III RN 211/00

Wyrok z dnia 20 lutego 2002 r.

III RN 211/00

Przepis art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódz-

twa (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) ustanawia do-

mniemanie kompetencji organu wykonawczego, jakim jest zarząd wojewódz-

twa, odmiennie niż art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) formułujący je

na rzecz rady gminy jako organu stanowiącego.

Prowadzenie szkół lub innych placówek oświatowych nie jest wymienio-

ne w art. 18 pkt 1-19 i pkt 21 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

województwa oraz w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jed-

nolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) jako sprawa zastrzeżona do

kompetencji sejmiku województwa. Zastosowanie ma więc art. 41 ust. 1 ustawy

z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, stanowiący o wykonywa-

niu zadań należących do samorządu województwa przez jego zarząd.

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Kazimierz Jaśkowski, Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2002 r. sprawy ze skargi

Marszałka Województwa M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. w przedmio-

cie orzeczenia nieważności uchwał Zarządu Województwa M., na skutek rewizji nad-

zwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyj-

nego w Warszawie z dnia 8 marca 2000 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admini-

stracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 sierpnia 1999r. wyda-

nym na podstawie art. 82 ust. 1 i 2 w związku z art. 78 i 79 ustawy z dnia 5 czerwca

2

1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91, poz. 576 ze zm.) orzekł o nieważ-

ności następujących uchwał Zarządu Województwa M.:

1) [...] z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie konkursu na stanowisko Dyrektora Me-

dycznego Studium Zawodowego [...] w P.;

2) [...] z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie konkursu na stanowisko Dyrektora Me-

dycznego Studium Zawodowego [...] w W.;

3) [...] z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie konkursu na stanowisko Dyrektora Woje-

wódzkiego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w W.;

4) [...] z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie konkursu na stanowisko Dyrektora

Ośrodka Metodycznego w P.;

5) [...] z dnia 11 sierpnia 1999 r. w sprawie sprostowania niektórych uchwał Zarządu

Województwa M.

W uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki podał, że na mocy uchwał [...] z dnia

29 kwietnia 1999 r. Zarządu Województwa M. w sprawie konkursów na stanowiska

dyrektorów szkół i placówek, których organem prowadzącym jest samorząd woje-

wódzki, podjęto czynności prawne dotyczące obsady tych stanowisk, określając w

nich regulaminy komisji konkursowej, a także powołanie samych komisji. Natomiast

uchwałą [...] z dnia 11 sierpnia 1999 r. Zarząd dokonał sprostowania podstawy praw-

nej wcześniejszych uchwał.

W ocenie Wojewody wszystkie te uchwały Zarząd podjął z ewidentnym naru-

szeniem swojej właściwości, co skutkować winno ich nieważność, albowiem wszedł

on w uprawnienia przynależne ustawowo sejmikowi województwa. Zarząd mylnie

zinterpretował przepisy art. 3 pkt 5 w związku z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 wrze-

śnia 1991r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze

zm.), kwalifikując Zarząd Województwa jako organ prowadzący szkołę lub placówkę,

wywodząc to z przekonania, że organem właściwym jest ten, kto dokonuje powołania

na te stanowiska. Takie stanowisko jest w ocenie Wojewody błędne i nie zasługuje

na ochronę prawną, co potwierdza liczne i jednoznaczne orzecznictwo w tej kwestii,

w szczególności uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1994r., W 9/93

(OTK 1994 nr 1, poz. 20), w której wskazano wyraźnie, że uprawnienia do powołania

komisji konkursowej oraz określenia regulaminu jej pracy w gminie przysługują radzie

gminy. Uchwała ta nie straciła na aktualności również na gruncie obecnie obowiązu-

jącego prawa, co w konsekwencji powoduje, że w niniejszej sprawie uprawnienia

takie przysługiwać mogą jedynie sejmikowi, a nie Zarządowi Województwa, a zatem

3

inaczej niż to wynika z zakwestionowanych uchwał. Okoliczności tej nie zmienia fakt

próby konwalidacji wadliwych uchwał, dokonanych uchwałą z dnia 11 sierpnia 1999

r. [...], albowiem czynności tych nie może dokonać organ od początku do tego nie-

