I PKN 136/00

Wyrok z dnia 7 grudnia 2000 r.

I PKN 136/00

Komisja rewizyjna rady gminy nie jest upoważniona do wydawania pra-

cownikowi samorządowemu poleceń dotyczących jego pracy (art. 16 ustawy z

dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze

zm.).

Przewodniczący SSN Walerian Sanetra (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Katarzyna Gonera, Barbara Wagner.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2000 r. sprawy z powództwa

Zbigniewa W. przeciwko Urzędowi Miasta i Gminy w N. o uchylenie kary nagany na

skutek kasacji powoda, od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w Opolu z dnia 9 grudnia 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu-Są-

dowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu do ponownego rozpoznania i roz-

strzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

U z a s a d n i e n i e

W imieniu powoda Zbigniewa W. wniesiona została kasacja od wyroku Sądu

Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia 9 grudnia 1999

r. [...], którym zmieniony został wyrok Sądu Rejonowego-Sądu Pracy w Nysie z dnia

14 sierpnia 1999 r. [...].

Powód Zbigniew W. domagał się uchylenia kary upomnienia nałożonej na

niego przez Burmistrza Miasta i Gminy w N. w dniu 26 maja 1999 r., podnosząc, że

zarzucone mu przewinienie nie miało miejsca i nie było przez niego zawinione, a po-

nadto nie wysłuchano go przed nałożeniem kary. Uchylając nałożoną karę Sąd

pierwszej instancji w szczególności ustalił, że powód jest zatrudniony (od 1994 r.) w

N. Ośrodku Rekreacji na stanowisku dyrektora. Ośrodek podlega organizacyjnie

Gminie N. Przez cały czas pozostawania na tym stanowisku powód nie był karany

2

dyscyplinarnie i nie zgłaszano zastrzeżeń do sposobu wykonywania przez niego

obowiązków służbowych. W dniu 20 maja 1999 r. doręczono pracownicy Ośrodka

M.B. (za pośrednictwem funkcjonariusza Straży Miejskiej w N.) pismo datowane 19

maja 1999 r. (umieszczone w zaklejonej kopercie). Zobowiązała się ona do doręcze-

nia koperty powodowi. Po przyjęciu pisma przez księgową zostało ono przekazane

kierowniczce działu administracyjnego i w końcu powodowi. Wynikało z niego, że

komisja rewizyjna Rady Miejskiej w N. zobowiązuje go do przygotowania pisemnej

informacji związanej ze wszystkimi umowami dzierżawy (z wyszczególnieniem za-

kresu świadczeń i kwot) oraz do przekazania tej informacji do dnia 24 maja 1999 r. W

piśmie tym chodziło też o przedstawienie listy pracowników, umów zleceń z okresu 3

lat, ewentualnych umorzeń i odroczeń należności, przychodów z wynajmu domków i

pomieszczeń z okresu 3 lat. Pismo podpisał przewodniczący komisji rewizyjnej, z

zaznaczeniem, że wniosek o zażądanie informacji pojawił się w czasie obrad komisji.

W dniu 25 maja 1999 r. komisja rewizyjna stwierdziła, że powód nie przedłożył

żadnej informacji i nie usprawiedliwił tego. W tej sytuacji członkowie komisji wystąpili

do Burmistrza z interwencją. Burmistrz wezwał powoda do osobistego stawienia się

w dniu 26 maja 1999 r. w celu wyjaśnienia przyczyn niewywiązania się przez niego z

polecenia. W dniu tym w obecności pracownicy urzędu Ewy J. Burmistrz zwrócił się

do powoda z prośbą o wyjaśnienie przyczyn, z powodu których informacja nie zo-

stała przygotowana (doręczona). Powód przekazał wówczas dokumenty, okazało się

jednak, iż nie są to dokumenty właściwe i wówczas powód stwierdził, że w takim

razie nie rozumie treści pisma z 19 maja 1999 r. oraz, że na zgromadzenie informacji

nie miał wystarczającego czasu. Burmistrz nie przyjął tego tłumaczenia i oświadczył,

że powód powinien był usprawiedliwienie złożyć wcześniej. Następnie wręczył po-

wodowi pismo z informacją o udzieleniu mu kary upomnienia. W dniu 27 maja 1999 r.

