II UZP 1/06

Uchwała z dnia 9 marca 2006 r.

II UZP 1/06

Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar (sprawozdawca), Sędziowie: SN Beata

Gudowska, SA Zbigniew Korzeniowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy

z wniosku Magdaleny S. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi

w G. o rentę, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Apelacyjny

w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2005 r. [...]

„Czy, do kogo oraz jaki środek odwoławczy przysługuje stronie od decyzji or-

ganu rentowego o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 82 ustawy z 13 paź-

dziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze

zm.) ?”

p o d j ą ł uchwałę:

Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu postępowa-

nia wydanej w sprawie o rentę z tytułu niezdolności do pracy służy odwołanie

do właściwego sądu okręgowego - sądu ubezpieczeń społecznych (art. 82 i 83

ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecz-

nych - Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm. oraz art. 4778 k.p.c.).

U z a s a d n i e n i e

Przytoczone w sentencji uchwały zagadnienie prawne powstało na tle nastę-

pującego stanu faktycznego. Decyzją z dnia 31 października 2003 r. Zakład Ubez-

pieczeń Społecznych-Oddział w G., powołując się na art. 82 ustawy z dnia 13 paź-

dziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze

zm.), zawiesił postępowanie w sprawie o prawo do renty z tytułu niezdolności do

pracy z wniosku Magdaleny S., do czasu przedłożenia zaświadczenia o stanie zdro-

wia na wymaganym druku N-9. W odwołaniu skarżąca domagała się uchylenia decy-

2

zji, wskazując że w dniu 3 grudnia 1996 r. orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekar-

skiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w G. została zaliczona do III grupy inwali-

dów z ogólnego stanu zdrowia z przesądzeniem, że inwalidztwo jest trwałe i istnieje

od okresu niemowlęctwa. W ocenie odwołującej się brak więc podstaw prawnych do

podejmowania przez organ rentowy działań prowadzących „do ewentualnej weryfika-

cji przyznanych przez uprawnioną komisję świadczeń o charakterze beztermino-

wym".

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2004 r. Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w Gdańsku z siedzibą w Gdyni oddalił odwołanie. Sąd ustalił, że wnio-

skodawczyni urodzona 4 października 1973 r. legitymuje się wyższym wykształce-

niem i zatrudnieniem w okresach od 15 grudnia 1994 r. do 20 listopada 1997 r. w

charakterze pracownika ekonomicznego oraz od 1 kwietnia 1998 r. do 31 marca

2002 r. w charakterze specjalisty. Decyzją z dnia 12 grudnia 1996 r. organ rentowy

odmówił przyznania dochodzonego po raz pierwszy świadczenia wobec braku wy-

maganego okresu ubezpieczenia. Decyzję tę poprzedzało orzeczenie OKiZ (Obwo-

dowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia), stwierdzające trwałe i

istniejące od dzieciństwa inwalidztwo spowodowane przewlekłym atopowym zapale-

niem skóry i stanem po operacji stawów biodrowych. Do ponownego wniosku o rentę

złożonego w dniu 26 września 2003 r. wnioskodawczyni - mimo zobowiązania jej

przez organ rentowy - nie dołączyła zaświadczenia o stanie zdrowia, wobec czego

organ rentowy wydał zaskarżoną decyzję. Sąd uznając tę decyzję za zgodną z pra-

wem przyjął, że odmowa przedłożenia aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia

uniemożliwia organowi rentowemu weryfikację spełnienia przesłanki istnienia nie-

zdolności do pracy jako jednego z warunków prawa do renty. Wskazał na treść aktu-

alnie obowiązujących przepisów definiujących pojęcie niezdolności do pracy i ich

odmienność w stosunku do przepisów obowiązujących w dacie złożenia pierwszego

wniosku o rentę, która w ocenie Sądu dyskwalifikuje możliwość zastąpienia wymaga-

nego zaświadczenie o stanie zdrowia orzeczeniem OKiZ z 1996 r. i tym samym uza-

sadnia decyzję organu rentowego.

W apelacji od powyższego wyroku wnioskodawczyni zarzucając „naruszenie

prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", wnio-

sła o jego uchylenie w całości oraz „zasądzenie o zmianie decyzji ZUS" i orzeczenie

o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przeka-

zanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Według skar-

3

żącej, orzeczenie OKiZ świadczy o spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 14

ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (jednolity tekst:

Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) i stanowi wystarczającą podstawę do wyda-

nia orzeczenia przez lekarza orzecznika.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, art. 82 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o

systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej ustawą systemową, upoważniający

organ rentowy do wydania decyzji o zawieszeniu postępowania w sytuacji gdy ubez-

pieczony utrudnia wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie zawiera żadnej

regulacji dotyczącej trybu i sposobu zaskarżenia takiej decyzji i nie odsyła do przepi-

sów postępowania cywilnego. Jednocześnie art. 123 ustawy systemowej stanowi, że

w sprawach w niej nieuregulowanych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania

administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisy Kodeksu postępowa-

nia administracyjnego przewidują w art. 127 § 2 możliwość odwołania się od decyzji

do właściwego organu „wyższego stopnia". Sąd Apelacyjny zauważając brak „wła-

ściwego organu wyższego stopnia" dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będące-

go państwową jednostką organizacyjną posiadającą status organu administracji pu-

blicznej (art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy systemowej), wskazał na zasadę zaskarżalności

orzeczeń o zawieszeniu postępowania wydanych w toku postępowania, a więc nie-

rozstrzygających o istocie sprawy, tak według przepisów procedury cywilnej, jak i

administracyjnej. W art. 82 ustawy systemowej ustawodawca zastrzegł dla tego ro-

dzaju orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym przed organem ren-

towym formę decyzji. Można zatem przyjąć, że jest ona zaskarżalna, bowiem tylko

„od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie

przysługuje" (art. 83b ust. 2), a ponadto przysługuje od niej odwołanie według zasad

określonych w art. 83 ust. 2 ustawy systemowej. Pogląd ten wspiera nadto treść art.

