I UK 261/07

Wyrok z dnia 11 kwietnia 2008 r.

I UK 261/07

Opinia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o niezgod-

ności planowanej pomocy (restrukturyzacji) z przepisami ustawy z dnia 27

lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej

dla przedsiębiorców (Dz.U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.) wiąże w postępowaniu

prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji

niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155,

poz. 1287 ze zm.).

Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza, Sędziowie SN: Zbigniew

Korzeniowski, Romualda Spyt (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia

2008 r. sprawy z odwołania Huty Ł. SA z siedzibą w Ł.G. przeciwko Zakładowi Ubez-

pieczeń Społecznych-Oddziałowi w R. o restrukturyzację należności, na skutek

skargi kasacyjnej ubezpieczonej - Huty Ł. SA od wyroku Sądu Apelacyjnego w Kato-

wicach z dnia 22 marca 2007 r. [...]

o d d a l i ł skargę kasacyjną.

U z a s a d n i e n i e

Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Katowicach wyro-

kiem z dnia 11 sierpnia 2005 r. zmienił decyzję pozwanego Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych-Oddziału w R. z dnia 5 kwietnia 2004 r. i umorzył Hucie „Ł.” SA w Ł.G.

należności podlegające restrukturyzacji, objęte ostatecznie decyzją z dnia 11 marca

2003 r. i zasądził od pozwanego na rzecz odwołującego się kwotę 7.200 zł tytułem

zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Sąd Okręgowy w uzasadnieniu wyroku ustalił, że Huta „Ł.” SA w dniu 29 paź-

dziernika 2002 r. wystąpiła do ZUS (organu restrukturyzacyjnego) z wnioskiem o

wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego. Decyzją z dnia 13 grudnia 2002 r.

2

organ rentowy określił warunki restrukturyzacji oraz wysokość opłaty restrukturyza-

cyjnej. W toku postępowania wydawane były decyzje dotyczące rozłożenia na raty

opłaty restrukturyzacyjnej oraz zmieniające jej wysokość. W dniu 14 stycznia 2003 r.

do organu rentowego wpłynęło pismo odwołującego się zawierające oświadczenie o

spełnieniu warunków restrukturyzacji. Organ restrukturyzacyjny w dniu 10 lutego

2003 r., na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyza-

cji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155,

poz.1287 ze zm.) zwrócił się do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumen-

tów o wydanie opinii, przedkładając jednocześnie projekt decyzji o zakończeniu re-

strukturyzacji i proponując wydanie decyzji o umorzeniu należności podlegających

restrukturyzacji, wskazując, że wartość pomocy publicznej wynosi 720.610,29 zł.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w opinii z dnia 24 lutego 2004 r.

stwierdził niezgodność projektowanej pomocy z ustawą o pomocy publicznej.

Mając tak ustalony stan faktyczny Sąd Okręgowy uznał, że opinia Prezesa

Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie ma mocy wiążącej w postępowaniu

restrukturyzacyjnym, a wynika to z treści art. 21 ust. 2 i art. 18 ust. 3 i 4 ustawy o re-

strukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, bowiem

również opinia odpowiedniego ministra nie jest wiążąca dla organu restrukturyzacyj-

nego. Sąd wskazał także, iż w dacie wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji

obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie wykazów hut podle-

gających restrukturyzacji z dnia 19 listopada 2001 r. (Dz.U. Nr 138, poz.1552) i Huta

„Ł.” znajdowała się w wykazie hut podlegających restrukturyzacji hutnictwa żelaza i

stali.