powód wniósł sprzeciw od udzielonej kary, który został przez Burmistrza w dniu 10

czerwca 1999 r. odrzucony. W dniu 31 maja 1999 r. powód przekazał Burmistrzowi

żądane informacje. Sąd Pracy przyjął, że wprawdzie strona pozwana nie naruszyła

przepisów regulujących sposób nakładania kar porządkowych, a w szczególności nie

naruszyła przepisu zobowiązującego pracodawcę do wysłuchania pracownika przed

zastosowaniem kary, w sposób prawidłowy doręczono powodowi pismo zo-

bowiązujące do złożenia odpowiedzi, ale z uwagi na to, że pismo pochodziło od ko-

misji rewizyjnej Rady Miejskiej, powinno być ono poprzedzone zawiadomieniem o

wszczęciu kontroli. Tym samym naruszono regulamin komisji rewizyjnej, która w

3

swoich działaniach musi posługiwać się określoną procedurą, nie przewidującą moż-

liwości występowania o informację w stosunku do podmiotów kontrolowanych bez

formalnego wszczęcia kontroli.

Uwzględniając apelację strony pozwanej Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecz-

nych stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalony został przez Sąd pierwszej instan-

cji w sposób poprawny na podstawie „szeroko zebranego materiału dowodowego”.

Kontrowersja, jaka wyłania się na tle uzasadnienia apelacji, dotyczy oceny prawidło-

wości zachowania się powoda. Wadliwość tej oceny nie mieści się „w kategorii

sprzeczności istotnych ustaleń, a raczej jako naruszenie prawa materialnego, a w

szczególności art. 108 § 1 kp”. Strona pozwana przy dokonywaniu czynności zmie-

rzających do nałożenia kary porządkowej dopełniła wszystkich przewidzianych pra-

wem czynności (rozdział VI działu IV Kodeksu pracy). Nie sposób przyjąć argumen-

tacji Sądu pierwszej instancji, że komisja rewizyjna zwracając się do powoda o kon-

kretną informację „dotyczącą stanu faktycznego kierowanego przez niego Ośrodka

Rekreacji naruszyła regulamin Komisji dotyczący trybu przeprowadzania kontroli”.

To, że komisja ta ma uprawnienia kontrolne i zasadniczym sposobem jej działania

jest przeprowadzanie kontroli (które powinny odbywać się w prawem przewidzianej

formie), nie oznacza, że nie ma ona prawa występować z ”normalnymi zapytaniami,

czy też wnioskami o udzielenie informacji do innych podmiotów”. Pismo skierowane

do powoda miało tylko i wyłącznie taki charakter, „a dopatrywanie się w nim cech

pisma wszczynającego kontrolę nie wydaje się być uprawnione”. W ocenie Sądu

Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w takich okolicznościach obowiązkiem powoda

było udzielenie żądanej informacji, względnie poinformowanie Komisji o przyczynach

niemożności udzielenia odpowiedzi lub zachowania zakreślonego przez komisję ter-

minu. „Obowiązek taki wynika nie tylko z powoływanych w uzasadnieniu apelacji

przepisów ustawy z 22.III.1990 r. o pracownikach samorządowych, ale jest także

naturalnym i normalnym obowiązkiem wynikającym z usytuowania gminnej jednostki

organizacyjnej, jaką jest N. Ośrodek Rekreacji z/s w S. w strukturze organizacyjnej

Gminy, a zwłaszcza z faktu nadrzędności Rady Gminy w stosunku do organów wy-

konawczych jakimi są nie tylko Zarząd Miasta i Gminy ale także i wspomniane wyżej

jednostki organizacyjne”. Zdaniem Sądu drugiej instancji niewykonanie przez pra-

cownika polecenia dotyczącego pracy, nawet jeśli nie pochodzi ono od bezpośred-

niego pracodawcy, ale mieści się w ramach obowiązków tego pracownika wynikają-

cych z zajmowanego stanowiska, może stanowić w konkretnych okolicznościach

4

sprawy podstawę do przyjęcia, iż czyn ten stanowi naruszenie ustalonego porządku

(regulaminu pracy) w rozumieniu przepisu art. 108 § 1 KP, a tym samym podstawę

zastosowania kary porządkowej wymienionej w tym przepisie. W sprawie nie można

się też dopatrzyć okoliczności wskazujących na brak winy po stronie powoda, jako że

przyjmując, iż pismo z dnia 19 maja 1999 r. mogło nasuwać pewne trudności inter-

pretacyjne, to jednak obowiązkiem powoda było ich wyjaśnienie lub też usprawiedli-

wienie przyczyn niedotrzymania zakreślonego w nim terminu. Obowiązku tego po-

wód bezspornie nie dopełnił.

