IV CSK 204/08

Sygn. akt IV CSK 204/08

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 4 września 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

SSN Dariusz Zawistowski

w sprawie z powództwa M. G.

przeciwko Miastu M.

o zapłatę kwoty 50747, 31 złotych

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 4 września 2008 r.,

skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia 14 stycznia 2008 r.,

sygn. akt V Ca (…),

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Okręgowemu w S. do

ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Sąd Rejonowy w M. wyrokiem z dnia 16 października 2007 r. zasądził od

pozwanego Miasta na rzecz powódki kwotę 50 747,31 zł z odsetkami, odpowiadającą

wysokości dotacji z budżetu gminy, przysługującej powódce na podstawie art. 90 ust. 2b

ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dalej określanej jako „ustawa o

systemie oświaty” lub „u.s.o.” (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

2

Sąd Okręgowy w S. wyrokiem z dnia 14 stycznia 2008 r. zmienił ten wyrok i

powództwo oddalił.

Według dokonanych ustaleń powódka w dniu 4 sierpniu 2006 r. złożyła do

Burmistrza M. wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że jej zamiar

prowadzenia przedszkola niepublicznego w określonym obiekcie budowlanym zgodny

jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta. Odpowiedź

pozytywną otrzymała w dniu 24 sierpnia 2006 r. W dniu 29 sierpnia 2006 r. zwróciła się

do strony pozwanej o zabezpieczenie dotacji na prowadzenie przedszkola w 2007 r. W

połowie października 2006 r. na zorganizowanym u strony pozwanej spotkaniu

podmiotów ubiegających się o dotacje, otrzymała zapewnienie o zabezpieczeniu

środków pieniężnych dla mającego powstać przedszkola. W styczniu 2007 r. zgłosiła

wniosek w celu uzyskania wpisu do ewidencji podmiotów prowadzących przedszkola.

Strona pozwana wydała powódce zaświadczenie stwierdzające o dokonanym wpisie

z dniem 1 lutego 2007 r. Strona pozwana odmówiła powódce przekazania środków z

tytułu dotacji z tego względu, że w chwili zgłoszenia wniosku o dotację, nie posiadając

wpisu do ewidencji, nie miała statusu „osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole”.

Sąd Okręgowy, odmiennie niż Sąd Rejonowy, uznał, że w świetle art. 90 ust. 1 i

ust. 2b w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 3 pkt 5 i art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o

systemie oświaty, powódka, zgłaszając wniosek o dotację nie miała statusu „osoby

prowadzącej niepubliczne przedszkole”, a tylko wnioski osób o takim statusie, zgłoszone

do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, mogły być

uwzględnione przez stronę pozwaną.

Skarga kasacyjna powódki oparta została na podstawie naruszenia art. 90 ust. 1 i

art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty przez błędną ich wykładnię polegającą na

uznaniu, że powódka nie spełniła warunku koniecznego do uzyskania dotacji, jakim było

– w jej przypadku - uzyskanie wpisu do ewidencji niepublicznych przedszkoli przed

dniem 30 września 2006 r. tj. ostatnim dniem zgłoszenia wniosku o dotacje na rok 2007.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rozważenia wymagała w pierwszej kolejności – zważywszy na regulacje przyjęte

w art. 379 pkt 1 w zw. z art.1, 199 § 1 pkt 1, art. 39813

§ 1 in fine k.p.c. – kwestia

dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie. Sąd Najwyższy w postanowieniu z

dnia 7 maja 1999 r., I CKN 1132/97 (OSNC 1999, nr 11, poz. 200 uznał, że w sprawie z

powództwa niepublicznej szkoły ponadgimnazjalnej o uprawnieniach szkoły publicznej

przeciwko Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego o zapłatę

3

(uzupełnienie) dotacji udzielanej na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty, droga

sądowa jest niedopuszczalna. W orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane

jednak było stanowisko wskazujące, że mogą istnieć sytuacje, w których w zakresie

pojęcia „sprawy cywilne” (art. 1 k.p.c.) mieszczą się także spory o roszczenia pieniężne,

mające swe źródło w aktach administracyjnych oraz, że także między osobami

pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności może dojść

do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status (np. postanowienie

SN z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 6). Taki sposób

rozumienia pojęcia „sprawa cywilna” zaprezentował także Trybunał Konstytucyjny w

wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., Sk 12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143).