W wyniku apelacji organu rentowego Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpie-

czeń Społecznych w Katowicach wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. zmienił zaskar-

żony wyrok i oddalił odwołanie. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia Sąd podzielił

ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego, jednakże dokonał ich odmiennej oceny

prawnej. Stwierdził, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o re-

strukturyzacji hutnictwa żelaza i stali (Dz.U. Nr 111, poz. 1196) wydane zostało roz-

porządzenie Ministra Gospodarki w sprawie wykazów hut podlegających restruktury-

zacji z dnia 19 listopada 2001 r. (Dz.U. Nr 138, poz.1552), z którego wynika, że Huta

„Ł.” znajdowała się w wykazie hut podlegających restrukturyzacji hutnictwa żelaza i

stali. Jednakże rozporządzenie to utraciło moc w związku z wejściem w życie kolej-

nego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 6 stycznia 2003 r. (Dz.U. Nr 5, poz.

3

52), gdzie w wykazie hut podlegających restrukturyzacji pominięto tę Hutę. Sąd pod-

kreślił także, iż w myśl art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności

publicznoprawnych od przedsiębiorców restrukturyzacją są objęci przedsiębiorcy, o

których mowa w przepisach o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy

publicznej dla przedsiębiorców. Z tego względu do ustawy o restrukturyzacji hutnic-

twa żelaza i stali wprowadzono przepis art. 1a, zgodnie z którym przepisy ustawy

stosuje się do hut, którym udzielenie pomocy publicznej na restrukturyzację, w rozu-

mieniu przepisów o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej

dla przedsiębiorców, jest dopuszczalne. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, chociaż usta-

wodawca doprecyzował przepisy w czasie trwania postępowania restrukturyzacyjne-

go, to mają one zastosowanie w niniejszej sprawie, tym bardziej, że zmiany dokona-

ne zostały przed wydaniem - wynikającej z art. 21 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji

niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców - decyzji kończącej

postępowanie restrukturyzacyjne. Sąd wyraził pogląd, że wolą ustawodawcy było

uwzględnienie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji kończącej

postępowanie restrukturyzacyjne, za czym przemawia także przepis art. 7 ustawy z

dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicz-

nej dla przedsiębiorców (Dz.U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.), w myśl którego ilekroć w

ustawie jest mowa o dniu udzielenia pomocy, należy przez to rozumieć dzień wyda-

nia decyzji. Z tych względów Sąd Apelacyjny uznał, że Huta „Ł.” nie należy do kręgu

podmiotów uprawnionych do udzielania im pomocy publicznej określonej przepisami

ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przed-

siębiorców, zatem brak podstaw do stosowania wobec niej przepisów ustawy o re-

strukturyzacji hutnictwa żelaza i stali.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Huta „Ł.” SA opierając ją

na podstawie naruszenia prawa materialnego - art. 21 ust. 1 ustawy o restrukturyza-

cji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, poprzez jego

błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie tego przepisu może być

wydana decyzja o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego oraz przez przyję-

cie, iż skoro w dacie wydania decyzji o zakończeniu postępowania restrukturyzacyj-

nego Huta nie została umieszczona wykazie podmiotów podlegających restruktury-

zacji należności publicznoprawnych, to nie można umorzyć należności objętych po-

stępowaniem restrukturyzacyjnym - mimo wcześniejszego stwierdzenia przez organ

restrukturyzacyjny, że spełnia ona warunki pozwalające na skorzystanie z

4

restrukturyzacji. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 21 tej ustawy, poprzez jego

niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydając decyzję deklaratoryj-

ną organ restrukturyzacyjny bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie

wydawania decyzji kończącej postępowanie administracyjne oraz naruszenie art. 2

ustawy o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali, polegające na przyjęciu, że wydany

na podstawie tego przepisu wykaz podmiotów podlegających restrukturyzacji,

obowiązujący w dniu wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji nie stanowi pod-

stawy do objęcia skarżącego restrukturyzacją należności publicznoprawnych.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i

„przywrócenie orzeczeniu treści nadanej w wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach

z dnia 11 sierpnia 2005 r. [...]” i zasądzenie od organu rentowego kosztów postępo-

wania we wszystkich instancjach.