W skardze kasacyjnej jako jej podstawę wskazano naruszenie: 1. art. 233 § 1 i

328 § 2 oraz art. 382 KPC „przez pominięcie dowodów zebranych w postępowaniu w

pierwszej instancji w wyniku tego zmianę wyroku Sądu I – instancji i oddalenie po-

wództwa powoda” oraz 2. art. 108 § 1 KP w związku z art. 15 pkt 1 i art. 16 ustawy z

dnia 22 marca 1990 r o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze

zm.) oraz art. 18a ustawy o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr

13, poz. 74 ze zm.).

Sąd Najwyższy rozważył, co następuje:

Kasacja ma usprawiedliwione podstawy i skutkiem tego została uwzględniona.

Sąd drugiej instancji z jednej strony przyjmuje, że zachowanie powoda należy oce-

niać w aspekcie art. 15 ustawy o pracownikach samorządowych (w tym zakresie Sąd

ten odwołuje się do wywodów apelacji strony pozwanej), z drugiej zaś strony zdaje

się uważać, że zachowanie jego nosi cechy naruszenia art. 16 ustawy o pracowni-

kach samorządowych (ewentualnie art. 100 § 1 KP), skoro wywodzi on, że „niewyko-

nanie przez pracownika polecenia pracy, nawet jeśli nie pochodzi ono od bezpośred-

niego pracodawcy, ale mieści się w ramach obowiązków tego pracownika wynikają-

cych z zajmowanego stanowiska może stanowić w konkretnych okolicznościach

sprawy podstawę do przyjęcia, iż czyn ten stanowi naruszenie ustalonego porządku

regulaminu pracy w rozumieniu przepisu art. 108 § 1 kp, a tym samym podstawę za-

stosowania kary porządkowej wymienionej w tym przepisie". W stanowisku takim

można upatrywać wewnętrznej sprzeczności, gdyż zdaje się z niego wynikać, iż po-

wód zasługiwał na karę dlatego, że naruszył art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracowni-

kach samorządowych (przewidujący powinność informowania organów, instytucji i

osób fizycznych oraz udostępniania dokumentów znajdujących się w posiadaniu

5

urzędu, jeżeli prawo tego nie zabrania), a jednocześnie podstawą jego ukarania (za

ten sam czyn) miałoby być niewykonanie polecenia dotyczącego pracy. Nie ma przy

tym podstaw, by obowiązek udzielania informacji utożsamiać z obowiązkiem wyko-

nywania poleceń dotyczących pracy i to już chociażby z tego powodu, iż obowiązki te

uregulowane są w odrębnych przepisach (art. 15 ust. 3 ustawy o pracownikach sa-

morządowych, art. 16 tej ustawy i art. 100 § 1 KP). Z obowiązku pracownika infor-

mowania określonych organów, instytucji czy osób nie wynika, że stanowi on źródło

ich kompetencji do wydawania mu poleceń dotyczących jego pracy. Ponadto błędny

jest pogląd, że polecenia dotyczące pracy – jak przyjmuje Sąd Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych - mogą nie pochodzić od „bezpośredniego pracodawcy”. W myśl art. 16

ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych do wydawania polecenia pracowniko-

wi jest upoważniony jedynie przełożony (podobnie w art. 100 § 1 KP do wydawania

pracownikowi poleceń dotyczących pracy uprawnieni są przełożeni), przy czym pod

pojęciem przełożonego należy w tym wypadku rozumieć pracodawcę i osoby działa-

jące w jego imieniu. Nie ulega zaś wątpliwości, że komisja rewizyjna rady miejskiej

nie jest przełożonym pracownika w rozumieniu art. 16 ustawy o pracownikach samo-

rządowych (art. 100 § 1 KP), co wynika między innymi z art. 4 tej ustawy, który wska-

zuje osoby upoważnione do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa

pracy za pracodawców samorządowych, jak i z jej art. 1 ustalającego, kto jest praco-

dawcą samorządowym. Można co prawda wyobrazić sobie sytuację, że polecenia

(niektóre) będą wydawane pracownikowi przez inny podmiot niż jego pracodawca

(przełożony), ale do tego potrzebny jest wyraźny przepis prawa. Kompetencji takiej

takiego podmiotu nie można jednakże domniemywać i to z wielu powodów, zwłasz-

cza zaś z uwagi na brzmienie art. 100 § 1 KP i art. 16 ustawy o pracownikach samo-

rządowych oraz z tego względu, że prowadzi to do osłabienia sprawności i jednolito-

