II UK 124/08

Wyrok z dnia 6 stycznia 2009 r.

II UK 124/08

Przepis art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze

zm.) ustanawia granice dochodzenia nienależnie wypłaconych kwot do wyso-

kości świadczeń pobranych w okresie 12 lub 36 miesięcy; nie wprowadza nato-

miast terminu przedawnienia dochodzenia nienależnego świadczenia. Przepis

ten nie odnosi się do decyzji organu, lecz oznacza, że za podstawę obliczenia

roszczenia wynikającego z nienależnie pobranych kwot należy wziąć ostatnie

ze świadczeń wypłaconych bez podstawy prawnej.

Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera,

Małgorzata Gersdorf (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 stycznia

2009 r. sprawy z wniosku Leszka W. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecz-

nych-Oddziałowi w W. o zasiłek chorobowy, na skutek skargi kasacyjnej organu ren-

towego od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w

Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi Okręgowemu-Są-

dowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział

w W. (zwany dalej Zakładem lub organem rentowym) odmówił Leszkowi W. prawa do

zasiłku chorobowego za okresy od 23 listopada 1998 r. do 19 sierpnia 1999 r. i od 18

lipca 2000 r. do 6 października 2000 r. oraz świadczenia rehabilitacyjnego za okres

od 20 sierpnia 1999 r. do 15 lutego 2000 r. i zobowiązał go do zwrotu wypłaconych

za ten okres świadczeń w kwocie 11.724,30 zł.

2

Wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r. Sąd Rejonowy w Warszawie zmienił po-

wyższą decyzję poprzez zwolnienie wnioskodawcy od obowiązku zwrotu nienależnie

pobranych we wskazanych wyżej okresach świadczeń. Podstawę rozstrzygnięcia

stanowiły następujące ustalenia faktyczne. Wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu

społecznemu z tytułu prowadzonej od 1996 r. działalności gospodarczej. Pismem z

dnia 16 marca 2000 r. zawiadomił Urząd Skarbowy w O. o zawieszeniu tej działalno-

ści w okresie od 1998 r. do 15 lutego 2000 r. oraz o jej nieprowadzeniu w latach

1999-2000. Od 1 stycznia 2001 r. wnioskodawca podjął pracę w spółce „N." SA. Jed-

nocześnie nadal opłacał składki na dobrowolne ubezpieczenie społeczne z tytułu

prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż organ rentowy poinformował go, że nie

ma możliwości zawieszenia ubezpieczenia społecznego i dopóki działalność gospo-

darcza jest zarejestrowana, istnieje możliwość opłacania składek na ubezpieczenie z

tego tytułu. Pismem z dnia 19 marca 2003 r. wnioskodawca zwrócił się do organu

rentowego o zwrot składek na ubezpieczenie społeczne uiszczonych w okresie za-

trudnienia w spółce. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2003 r. organ rentowy wyłączył wnio-

skodawcę z ubezpieczenia społecznego w okresie od stycznia 1998 r. do grudnia

2000 r. Odwołanie wnioskodawcy od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu

Okręgowego z dnia 22 marca 2004 r., który uprawomocnił się w dacie 13 kwietnia

2004 r. W konsekwencji kolejną decyzją z dnia 19 sierpnia 2004 r. organ rentowy

odmówił wnioskodawcy prawa do zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyj-

nego za wskazane wyżej okresy i zobowiązał go do zwrotu wypłaconych świadczeń.