Skarżący uzasadnił wniosek o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania ko-

niecznością wykładni przepisów ustawy o restrukturyzacji niektórych należności pu-

blicznoprawnych od przedsiębiorców.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 21 ustawy o

restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców określa

procedurę wydania decyzji deklaratoryjnej o zakończeniu postępowania restruktury-

zacyjnego, a w decyzji tej stwierdza się umorzenie należności podlegających re-

strukturyzacji w przypadku, jeśli zostaną spełnione przesłanki, o których mowa w art.

10 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy. Wydanie tej decyzji musi być poprzedzone opinią Pre-

zesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, która winna mieć formę postano-

wienia, na które na mocy art. 106 § 5 k.p.a. przysługuje stronie zażalenie i która nie

ma mocy wiążącej. W tym zakresie skarżący powołał się na pogląd Naczelnego

Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia z dnia 22 lutego 2006 r., I FSK

630/2005 (OSP 2007 nr 10, poz. 114), zgodnie z którym w sytuacji wydania przez

organ restrukturyzacyjny w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji niektórych

należności publicznoprawnych od przedsiębiorców decyzji o warunkach restruktury-

zacji i spełnienia przez przedsiębiorcę warunków tej decyzji określonych w art. 10

ust. 1 tej ustawy, wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada zaufania do państwa i stano-

wionego w nim prawa, wymaga wydania przez organ restrukturyzacyjny na podsta-

wie art. 21 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, decyzji o stwierdzeniu umorzenia należno-

ści (zaległości) objętych decyzją o warunkach restrukturyzacji, niezależnie od treści

opinii wydanej w trybie art. 21 ust. 2 tej ustawy przez Prezesa Urzędu Ochrony Kon-

5

kurencji i Konsumentów. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 3 lutego 2005 r., III SA/Wa 919/04 (LEX nr 164039), w sprawie ze skargi Huty

„Ł.” na decyzję Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie umo-

rzenia postępowania restrukturyzacyjnego. Skarżący podniósł także, iż nie było moż-

liwe wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego w

oparciu o przepis art. 21 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publiczno-

prawnych od przedsiębiorców, bowiem Huta spełniła warunki wynikające za art. 10

ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, a więc należało wydać decyzję umarzającą należności ob-

jęte restrukturyzacją. Podkreślił, że bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji

ustalającej warunki restrukturyzacji nie jest możliwe umorzenie postępowania re-

strukturyzacyjnego, jeśli spełnione zostały warunki określone w tej decyzji. Ponadto

stwierdził, że decyzja umarzająca należności jest decyzją deklaratoryjną. Skarżący

wywiódł także, iż zmiana z dniem 12 marca 2004 r., obwieszczeniem Ministra Go-

spodarki z dnia 24 lutego 2004 r., wykazu hut podlegających restrukturyzacji (M.P. Nr

12, poz.195) nie może mieć wpływu na ocenę prawną niniejszej sprawy, bowiem

należy brać pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji o warunkach

restrukturyzacji. Autor skargi wskazał także, że jego zdaniem dniem udzielenia po-

mocy publicznej jest dzień wydania konstytutywnej decyzji o warunkach restruktury-

zacji. Opinia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów winna być zatem

wydawana na początku postępowania restrukturyzacyjnego, a nie w końcowej fazie

tego postępowania. Wyraził pogląd, że ustawa o restrukturyzacji niektórych należno-

ści publicznoprawnych od przedsiębiorców ma charakter szczególny w stosunku do

przepisów ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej

dla przedsiębiorców. Ustawodawca bowiem w ramach tej szczególnej ustawy wska-

zał przedsiębiorcom, że spełnienie przez nich warunków wynikających z tej ustawy,

będzie powodowało umorzenie należności objętych restrukturyzacją.