uprawniony, co również i tę uchwałę czyni przez to wadliwą. Zatem Zarząd Woje-

wództwa podejmując uchwały z naruszeniem swojej właściwości, a więc z narusze-

niem konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), spowodował, że nie

mogą one z powyższych przyczyn funkcjonować jako obowiązujące akty prawne.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. złożył skargę Marszałek Woje-

wództwa M. działający w imieniu Zarządu Województwa M. i wniósł o uchylenie w

całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z dnia 24 sierpnia 1999 r. [...],

orzekającego nieważność czterech uchwał Zarządu w sprawie konkursu na stanowi-

sko dyrektora jednostek oświatowych oraz uchwały w sprawie sprostowania niektó-

rych uchwał Zarządu Województwa M., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie

art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr

91, poz. 576 ze zm.) oraz art. 36a ust. 5 w związku z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7

września 1991 r. o systemie oświaty.

W uzasadnieniu skargi Marszałek Województwa M. podał, że zarząd Woje-

wództwa M., realizując ustawowe zadania wynikające z art. 36a ust. 5 ustawy o sys-

temie oświaty podjął uchwały w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora w czte-

rech jednostkach oświatowych, ustalając skład komisji konkursowych oraz regulamin

konkursu. Nadto Marszałek Województwa M. stwierdził, że gmina, powiat i woje-

wództwo mają odrębnie określony ustawowo status. Gmina jest podstawową, o cha-

rakterze lokalnym, jednostką samorządu terytorialnego. Województwo oznacza naj-

większą jednostkę podziału terytorialnego i jest regionalną wspólnotą samorządową.

Ma to swoje konsekwencje zarówno w zakresie podziału zadań publicznych, sposo-

bu ich wykonywania, jak i w zakresie kompetencji organów jednostek samorządu

terytorialnego. Sąd Najwyższy niejednokrotnie dawał wyraz przekonaniu o istnieniu

zasady kompetencyjności, której rozwinięciem jest zasada niedopuszczalności za-

stępowania jednego organu samorządowego przez inny organ. Przy tym zakres za-

dań przynależnych danemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wynika z

przepisów określonych ustaw. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem

Wojewody M. wyrażonym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, iż właści-

wość rady gminy w danej sprawie należy odnieść wprost do kompetencji sejmiku

województw, tzn. na zasadzie analogii przenosić uprawnienia organów gminy na od-

4

powiedni organ szczebla powiatowego i wojewódzkiego. Zdaniem Marszałka Woje-

wództwa M. organem prowadzącym szkołę i placówkę oświatową w tej sprawie, tzn.

powołującym komisję konkursową i określającym regulamin jej pracy jest Zarząd

Województwa M. Uchwały Zarządu Województwa nie są więc dotknięte wadą nie-

ważności.

Niezależnie od tego, rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda M. unieważnił

uchwałę Zarządu [...] z dnia 11 sierpnia 1999 r. w sprawie sprostowania niektórych

uchwał Zarządu Województwa M. Błąd tego rozstrzygnięcia polega na tym, że

uchwała ta prostuje nie tylko podstawy prawne, gdyż to jest jej przedmiotem, w sto-

sunku do których orzeczono nieważność zaskarżonym rozstrzygnięciem, lecz doty-

czy wielu innych uchwał. Nie było więc podstaw prawnych do jej unieważnienia w

całości. Tak więc również i w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M.

jest wadliwe. Zdaniem Marszałka Województwa M. skarga zasługuje w pełni na

uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2000 r.

[...] skargę oddalił powołując w uzasadnieniu następujące argumenty.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

w celu przeprowadzenia konkursu dla obsady stanowiska dyrektora organ prowa-

dzący szkołę lub placówkę określa regulamin oraz powołuje Komisję Konkursową.