W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Rejonowy uznał, że zaskarżona de-

cyzja została wydana w oparciu o art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74

ze zm., zwanej dalej ustawą systemową), zgodnie z którym osoba, która pobrała nie-

należne świadczenie z ubezpieczeń społecznych, jest obowiązania do jego zwrotu,

wraz z odsetkami, w wysokości i na zasadach określonych przepisami prawa cywil-

nego. Z uwagi na prawomocne wyłączenie wnioskodawcy z ubezpieczenia społecz-

nego, świadczenia wypłacone w okresie tego wyłączenia stały się świadczeniami

nienależnymi. Jednakże przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ rentowy nie

uwzględnił art. 84 ust. 3 ustawy systemowej, w myśl którego nie można żądać zwrotu

kwot nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych za okres dłuższy

niż ostatnie 12 miesięcy, jeżeli osoba pobierająca świadczenia powiadomiła organ

wypłacający świadczenia o zajściu okoliczności powodujących ustanie prawa do

3

świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty, a mimo to świadczenia były wypłacane, a w

pozostałych przypadkach - za okres dłuższy niż ostatnie 3 lata. Zaskarżona decyzja

została wydana w 2004 r. i dotyczyła zwrotu świadczeń wypłaconych do 6 paździer-

nika 2000 r. Tymczasem po upływie 3 lat od dnia wypłaty świadczeń organ rentowy

nie mógł już żądać ich zwrotu ze względu na upływ terminu przewidzianego w art. 84

ust. 3 ustawy systemowej. W ocenie Sądu Rejonowego, celem tego przepisu jest

ograniczenie w czasie zwrotu nienależnych świadczeń, które nie były egzekwowane

na skutek bezczynności Zakładu, a określony w nim termin pełni podobną rolę do

terminu przedawnienia w prawie cywilnym. Natomiast termin 10-letni dotyczy możli-

wości egzekwowania świadczeń, co do których została już wydana decyzja o obo-

wiązku ich zwrotu.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r., Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił

apelację organu rentowego od powyższego wyroku, podzielając poczynione w spra-

wie ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Sąd Okręgowy

wskazał, że w spornych okresach wnioskodawca pobierał świadczenia w dobrej wie-

rze, a decyzja organu rentowego nie uwzględnia przewidzianego w art. 84 ust. 3

ustawy systemowej 3-letniego terminu na jej wydanie. W konsekwencji, ze względu

na upływ wskazanego terminu, organ rentowy nie miał w dacie wydania decyzji pod-

staw do żądania zwrotu wypłaconych świadczeń. Sąd drugiej instancji nie podzielił

stanowiska organu rentowego, zgodnie z którym 3-letni okres przewidziany w art. 84

ust. 3 ustawy systemowej odnosi się do ostatniego dnia lub miesiąca, za który nastą-

piła wypłata nienależnego świadczenia i wprowadza ograniczenie czasowe zwrotu

nienależnie pobranego świadczenia, ustalając maksymalny 3-letni okres, za jaki

można żądać tego zwrotu. W ocenie Sądu Okręgowego, taka wykładnia art. 84 ust. 3

byłaby niezgodna z jego brzmieniem i celem. Sformułowanie, że nie można żądać

zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych za okres

dłuższy niż ostatnie 3 lata oznacza, iż po upływie 3 lat od dokonania takiej wypłaty

nie można już wydać decyzji zobowiązującej ubezpieczonego do zwrotu świadczeń.

Wskazany termin wyznacza ramy czasowe wydania decyzji o obowiązku zwrotu po-

branych nienależnie świadczeń, natomiast termin ich egzekucji został określony w

art. 84 ust. 7 ustawy systemowej i wynosi 10 lat, licząc od dnia uprawomocnienia się

decyzji ustalającej te należności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ rentowy zarzucił błędną

wykładnię art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, polegającą na

4

przyjęciu, że przepis ten zakreśla organowi rentowemu termin na wydanie decyzji

zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, liczony od dnia wy-

płaty świadczenia. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie za-

skarżonego wyroku w całości.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy prawne. Zasadnicze zagad-

nienie prawne dotyczy wykładnia art. 84 ust. 3 ustawy systemowej i korelacji normy

prawnej w przepisie tym zamieszczonej z normą zawartą w art. 84 ust. 7 tej ustawy,

która określa termin przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świad-

czeń. Sądy obu instancji orzekające w sprawie uznały, iż terminy oznaczone w art.