Organ rentowy - w odpowiedzi na skargę kasacyjną - wniósł o jej oddalenie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżony wyrok, mimo

wskazania częściowo błędnej podstawy rozstrzygnięcia, odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że mimo iż przedmiotowa sprawa

dotyczy restrukturyzacji w sektorze hutnictwa żelaza i stali, nie mają do niej zastoso-

6

wania przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i

stali (Dz.U. Nr 111, poz. 1196). Obie ustawy - o restrukturyzacji niektórych należno-

ści publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz.1287 ze zm.) oraz o

restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali - regulują odrębne procedury umorzeń należ-

ności publicznoprawnych hut. Te same należności mogą zatem stanowić przedmiot

restrukturyzacji w oparciu o dwie, niezależne od siebie, podstawy prawne. Wskazuje

na to treść art. 8 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności

publicznoprawnych od przedsiębiorców, zgodnie z którym niewygasłe należności od

przedsiębiorcy, objęte restrukturyzacją na podstawie ustaw wymienionych w art. 2

pkt 6 - a więc i ustawy o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali - mogą być objęte

postępowaniem restrukturyzacyjnym w zakresie i na zasadach określonych w „niniej-

szej ustawie”. Ponadto restrukturyzacja prowadzona na podstawie ustawy o restruk-

turyzacji hutnictwa żelaza i stali, na wniosek przedsiębiorcy, podlega umorzeniu w

zakresie należności podlegających restrukturyzacji na podstawie „niniejszej ustawy”

(art. 8 ust. 2). Błędnie zatem Sąd Apelacyjny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia

przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. i jej aktów wykonawczych. Stąd też za-

rzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii niedziałania prawa wstecz w odnie-

sieniu do zmian wynikających z porównania załączników do rozporządzeń Ministra

Gospodarki w sprawie wykazów hut podlegających restrukturyzacji z dnia 19 listopa-

da 2001 r. (Dz.U. Nr 138, poz.1552) oraz z dnia 6 stycznia 2003 r. (Dz.U. Nr 5, poz.

52), a także obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie

wykazów hut i spółek zależnych (M.P. Nr 12, poz.195), pozostają bez wpływu na

rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W spornym okresie, aż do 29 kwietnia 2004 r., obowiązywała ustawa z dnia 27

lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla

przedsiębiorców (Dz.U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.). W myśl art. 2 ust. 2 pkt 6 tej

ustawy jej przepisy stosuje się do pomocy udzielanej w dowolnej formie, między in-

nymi w formie umorzenia bądź zaniechania ustalania lub poboru należnych od

przedsiębiorcy świadczeń pieniężnych, stanowiących środki publiczne w rozumieniu

przepisów o finansach publicznych, innych niż podatki, albo odraczania lub rozkłada-

nia na raty płatności takich świadczeń. Niewątpliwie zatem jedną z form pomocy pu-

blicznej udzielanej przedsiębiorcom w rozumieniu powyższej ustawy jest umorzenie

(restrukturyzacja) zaległości także w stosunku do Funduszu Ubezpieczeń Społecz-

nych na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji

7

niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, dokonywane w opar-

ciu o przepis art. 4 w związku z art. 6 tej ustawy. Z tego pierwszego aktu prawnego

(o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębior-

ców ) wynikają ogólne warunki, pod jakimi udzielana jest pomoc publiczna oraz za-

sady dotyczące trybu jej przyznania. Kontrolę dopuszczalności i nadzór nad udziela-

niem pomocy publicznej sprawuje Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsu-

mentów, zwany w ustawie „organem nadzorującym” (art. 23 ust.1), do którego wy-

stępuje organ udzielający pomocy (w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Spo-

łecznych) z wnioskiem o wydanie opinii o projekcie decyzji albo umowy, która będzie

stanowić podstawę udzielenia pomocy indywidualnej (art. 25 ust. 1). Natomiast w

myśl art. 30 pomoc nie może być udzielona do czasu wydania opinii o zgodności lub

upływu terminu do jej wydania. W przypadku gdy decyzja, na podstawie której

udzielono pomocy, jest sprzeczna z ustawą o warunkach dopuszczalności i nadzo-

rowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców lub ratyfikowanymi umowami mię-

dzynarodowymi regulującymi udzielanie pomocy, których stroną jest Rzeczpospolita

Polska, lub ma na celu ich obejście, organ nadzorujący występuje do właściwego

organu o stwierdzenie nieważności tej decyzji (art. 34 ust. 1). W świetle powyższych

przepisów nie budzi wątpliwości moc wiążąca opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konku-

rencji i Konsumentów w procesie przyznawania pomocy publicznej przedsiębiorcom,

co oznacza, że pomoc ta nie może być przyznana w przypadku decyzji negatywnej.