Wedle art. 3 pkt 5 tej ustawy organem prowadzącym szkołę lub placówkę jest mini-

ster, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W niniejszej

sprawie w istocie rozstrzygnięcia wymaga spór co do tego jaki organ należy uznać za

organ prowadzący szkołę, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje

zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, a ustawodawca

nie sprecyzował, o jaki organ jednostki samorządu terytorialnego chodzi. W naszym

systemie prawnym o właściwości danego organu do rozpoznawania i załatwiania

określonej kategorii spraw stanowią nie przepisy normujące zakres działania i zada-

nia tego organu, a przepisy prawne regulujące kompetencje, które są zawarte w

przepisach o charakterze materialnoprawnym, w tym wypadku w ustawie o systemie

oświaty. Tylko więc analiza tych przepisów przynieść może odpowiedź na pytanie

jaki organ jednostki samorządu terytorialnego jest organem prowadzącym szkołę. W

analizie tej pomocny będzie wynikający z doktryny prawa administracyjnego i skore-

lowany z podziałem zadań organów i jednostek samorządu terytorialnego, podział

kompetencji na stanowiące i wykonawcze. W tym kontekście należy wyprowadzić

5

wniosek, że prowadzenie szkoły należy do kompetencji stanowiących; które realizo-

wane są przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W wypadku

województwa samorządowego tym organem jest sejmik województwa zgodnie z art.

16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91,

poz. 576 ze zm.).

Wniosek ten wynika bowiem z przewidzianych przepisami ustawy o systemie

oświaty kompetencji przypisanych organowi prowadzącemu szkołę do których nale-

żą: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i

higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 5 ust. 7 pkt 1) , 2) wykony-

wanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (art.

5 ust. 7 pkt 2), 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej

szkoły lub placówki (art. 5 ust. 7 pkt 3), 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomo-

ce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, wy-

chowania i innych zadań statutowych (art. 5 ust. 7 pkt 4), 5) w celu wykonania wy-

mienionych wyżej zadań – tworzenie jednostek obsługi ekonomiczno-administracyj-

nej szkół i placówek (art. 5 ust. 7 pkt 9), 6) sprawowanie nadzoru nad działalnością

szkoły lub placówki w zakresie spraw finansowych i organizacyjnych, a w szczegól-

ności: a) prawidłowością dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi

oraz gospodarowania mieniem, b) przestrzeganiem obowiązujących przepisów doty-

czących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, c) przestrzeganie

przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (art. 34a ust. 1 i 2), 7) po-

wierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki ( art. 36a ust. 1) , 8) przedłużenie

okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na kolejny okres (art.

36a ust. 9), 9) zakładanie szkoły lub placówki, podpisywanie aktu założycielskiego,

nadawanie pierwszego statutu (art. 58 ust. 1, 2 i 6), 10) likwidacja szkoły (art. 59 ust.

1, 2), 11) przekształcenie szkoły (art. 59 ust. 6), 12) połączenie szkół w zespół (art.

62 ust. 1), 13) rozwiązanie zespołu szkół oraz nadanie szkołom lub placówkom

wchodzącym w skład zespołu odrębnych statutów (art. 62 ust. 5), 14) określenie za-

sad gospodarki finansowej szkół (art. 80 ust. 1).

Wszystkie te kompetencje przypisane organowi prowadzącemu szkołę mają

charakter kompetencji stanowiących i wiążą się ściśle z wydatkowaniem środków

finansowych. Natomiast zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty środki

niezbędne na realizację zadań oświatowych zagwarantowane są w dochodach jed-

nostek samorządu terytorialnego. Gospodarowanie tymi dochodami w postaci

6

uchwalania budżetu województwa należy do wyłącznej właściwości sejmiku woje-

wództwa, zgodnie z art. 18 pkt 5, 6, 7, 9, 10 ustawy o samorządzie województwa. Ta

ostatnia ustawa dokonała ogólnego podziału zadań (nie kompetencji) pomiędzy or-

gany samorządu województwa. Natomiast dopiero przepisy prawnomaterialne dają

podstawę do określenia kompetencji poszczególnych organów. I tak przepis art. 18

pkt 20 tej ustawy wskazuje, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa na-

leży podejmowanie uchwał „w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem

województwa do kompetencji sejmiku województwa”. Mając więc na uwadze, że

przewidziane przepisami ustawy o systemie oświaty dla organu prowadzącego

szkołę, kompetencje mają charakter stanowiący, uchwałę w sprawie określenia re-

gulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oraz powołania Komisji Konkur-

sowej powinien podjąć sejmik województwa, co byłoby zgodne z powołanym wyżej

przepisem art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa. Taki był też pierwotny

zamysł załatwienia niniejszej sprawy, gdyż podjęte, wprawdzie przez Zarząd Woje-

wództwa M., uchwały będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego powoływały

jako podstawę prawną tenże art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa.