W późniejszych orzeczeniach Sąd Najwyższy analizując pojęcie dotacji, o której

mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty, stwierdził, że nie można tego pojęcia

utożsamiać z pojęciem dotacji w rozumieniu ustawy budżetowej. Nie powinno budzić

wątpliwości, że przepisy ustawy budżetowej (i odpowiednio, w wypadku jednostki

samorządu terytorialnego, uchwały budżetowej), ze względu na charakter norm

prawnych (normy generalne i abstrakcyjne) i ich adresatów (organy i jednostki

państwowe), nie mogą być źródłem zobowiązań w rozumieniu prawa cywilnego. Trudno

byłoby zaakceptować sytuację, w której konkretne roszczenie osoby fizycznej lub

prawnej prowadzącej niepubliczną szkołę byłoby oparte na ustawie (uchwale)

budżetowej.

Inaczej należy natomiast ocenić sytuację, w której roszczenie o dotację na rzecz

oznaczonego podmiotu jest już ustalone czy to w drodze porozumienia, aktu

administracyjnego, czy też ex lege. Analizując w tym aspekcie art. 90 ust. 2 i 3 ustawy o

systemie oświaty, Sąd Najwyższy uznawał, że stanowi on dostateczną podstawę

prawną roszczenia o należną niepublicznej szkole dotację. Wspomniane przepisy

określają bowiem w sposób jasny i bezwarunkowy, kto jest dłużnikiem (Skarb Państwa,

a po nowelizacji przepisów: właściwa jednostka samorządu terytorialnego), kto zaś

wierzycielem (osoba prowadząca szkołę lub inną placówkę niepubliczną), a także w

jakiej wysokości świadczenie się należy (oznaczony procent wydatków bieżących,

ponoszonych w szkole publicznej tego samego typu w przeliczeniu na jednego ucznia) i

od spełniania jakich przesłanek wypłacenie dotacji jest uzależnione (por. wyrok SN z

dnia 3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06, LEX nr 277299 oraz postanowienie SN z dnia

23 października 2007 r., III CZP 88/07, LEX nr 345569). Pogląd wyrażony w obu

powołanych orzeczeniach zaakceptowany został w doktrynie.

4

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela

stanowisko wyrażone w przytoczonych orzeczeniach z dnia 3 stycznia 2007 r. i 23

października 2007 r., przyjmując, że roszczenie o dotację należną szkole (także

placówce) niepublicznej zgodnie z przepisami art. 90 ustawy o systemie oświaty może

być dochodzone przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej podzielić należało

stanowisko skarżącej, że sąd naruszył art. 90 ust. 1 i art. 90 ust. 2b ustawy o systemie

oświaty przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że powódka nie spełniła

warunku koniecznego do uzyskania dotacji.

Sąd Okręgowy dokonując wykładni art. 90 ust. 1 i art. 90 ust. 2b ustawy o

systemie oświaty, stanowiących, że dotacja przysługuje pod warunkiem zgłoszenia

przez osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole, planowanej liczby uczniów,

najpóźniej do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, odwołał się

do treści art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, z której wynika, że placówki

niepubliczne, a więc także przedszkola (art. 3 pkt 1 u.s.o.) mogą zakładać między

innymi osoby fizyczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę

samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia publicznych szkół i placówek.

Sąd Okręgowy uznał, że skoro do dnia 30 września 2006 r. powódka nie uzyskała

statusu osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole, to zgłoszenie przez nią przed tą

datą wniosku o przyznanie dotacji nie mogło odnieść skutku. Za taką interpretacją

miałby w ocenie tego Sądu przemawiać także art. 82 ust. 2 pkt 1 u.s.o., w którym

ustawodawca posłużył się pojęciem „osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub

placówkę”, a więc pojęciem odróżniającym się od pojęcia „osoby prowadzącej

niepubliczne przedszkole”, a to oznacza, że za osobę prowadzącą niepubliczne

przedszkole należy uważać wyłącznie tę, która wpisana została do ewidencji

publicznych szkół i placówek.