ści kierowania daną jednostką organizacyjną, a także i do rozmywania odpowiedzial-

ności jej kierownictwa za jej działanie. Ponieważ w myśl ustaleń – przyjętych także

przez Sąd drugiej instancji - domaganie się od powoda określonych informacji nie

następowało w trybie przepisów dotyczących przeprowadzania kontroli przez komisję

rewizyjną (art. 18a ustawy o samorządzie gminnym, statut gminy), a jednocześnie

brak jest odrębnego przepisu, który by upoważniał tę komisję do wydawania poleceń

pracownikom samorządowym, należy stwierdzić, że komisja ta nie była uprawniona

do wydania powodowi polecenia dotyczącego pracy (należącego do kompetencji

pracodawcy). Komisja rewizyjna rady gminy nie jest upoważniona do wydawania po-

6

leceń pracownikom samorządowym, gdyż ich wydawanie należy do przełożonego

(pracodawcy). Kompetencja tego rodzaju nie wynika przy tym w sposób naturalny

czy normalny – jak chce tego Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - z usytuowania

gminnej jednostki organizacyjnej (N. Ośrodka Rekreacji) w strukturze organizacyjnej

gminy, „a zwłaszcza z faktu nadrzędności Rady Gminy w stosunku do organów wy-

konawczych jakimi są nie tylko Zarząd Miasta i Gminy, ale także i wspomniana wyżej

jednostka organizacyjna”. Sąd drugiej instancji (choć w sposób niekonsekwentny) -

podobnie jak i strona pozwana - pismo skierowane do powoda przez komisję rewi-

zyjną potraktował jako wydanie polecenia powodowi, wydawanie zaś przez tę komi-

sję poleceń pracownikowi poza ramami prowadzonej kontroli (osobne zagadnienie

stanowi to, czy działania w trybie kontroli w ogóle zasługują na miano pleceń doty-

czących pracy) nie znajduje uzasadnienia prawnego. Uznanie przy tym pisma skie-

rowanego do powoda za polecenie w rozumieniu prawa pracy (polecenie dotyczące

pracy, polecenie przełożonego), a nie za akt czy czynność innego rodzaju, jest za-

sadne zwłaszcza z uwagi na sposób jego sformułowania i wyznaczenie terminu reali-

zacji. W tym zakresie jednocześnie błędne jest stanowisko Sądu drugiej instancji,

który przyjął, iż komisja rewizyjna może wydawać polecenia dotyczące pracy. Sąd

ten jednakże obok tego wywodzi, że komisja rewizyjna ma prawo występowania z

normalnymi zapytaniami, czy wnioskami o udzielenie informacji do innych podmio-

tów, z czym oczywiście należy się zgodzić. Czym innym jest jednakże wystąpienie z

zapytaniem czy wnioskiem o udzielenie informacji, a czym innym natomiast wydawa-

nie pracownikom poleceń. Obowiązek pracownika samorządowego informowania

organów, instytucji i osób fizycznych oraz udostępniania dokumentów znajdujących

się w posiadaniu urzędu, jeżeli prawo tego nie zabrania (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o

pracownikach samorządowych) jest sformułowany w sposób bardzo ogólny i nie uza-

sadnia w szczególności, by organy, instytucje i osoby fizyczne, o których mowa w

tym przepisie, mogły arbitralnie określać zarówno treść informacji (rodzaj i zakres

dokumentów) jak i termin ich dostarczenia, gdyż prowadziłoby to do postawienia

znaku równości między wydawaniem poleceń a występowaniem z żądaniem (wnio-

skiem) udzielenia informacji, co w istocie zdaje się czynić Sąd drugiej instancji.

Z powyżej wskazanych względów Sąd Najwyższy, stosownie do art. 39313

§ 1

KPC, orzekł jak w sentencji wyroku.

========================================