opieki zdrowotnej może być utworzony przez wojewodę. Jest

on wtedy publicznym zakładem (art. 8 ust. 2), w odróżnieniu od zakładu niepublicz-

nego (art. 8 ust. 3). Ustrój zakładu opieki zdrowotnej łącznie z formą jego gospodarki

finansowej określa statut (art. 11). Zgodnie z art. 35b ustawy o zakładach opieki

zdrowotnej, publiczny zakład utworzony między innymi przez wojewodę prowadzony

jest w formie samodzielnego zakładu pokrywającego z posiadanych środków i uzys-

kiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. Taki samodzielny zakład

opieki zdrowotnej prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w tej

ustawie, a nie na zasadach Prawa budżetowego (art. 35b ust. 2). Wynika to zarówno

z wyraźnego brzmienia art. 35b ust. 2 tej ustawy, jak również z porównania z jej art.

35c. Ten ostatni przepis reguluje bowiem formę funkcjonowania publicznego zakładu

opieki zdrowotnej, nie będącego zakładem samodzielnym. Taki niesamodzielny pub-

liczny zakład opieki zdrowotnej może bowiem działać w formie jednostki budżetowej

lub zakładu budżetowego i wówczas prowadzi on gospodarkę finansową na zasa-

dach określonych w Prawie budżetowym. Z przepisów tych wynika więc jednoznacz-

nie, że publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą być prowadzone w formie zakła-

dów samodzielnych i wówczas ich gospodarka finansowa nie jest regulowana Pra-

wem budżetowym oraz w formie zakładów niesamodzielnych (zakładów budżeto-

wych lub jednostek budżetowych) i wówczas zasady ich gospodarki finansowej wyni-

kają z Prawa budżetowego. To stwierdzenie przesądza odpowiedź na przedstawione

zagadnienie prawne. Skoro bowiem gospodarka finansowa samodzielnego zakładu

opieki zdrowotnej utworzonego przez wojewodę nie jest regulowana Prawem bu-

dżetowym, a ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, to takie zakłady nie są jednost-

kami państwowej sfery budżetowej w rozumieniu ustawy z 23 grudnia 1994 r. o

6

kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, a tym

samym nie dotyczy ich ustawa o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym. Stwierdzenia

tego nie zmienia prawna możliwość uzyskiwania przez samodzielne zakłady opieki

zdrowotnej środków na finansowanie działalności z dotacji budżetowej za pośred-

nictwem organu, który utworzył zakład (art. 55 ustawy z 30 sierpnia 1991 r.). W dal-

szym ciągu bowiem możliwość otrzymania tej dotacji wynika z ustawy o zakładach

opieki zdrowotnej, a nie z Prawa budżetowego. Tym bardziej, na wskazaną ocenę

nie ma wpływu nadzór sprawowany nad zakładem przez organ założycielski, a także

faktyczne uzależnienie od niego przekazywanych dotacji na gospodarkę finansową

zakładu. Analizę tę potwierdzają także przepisy Prawa budżetowego, a zwłaszcza

jego art. 14, według którego reguluje ono jedynie gospodarkę finansową państwo-

wych jednostek organizacyjnych, których nie regulują odrębne ustawy. Skoro więc

gospodarka finansowa samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej określona jest

ustawą z 30 sierpnia 1991 r., to nie dotyczyła jej regulacja Prawa budżetowego (od-

miennie niż publicznych zakładów niesamodzielnych prowadzonych w formie jednos-

tek lub zakładów budżetowych).

Prowadzi to do podjęcia uchwały jak na wstępie. Na marginesie jedynie Sąd

Najwyższy zauważa, że podjęta uchwała nie przesądza jeszcze o bezzasadności

powództw. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem ( por. uchwała z dnia 24

października 1997 r., III ZP 35/97, OSNAPiUS 1998 nr 16, poz. 474 i uchwała z dnia

11 marca 1998 r., III ZP 3/98, OSNAPiUS 1998 nr 20, poz. 588) uprawnienie do

rocznej nagrody z zakładowego funduszu nagród, przysługujące na podstawie prze-

pisów ustawy z dnia 10 lipca 1985 r. o rocznych nagrodach z zakładowego funduszu

nagród w państwowych jednostkach organizacyjnych nie będących przedsiębiors-

twami państwowymi (Dz.U. Nr 32, poz. 141 ze zm.), stanowi element treści stosunku

pracy pracowników zakładu pracy przejętego w trybie art. 231

KP i wiąże nowego

pracodawcę do czasu zmiany treści tego stosunku.

========================================