Wykładnia art. 90 ust. 2b u.s.o., będącego podstawą prawną roszczenia

dochodzonego przez powódkę, dokonana została przez Sąd Okręgowy w istocie

poprzez odwołanie się do brzmienia innych przepisów ustawy o systemie oświaty,

regulujących sposób założenia szkoły lub placówki niepublicznej. W przepisach tych,

regulujących kwestie techniczno-oraganizacyjne, ustawodawca nie mógł użyć innych,

niż to uczynił określeń. Jest rzeczą oczywistą, że szkoły i placówki mogą być zakładane

przez osoby o określonym statusie prawnym, a więc takie osoby, które uzyskały wpis do

ewidencji szkół i placówek. Jest oczywiste, że osoba, która wpisu nie uzyskała, nie

5

może prowadzić ani szkoły, ani placówki. Określając wymagania, jakim powinno

odpowiadać „zgłoszenie do ewidencji” ustawodawca w odniesieniu do warunku

polegającego na oznaczeniu osoby składającej „zgłoszenie do ewidencji” również nie

mógł posłużyć się innym określeniem jak te, którego użył, a mianowicie „osoba

zamierzająca prowadzić szkołę lub placówkę”. Nie mógł przecież użyć sformułowania

„osoba prowadząca szkołę lub placówkę”. Sformułowania użyte w tych przepisach,

których istota i cel są zupełnie inne, niż przepisu stanowiącego podstawę uzyskania

dotacji, nie mogą stanowić „argumentu” (jak uznał Sąd Okręgowy) na rzecz dokonanej

przez ten Sąd wykładni art. 90 ust. 2b u.s.o. Wykładnia omawianych przepisów, jakiej

dokonał Sąd Okręgowy pozbawia dotacji te przedszkola, które są w fazie

zaawansowanych przygotowań do rozpoczęcia działalności od następnego roku, jednak

osoby, które będę je prowadzić nie zdążyłyby uzyskać wpisu do ewidencji przedszkoli

do dnia 30 września roku poprzedzającego przyznanie dotacji. Z kolei wykładnia tych

przepisów dokonana przez Sąd Rejonowy mogłaby prowadzić do sytuacji, że

w budżetach gmin musiałyby być rezerwowane środki na dotacje tylko dlatego, że osoby

zamierzające prowadzić niepubliczne przedszkola zgłosiły do dnia 30 września roku

poprzedzającego rok przydzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów, jednocześnie nie

podejmując żadnych działań, zmierzających do uruchomienia przedszkola.

Uwzględniając przede wszystkim cel tego przepisu, jakim jest zapewnienie

przedszkolom dotacji przysługującej z mocy prawa, niezależnie od tego, czy są to

przedszkola już działające, czy też przedszkola, które rozpoczną działalność od nowego

roku, przyjąć należało, że użytym w tym przepisie określeniem „osoba prowadząca

niepubliczne przedszkole” objęta jest także osoba, która do 30 września roku

poprzedzającego rok udzielenia dotacji nie tylko poda organowi właściwemu do

udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów, ale także, a nawet przede wszystkim,

dokona „zgłoszenia do ewidencji”, o jakim mowa w art. 82 ust. 2 u.s.o., w którym należy

podać wiele informacji wskazujących, że spełnione są warunki umożliwiające

uruchomienie przedszkola.

W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z dokonanych ustaleń - wprawdzie

powódka dokonała zgłoszenia do ewidencji dopiero w dniu 26 stycznia 2007 r., jednak

już w sierpniu 2006 r. uruchomiona została w następstwie działań powódki procedura

zmierzająca do zapewnienia dotacji dla przedszkola, które powódka miała prowadzić od

początku 2007 r., co więcej powódka po dniu 30 września 2006 r. uzyskała od strony

pozwanej „zapewnienie o tym, że zabezpieczone zostały środki pieniężne dla mającego

6

powstać przedszkola”. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika też, że „procedury

zmierzające do rozpoczęcia działalności przedszkola przedłużały się”. W konkretnych

okolicznościach tej sprawy rozważenia wymaga zatem kwestia, czy, a jeśli tak, to

dlaczego powódka została potraktowana przez stronę pozwaną tak jak osoba, która

dokonała „zgłoszenia do ewidencji”. Przedłużające się procedury, na które powódka nie

miała wpływu, przy jednoczesnym zapewnieniu, jakiego udzieliła strona pozwana, że

środki na dotacje zostały dla powódki zabezpieczone, mogą uzasadniać tezę, że

powódka potraktowana została jak osoba, która dokonała zgłoszenia do ewidencji

przedszkoli. W takiej sytuacji odmowa zrealizowania dotacji przysługującej z mocy

prawa, może być uznana jako sprzeczna z zasadami współżycia społecznego.

Z przytoczonych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie i

dlatego należało orzec, jak w sentencji (art. 39815

§ 1 k.p.c.).