Należy przy tym zgodzić się z poglądem wyrażanym przez doktrynę, że wydanie opi-

nii powinno nastąpić w formie postanowienia, na które na mocy art. 106 § 5 k.p.a.

przysługuje zażalenie, a zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a., powinno zostać ono wniesione

w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia go stronie.

Decyzja restrukturyzacyjna (o zakończeniu restrukturyzacji), wydawana w

oparciu o przepis art. 21 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności pu-

blicznoprawnych od przedsiębiorców, stanowi decyzję o pomocy publicznej udziela-

nej przedsiębiorcom - a zatem podlega nadzorowi Prezesa Urzędu Ochrony Konku-

rencji i Konsumentów. Konsekwencją tego jest przepis art. 21 ust. 2 ustawy o re-

strukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, zgodnie

z którym przed wydaniem decyzji o zakończeniu restrukturyzacji, organ restruktury-

zacyjny przekazuje projekt tej decyzji Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon-

sumentów w celu wydania opinii - zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalno-

ści i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Przepis ten respektuje

8

uprawnienia, w jakie wyposażony został Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon-

sumentów na podstawie przepisów ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzoro-

waniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, konsekwentnie zatem, decyzja Preze-

sa ma moc wiążącą również w postępowaniu restrukturyzacyjnym.

Sądowi Najwyższemu znane jest odmienne stanowisko w tej kwestii zajęte

przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 22 lutego 2006 r., I FSK

630/05 (OSP 2007 nr 10, poz. 114). Stwierdza się w nim, że przy ocenie charakteru

opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydanej w trybie art. 21

ust. 2 ustawy o restrukturyzacji zwrócić należy uwagę, że wprawdzie wydawana jest

ona zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy pu-

blicznej dla przedsiębiorców, lecz dla realizacji celów innego aktu prawnego, jakim

jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności pu-

blicznoprawnych od przedsiębiorców, a zgodnie z art. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona

warunki restrukturyzacji należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, która -

stosownie do art. 4 tej ustawy - polega na umorzeniu tych należności w całości wraz

z odsetkami za zwłokę lub opłatę prolongacyjną na zasadach określonych w tej

ustawie, bez odesłania w tym zakresie do ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warun-

kach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Z tego

stanowiska wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł związku norma-

tywnego między tymi dwoma aktami prawnymi ze względu na brak stosownego ode-

słania w ustawie o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od

przedsiębiorców do przepisów ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu

pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Z poglądem takim nie można się zgodzić,

bowiem zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności

publicznoprawnych od przedsiębiorców restrukturyzacją są objęci przedsiębiorcy, o

których mowa w przepisach o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy

publicznej. Nadto w art. 21 ust. 2 tej pierwszej ustawy znajduje się wyraźne odesła-

nie do przepisów o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej

dla przedsiębiorców - a więc odesłanie do przepisów tej drugiej ustawy („przekazuje

projekt opinii (....) zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowa-

niu pomocy publicznej dla przedsiębiorców”). O ile jeszcze samo brzmienie tego

przepisu może budzić pewne wątpliwości co do mocy wiążącej opinii Prezesa

Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, to wątpliwości te usuwa wykładnia

systemowa. Skoro umorzenie (restrukturyzacja) zaległości Funduszu Ubezpieczeń

9

Społecznych stanowi pomoc publiczną udzielaną przedsiębiorcom w rozumieniu art.