Sprostowanie tych uchwał nastąpiło dopiero po wystąpieniu Wojewody M. (w piśmie

z dnia 29 lipca 1999 r.) do Urzędu Marszałkowskiego o spowodowanie przesłania

uchwał będących przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego w związku z tym, że

uchwały te nie zostały przesłane w trybie określonym przepisami ustawy o samorzą-

dzie województwa.

Nota bene sprostowanie podstaw prawnych dotyczyło tylko czterech uchwał

będących przedmiotem późniejszego zaskarżenia, a nie jak podaje w skardze Mar-

szałek Województwa, że dotyczyło również wielu innych uchwał (vide: uchwała [...]

Zarządu Województwa M. z dnia 11 sierpnia 1999r.). Sprostowanie podstaw praw-

nych uchwał polegało zaś na zastąpieniu dotychczasowej podstawy, tj. art. 18 pkt 20

ustawy o samorządzie województwa - art. 41 ust. 1 i 2 pkt 6 tejże ustawy, który sta-

nowi, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu woje-

wództwa, nie zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorzą-

dowych jednostek organizacyjnych, a w szczególności do jego zadań należy między

innymi kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samo-

rządowych jednostek organizacyjnych, w tym powoływanie i odwoływanie ich kierow-

ników. Przepis ten jako ogólna klauzula dotycząca zadań (a nie kompetencji) zarzą-

du województwa nie może zmienić wynikającej z przepisów ustawy o systemie

7

oświaty kompetencji organu prowadzącego szkołę.

Dodać należy, że nadal pozostają aktualne wywody zawarte w uchwale Try-

bunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1994r. (W. 9/93 ogłoszone w OTK z 1994 r.

Nr 1, poz. 20), dotyczące rozważanej kwestii, kto jest organem prowadzącym szkołę,

choć wywód dotyczy innej sytuacji prawnej, jeśli chodzi o strukturę i przepisy ustro-

jowe dotyczące jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast wskazać należy, że zarząd województwa jest organem wykonaw-

czym województwa (zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa), a

podstawowym jego zadaniem jest wykonywanie uchwał sejmiku województwa, a w

szczególności budżetu województwa. Gdyby więc na chwilę założyć, że organem

prowadzącym szkołę jest zarząd województwa, to podejmowałby uchwałę np. o

utworzeniu szkoły, a sejmik województwa miałby obowiązek zagwarantowania środ-

ków w budżecie województwa na realizację tego zadania. Taka konstrukcja odwra-

całaby rolę obu organów określoną w ustawie o samorządzie województwa.

Również nie do przyjęcia jest teza, że tylko kompetencje wynikające z art. 36a

ust. 5 ustawy o systemie oświaty do określenia regulaminu konkursu na stanowisko

dyrektora szkoły oraz powołania komisji konkursowej należą do zarządu wojewódz-

twa, a inne kompetencje organu prowadzącego szkołę, wynikające z ustawy o sys-

temie oświaty należą do sejmiku województwa. Ustalenie , który organ jest organem

prowadzącym szkołę musi bowiem odnieść się do wszystkich uprawnień tego organu

wynikających z ustawy o systemie oświaty. Stwierdzić należy, że powołany w piśmie

procesowym Marszałka Województwa M. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjne-

go-Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 822/99 z dnia 8 lipca 1999 r.,

wiąże organy administracji i sąd jedynie w sprawie będącej przedmiotem rozstrzyg-

nięcia, co wynika z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Admi-

nistracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga Marszałka Województwa M.

nie jest zasadna i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Admini-

stracyjnym orzekł jak w sentencji.

Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku Na-

czelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił rażące naruszenie art. 22

ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Admini-

stracyjnym oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 zdanie 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o sa-

morządzie województwa i na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie

8

Administracyjnym, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego za-

padł z rażącym naruszeniem wymienionych na wstępie przepisów.

Zgodnie z art. 363

ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

„w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę określa

regulamin konkursu oraz powołuje komisję konkursową". Przepis art. 3 pkt 5 ustawy

stanowi zaś, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o

organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jed-

nostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Przepisy powołanej

ustawy nie określają, który z organów jednostki samorządu terytorialnego powołany

jest do pełnienia zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę, na co wskazał

także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku. Powyższe prowadzi do

wniosku, że skoro ustawodawca nie zdecydował się na jednoznaczne określenie w

art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który organ jednost-

ki samorządu terytorialnego ma być organem prowadzącym szkołę lub placówkę, to

znaczy iż kwestię tę pozostawił do uregulowania w przepisach dotyczących jedno-

stek samorządu terytorialnego. Dopuszcza to możliwość odmiennych rozwiązań w

tym zakresie na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego (gminy, po-

wiatu, województwa).