180 i 181 Konstytucji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Na wstępie warto zauważyć, że status prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecz-

nych uległ zasadniczej zmianie z dniem wejścia w życie tzw. reformy emerytalnej (z

dniem 1 stycznia 1999 r.). O ile przed tą datą ZUS był centralnym organem admini-

stracji państwowej (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i fi-

nansowaniu ubezpieczeń społecznych; jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz.

4

137 ze zm.), o tyle po niej jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą

osobowość prawną (art. 66 ust. 1 ustawy systemowej).

Kompetencje ZUS zostały określone w sposób niewyczerpujący przez art. 68

ustawy, według którego Zakład stwierdza i ustala obowiązek ubezpieczenia społecz-

nego, ustala uprawnienia do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłaca te

świadczenia, z zastrzeżeniem gdy na mocy odrębnych przepisów, obowiązki te wy-

konują płatnicy składek, a także wymierza i pobiera składki na ubezpieczenia spo-

łeczne.

Nowe akty normatywne istotnie zmieniające obowiązujący dotychczas system

ubezpieczeń społecznych, utrzymały konstrukcję, w myśl której pierwszeństwo przed

regulacją zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają przepisy

postępowania zawarte w ustawie systemowej, stanowiąc w art. 123, że w sprawach

uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjne-

go, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa ta nadto przewidziała odrębny niż

przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tryb odwoławczy, wskazując w

art. 83 ust. 2, że od decyzji organu rentowego wydanych w zakresie indywidualnych

spraw dotyczących między innymi ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń

społecznych oraz wymiaru tych świadczeń przysługuje odwołanie do właściwego

sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania

cywilnego. Podobną regulację odnoszącą się do postępowania w sprawach o renty i

emerytury zawiera ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Fun-

duszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Według art. 124

tej ustawy w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się

przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że ustawa stanowi ina-

czej. Dotyczy to postępowania przed organem rentowym, ale wywołuje skutki także

w postępowaniu odwoławczym, które regulowane jest przepisami Kodeksu postępo-

wania cywilnego, bowiem sprawy z ubezpieczenia społecznego mają charakter

spraw cywilnych (art. 1 k.p.c.).

Powołana wyżej ustawa systemowa zawiera szczegółowe rozwiązania doty-

czące zasad postępowania w tych sprawach, które jako przepisy odrębne korzystają

z pierwszeństwa przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jed-

nym z takich przepisów szczególnych jest art. 82, stanowiący, że w przypadku gdy

ubezpieczony utrudnia wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, Zakład Ubezpie-

czeń Społecznych może w drodze decyzji, wstrzymać wypłatę świadczenia lub za-

5

wiesić postępowanie do chwili podjęcia współpracy. Działając na jego podstawie

ZUS w wypadku zaistnienia wskazanych okoliczności może bądź to wstrzymać wy-

płatę świadczenia, bądź też zawiesić postępowanie, co może nastąpić wyłącznie

przez wydanie decyzji administracyjnej. Chodzi w tym przypadku o wydanie tzw. de-

cyzji niemerytorycznej (nierozstrzygającej o istocie sprawy). Należy zauważyć, że

każde rozstrzygnięcie, które przyjmuje kształt decyzji administracyjnej, objęte jest

regułą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), z której wynika, że od każdej decyzji wyda-

nej w pierwszej instancji służy odwołanie bądź jego swego rodzaju substytut w po-

staci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reguła ta odnosi się do decyzji, o

których mowa w art. 104 k.p.a., a więc decyzji merytorycznie lub formalnie kończą-

cych postępowanie w danej instancji. Decyzja organu rentowego o zawieszeniu po-

stępowania w sprawie prowadzonej przez ten organ taką decyzją nie jest. Nie ozna-

cza to jednak, że nie może być poddawana kontroli sądów ubezpieczeń społecznych.

Postępowanie odwoławcze od decyzji organu rentowego wydanej na podstawie art.

82 jest uregulowane - jak to wyżej zaznaczono - w ustawie o systemie ubezpieczeń

społecznych oraz w przepisach, do których ustawa systemowa odsyła. W myśl art.

83 ust. 1 tej ustawy ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczą-

cych w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpie-

czeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu

składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymia-

ru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a od tych decyzji przysługuje odwołanie do

właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu po-

stępowania cywilnego (art. 83 ust. 2). Odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych

służy nie tylko od decyzji wymienionych przykładowo w art. 83 ust. 1 ustawy, ale i od

innych decyzji wydawanych przez ten organ (ZUS) poza sytuacjami wyjątkowymi,

wymienionymi enumeratywnie w art. 83 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym od decyzji

przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania

takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu

składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Decyzja organu rentowego w przedmiocie zawieszenia postępowania (art. 82),

„zamyka” drogę do wydania decyzji merytorycznej i w związku z tym podlega kontroli

sądowej jako decyzja wydana w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Kon-

trolę tę sprawuje sąd ubezpieczeń społecznych właściwy rzeczowo ze względu na

przedmiot sprawy „głównej”, w której doszło do zawieszenia postępowania, tak więc

6

w sprawie o rentę z tytułu niezdolności do pracy, właściwy będzie sąd okręgowy -

sąd ubezpieczeń społecznych (art.4778

§1 i 2 k.p.c.). Właściwość miejscową określa

art. 461 § 2 k.p.c.

Kierując się powyższymi względami Sąd Najwyższy podjął przytoczoną w

sentencji uchwałę.

========================================