2 ust. 2 pkt 6 ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicz-

nej dla przedsiębiorców, to jej wykonywanie podlega warunkom wynikającym z tej

ustawy. Tak określony związek normatywny między tymi dwoma aktami prawnymi,

powoduje konieczność wykładania przepisów tej pierwszej ustawy (restrukturyzacyj-

nej) zgodnie z celami ustawy drugiej (o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu

pomocy publicznej dla przedsiębiorców). Zgodnie z tą drugą ustawą (art. 8 ust. 1)

udzielanie pomocy jest niedopuszczalne, chyba że pomoc ta jest udzielana zgodnie z

warunkami określonymi w niniejszej ustawie lub w ratyfikowanych umowach między-

narodowych regulujących udzielanie pomocy, których stroną jest Rzeczpospolita

Polska, w szczególności w Układzie Europejskim ustanawiającym stowarzyszenie

między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich

Państwami Członkowskimi, z drugiej strony z dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. z 1994r.

Nr 11, poz. 38 ze zm.). Przepis art. 63 ust. 1 tiret (iii) Układu wymienia, jako jedno z

postępowań niezgodnych z właściwą realizacją Układu, wszelką pomoc publiczną,

która zniekształca lub grozi zniekształceniem konkurencji przez faworyzowanie nie-

których przedsiębiorstw lub produkcji niektórych towarów, o ile może mieć wpływ na

handel między Polską a Wspólnotą. Ten aspekt warunków udzielania pomocy pu-

blicznej podkreślony został bezpośrednio w ust. 2 tego artykułu, w myśl którego po-

moc, która ze względu na wielkość i częstotliwość pomocy dotychczas udzielonej

przedsiębiorcy, niezależnie od jej przeznaczenia, może wyeliminować albo istotnie

ograniczyć lub naruszyć konkurencję bądź uniemożliwić lub istotnie utrudnić powsta-

nie konkurencji, jest niedopuszczalna. Ta właśnie kwestia była przedmiotem analizy

Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej w opinii z dnia 14 sierpnia 2002 r. do

sprawozdania Komisji Finansów Publicznych o rządowym projekcie ustawy restruktu-

ryzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców oraz o zmianie

ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy

(druk sejmowy nr 758), wyrażonej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8

sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. Nr 106, poz. 49.). Stwier-

dzono w niej, że przedłożony projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej

przy założeniu, iż pomoc publiczna udzielana będzie z zachowaniem reguł wynikają-

cych z obowiązujących przepisów o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu

pomocy publicznej dla przedsiębiorców, które są zgodne z prawem Unii Europejskiej

(http:// orkasejm.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, iż Układ Europejski jest umową raty-

10

fikowaną, ogłoszoną w Dzienniku Ustaw RP. Ponadto ratyfikacja Układu Europej-

skiego została poprzedzona zgodą wyrażoną w ustawie z dnia 4 lipca 1992 r. o raty-

fikacji Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospo-

litą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, sporządzo-

nego w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. Nr 60, poz. 302), a kategoria spraw,

których układ dotyczy, umieszcza go wśród umów, o których mowa w art. 241 ust. 1

Konstytucji. Tego rodzaju umowy mają konstytucyjnie zagwarantowane pierwszeń-

stwo na wypadek kolizji z ustawami, bowiem stosuje się do nich przepis art. 91 ust. 2

Konstytucji, w myśl którego umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią

zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da

się pogodzić z umową. Zatem również i z tej przyczyny nieuprawniona byłaby wy-

kładnia przepisów ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznopraw-

nych od przedsiębiorców, która prowadziłaby do odrzucenia poglądu, iż jednym z

warunków restrukturyzacji jest jej dopuszczalność w rozumieniu przepisów ustawy o

warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców

(w tym przepisu dotyczących ochrony konkurencji - art. 8 ust. 2). Konsekwentnie

więc, rola Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i jego kompetencje

w procesie restrukturyzacji są identyczne jak w procesie udzielania pomocy publicz-

nej. Stąd też sformułowanie „przekazuje projekt decyzji (....) zgodnie z przepisami o

warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców”

oznacza, że pomoc publiczna w formie decyzji umarzającej należności objęte re-

strukturyzacją nie może być udzielona do czasu wydania opinii Prezesa Urzędu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów o zgodności lub upływu terminu do jej wydania.