Jeżeli zatem w gminie funkcję organu prowadzącego szkołę lub placówkę wy-

konuje rada gminy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samo-

rządzie gminnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), właściwość organów samorządu

wojewódzkiego w tym zakresie powinna być określona przy uwzględnieniu treści

przepisów art. 18 i art. 41 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 18 tej

ustawy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie

uchwał wyliczonych w pkt 1 - 19 i pkt 21 oraz „w innych sprawach zastrzeżonych

ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa". Tak więc

warunkiem wykonania przez sejmik zadań jest istnienie podstawy ustawowej wska-

zującej sejmik jako organ samorządu wojewódzkiego właściwy dla danej sprawy. 1)

Przepis zaś art. 41 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że zarząd województwa wyko-

nuje zadania należące do samorządu wojewódzkiego, nie zastrzeżone na rzecz sej-

miku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Podkreślenia wymaga, że ustawa zawiera domniemanie kompetencji na rzecz

9

właśnie tego organu, co oznacza, że jeżeli istnieją zadania samorządu województwa

nie zastrzeżone dla sejmiku województwa lub wojewódzkich samorządowych jedno-

stek organizacyjnych, ich wykonawcą jest zarząd województwa. Stąd też zawarte w

art. 41 ust. 2 wyliczenie zadań ma charakter jedynie przykładowy.

Przepis art. 41 powołanej ustawy odmiennie zatem aniżeli art. 18 ust. 1

ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. formułujący ustawową zasa-

dę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy, ustanawia ją na rzecz organu

wykonawczego jakim jest zarząd województwa. Powyższe prowadzi do wniosku, że

uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1994 r., W 9/93 (OTK 1994 nr

1, poz. 20) - powołana przez Wojewodę M. w rozstrzygnięciach nadzorczych z dnia

24 sierpnia 1999 r., a także przez Naczelny Sąd Administracyjny - dotycząca rozwa-

żanej kwestii, kto jest organem prowadzącym szkołę lub inną placówkę oświatową

podporządkowaną gminie, nie może mieć zastosowania odnośnie do określenia wła-

ściwości organów samorządu województwa. Ponadto, jeżeli w wymienionych usta-

wach nie został wskazany wprost jako organ właściwy sejmik województwa, to orga-

nem kompetencyjnym do załatwienia danej sprawy jest zarząd województwa.

Prowadzenie szkół lub innych placówek oświatowych nie zostało wymienione

wśród spraw zastrzeżonych do kompetencji sejmiku województwa w art. 18 pkt 1-19 i

pkt 21 ustawy o samorządzie województwa ani przez ustawę o systemie oświaty. W

takim wypadku ma zastosowanie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa

stanowiący o wykonaniu zadań należących do samorządu województwa przez za-

rząd województwa. Skoro więc w przepisach ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o sa-

morządzie województwa istniała podstawa do wydania przez Zarząd Województwa

M. wymienionych na wstępie uchwał, stwierdzenie ich nieważności na podstawie art.

82 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa, który przewiduje, że tylko istotne

naruszenie prawa wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały, na-

stąpiło z rażącym naruszeniem wymienionych na wstępie przepisów.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej

sprawie jest niesporne, że prowadzenie szkół i placówek, o których mowa w uchwa-

łach zarządu Województwa M. z dnia 29 kwietnia 1999 r., należy do zadań tego Wo-

jewództwa, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o

10

samorządzie województwa. Należy podkreślić, że podmiotem wykonującym zadania

o charakterze wojewódzkim określone ustawami w zakresie edukacji publicznej jest

samorząd województwa rozumiany jako osoba prawna (prawa publicznego), nie zaś

jedynie jako zespół organów tej jednostki samorządu terytorialnego. Ma to znaczenie

dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy o tyle, że przepis art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7

września 1991 r. o systemie oświaty stanowiący, że ilekroć w dalszych przepisach

jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę -

należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby

prawne i fizyczne, błędnie kwalifikuje jednostkę samorządu terytorialnego jako organ.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że gmina, powiat i województwo samorządowe nie są

organami administracji publicznej, lecz wspólnotami samorządowymi posiadającymi

osobowość prawną. W rozpoznawanej sprawie nie idzie zatem o to, czy wojewódz-

two samorządowe jako organ prowadzący wymienione szkoły i placówki jest upraw-

nione do podejmowania wymienionych w art. 36a ustawy o systemie oświaty czyn-

ności zastrzeżonych dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę, lecz o to, który z

ustawowych organów województwa samorządowego jest właściwy do dokonania

tych czynności w imieniu tej jednostki samorządu terytorialnego. Należy także wy-

raźnie podkreślić, że żaden z ustawowo określonych organów samorządu woje-

wództwa nie staje się przez to organem prowadzącym szkołę lub placówkę w rozu-

mieniu art. 36a w związku z art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, bowiem podmio-

tem takim jest wyłącznie samorząd województwa rozumiany jako wyposażona w

osobowość prawną wspólnota samorządowa.

W rozpoznawanej sprawie jest sporne zatem nie tyle znaczenie pojęcia: organ

prowadzący szkołę lub placówkę, ile sporne jest to, który z organów samorządu wo-

jewództwa, a mianowicie zarząd czy sejmik województwa, jest właściwy do podej-

mowania czynności w imieniu samorządu województwa jako podmiotu prowadzące-

go szkołę.

Trafny jest pogląd Ministra Sprawiedliwości, że właściwość organów samorzą-

du wojewódzkiego w tym zakresie powinna być określona przy uwzględnieniu treści

przepisów art. 18 i art. 41 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 18 tej

ustawy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie

uchwał wyliczonych w pkt 1 - 19 i pkt 21 oraz „w innych sprawach zastrzeżonych

ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa". Konieczną

przesłanką wykonania przez sejmik zadań jest istnienie podstawy ustawowej wska-

11

zującej sejmik jako organ samorządu wojewódzkiego właściwy dla danej sprawy.

Przepis zaś art. 41 ust. 1 ustawy stanowi, że zarząd województwa wykonuje zadania

należące do samorządu wojewódzkiego, nie zastrzeżone na rzecz sejmiku woje-

wództwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z przepisów

tych wynika, że w braku wyraźnej regulacji ustawowej ustawa zawiera domniemanie

kompetencji na rzecz właśnie tego organu, co oznacza, że jeżeli istnieją zadania sa-

morządu województwa nie zastrzeżone dla sejmiku województwa lub wojewódzkich

samorządowych jednostek organizacyjnych ich wykonawcą jest zarząd wojewódz-

twa. Stąd też zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wyliczenie zadań ma charakter jedynie

przykładowy.

Należy podzielić pogląd Ministra Sprawiedliwości, że przepis art. 41 ustawy o

samorządzie województwa odmiennie niż przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorzą-

dzie gminnym, formułujący ustawową zasadę domniemania kompetencji na rzecz

rady gminy, jako organu stanowiącego, ustanawia ją na rzecz organu wykonawczego

jakim jest zarząd województwa. Prowadzi to do wniosku, że uchwała Trybunału Kon-

stytucyjnego z dnia 23 marca 1994 r., W 9/93 (OTK 1994 nr 1, poz. 20), powołana

przez Wojewodę M. w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 24 sierpnia 1999 r., a także

przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotycząca rozważanej kwestii, kto jest orga-

nem prowadzącym szkołę lub inną placówkę oświatową podporządkowaną gminie,

nie może mieć zastosowania odnośnie określenia do właściwości organów samorzą-

du województwa. Ponadto, jeżeli w wymienionych ustawach nie został wskazany

wprost jako organ właściwy sejmik województwa, to organem właściwym do zała-

twienia danej sprawy jest zarząd województwa.

Prowadzenie szkół lub innych placówek oświatowych nie zostało wymienione

wśród spraw zastrzeżonych do kompetencji sejmiku województwa w art. 18 pkt 1-19 i

pkt 21 ustawy o samorządzie województwa ani przez ustawę o systemie oświaty. W

takim wypadku ma zastosowanie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa

stanowiący o wykonaniu zadań należących do samorządu województwa przez za-

rząd województwa.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================