Za tym stanowiskiem przemawia także argument odnoszący się do racjonal-

ności ustawodawcy. Jeśli zakres opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon-

sumentów, zawiera ocenę dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej, to ta

ocena nie może być uznana za prawnie obojętną z punktu widzenia przepisów

ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębior-

ców. W przeciwnym bowiem razie przepis art. 21 ust. 2 tej ustawy wprowadzałby do

tej ustawy instytucję opiniowania kwestii pozbawionej znaczenia normatywnego. W

świetle tego uprawniony jest wniosek, że warunkiem koniecznym, umożliwiającym

restrukturyzację i jednocześnie podlegającym kontroli przez Prezesa Urzędu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jest spełnianie warunków wynikających z

ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przed-

11

siębiorców. Nie jest więc tak, jak wywodzi Naczelny Sąd Administracyjny, że przed-

siębiorca objęty jest wyłącznie warunkami wynikającymi z ustawy o restrukturyzacji

niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (art. 10 ust. 1 pkt 2 i

3), lecz wiążą go także warunki dopuszczalności pomocy publicznej - w tym waru-

nek, aby pomoc, która ze względu na wielkość i częstotliwość pomocy dotychczas

udzielonej przedsiębiorcy, niezależnie od jej przeznaczenia, nie prowadziła do wy-

eliminowania albo istotnego ograniczenia lub naruszenia konkurencji bądź nie pro-

wadziła do uniemożliwienia lub istotnego utrudnienia powstania konkurencji (art. 8

ust. 2 ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla

przedsiębiorców). Do oceny tego warunku upoważniony jest Prezes Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów w opinii wiążącej organ występujący o udzielenie po-

mocy - na mocy obowiązujących przepisów. Nie można zatem podzielić poglądu, iż

uzależnienie możliwości umorzenia należności od pozytywnej opinii Prezesa Urzędu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mimo wcześniejszego wydania przez organ

restrukturyzacyjny decyzji o warunkach restrukturyzacji i spełnienia tych warunków

przez przedsiębiorcę, narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego w nim

prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Z przedstawionego wyżej stanowiska wynika, że użyte w art. 10 ust. 1 ustawy

o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców poję-

cie „należności (....) objęte restrukturyzacją” oznacza należności wymienione w art. 6

tej ustawy, objęte decyzją o warunkach restrukturyzacji, których umorzenie jest do-

puszczalne w świetle ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy

publicznej dla przedsiębiorców. Stąd też zdanie „ jeżeli warunki restrukturyzacji, o

których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3, nie zostały spełnione’”, zawarte w art. 21 ust.

1 pkt 2 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przed-

siębiorców, odnosi się również do takiej sytuacji, w której Prezes Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów wydał decyzję o niezgodności planowanej pomocy (re-

strukturyzacji) z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy

publicznej dla przedsiębiorców. W konsekwencji więc niespełnienie warunków wyni-

kających z tych ostatnich przepisów stanowi podstawę do umorzenia postępowania

restrukturyzacyjnego na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o restrukturyzacji nie-

których należności publicznoprawnych od przedsiębiorców. Stąd też nie można po-

dzielić poglądu, że negatywna opinia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsu-

mentów nie stanowi, po wydaniu decyzji o warunkach restrukturyzacji, samoistnej

12

podstawy umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego, wyrażonego w wyroku

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r.,

SA/Wa 919/04 (LEX nr 164039).

Mając na uwadze powyższe Sąd Najwyższy na art. 39814

k.p.c. orzekł jak w

sentencji wyroku.

========================================