84 ust. 3 powołanej ustawy odgrywają analogiczną rolę do terminu przedawnienia;

po ich upływie liczonym od dnia ostatniej wypłaty nienależnego świadczenia organ

nie może żądać zwrotu świadczenia. Organ rentowy w skardze kasacyjnej zapre-

zentował odmienną interpretację omawianego przepisu, wskazując, iż art. 84 ust. 3

ustawy systemowej określa granice finansowe obowiązku zwrotu świadczenia.

Ze stanowiskiem skarżącego trzeba się zgodzić. Przemawia za tym wykładnia

literalna przepisu, a także jego ratio. Celem przepisów o nienależnym świadczeniu i

jego zwrocie jest doprowadzenie do sytuacji, w której pobierający to świadczenie nie

będzie wzbogacony. Celem art. 84 ustawy systemowej jest też ochrona Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych i odzyskanie kwot, które zostały wypłacone niezgodnie z

przepisami. Zwrot zatem nienależnie pobranego świadczenia powinien odpowiadać

wysokości kwoty, o którą bezpodstawnie został uszczuplony Fundusz Ubezpieczeń

Społecznych. Ustawodawca ograniczył te kwoty i przez to uznał, iż nadmierne obcią-

żanie osoby pobierającej świadczenie nienależne jest niedopuszczalne i stanowiłoby

jej pokrzywdzenie w sensie pozaprawnym. Stąd przepis stawia bariery dla docho-

dzenia nienależnie wypłaconych kwot do 12 miesięcznego lub 36 miesięcznego

okresu pobierania świadczenia. Przepis art. 84 ust. 3 ustawy systemowej nie wpro-

wadza natomiast terminu przedawnienia dochodzenia nienależnego świadczenia.

Omawiany przepis operuje pojęciem „ostatnich 3 lat/ ostatnich 12 miesięcy” i

bliżej terminu tego nie precyzuje, w szczególności nie odnosi go do decyzji organu.

Sformułowanie ”ostatnie ... lata” oznacza w tej sytuacji, że za podstawę obliczania

roszczenia wynikającego z nienależnie pobranych kwot należy wziąć ostatnie ze

5

świadczeń wypłaconych bez podstawy prawnej. W rezultacie, norma prawna art. 84

ust. 3 ustawy systemowej może, w zależności od stanu faktycznego danej sprawy,

powodować wyłączenie spod obowiązku zwrotu części świadczeń, to jest świadczeń

„pobranych dawniej niż 3 lata (lub 12 miesięcy) przed wstrzymaniem wypłaty”.

Przedstawiona wykładnia przepisu pozwala na realizację założonego przez ustawo-

dawcę celu unormowania, jakim jest - powtórzmy to raz jeszcze - zmniejszenie dole-

gliwości orzeczenia o zwrocie pobranych kwot, będącego następstwem wieloletniego

pobierania nienależnego świadczenia.

Interpretacja art. 84 ust. 3 ustawy nie daje natomiast uzasadnienia dla zapre-

zentowanego w zaskarżonym wyroku Sądu Okręgowego stanowiska, w myśl którego

przepis przewiduje przedawnienie orzekania o zwrocie nienależnie pobranego

świadczenia. Stanowisko to pozostaje w kolizji z art. 83 ust. 1 ustawy systemowej,

który nie zawiera normy odnoszącej się do związania Zakładu jakimkolwiek terminem

na wydanie decyzji, jak czyni to np. art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -

Ordynacja podatkowa (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), stoso-

wany w sprawach należących do właściwości Zakładu przez art. 31 ustawy syste-

mowej. Przepis art. 84 ust. 3 ustawy systemowej nie posługuje się w ogóle pojęciem

„decyzji”, a tym bardziej nie werbalizuje zakazu jej wydania w razie zajścia jakiego-

kolwiek zdarzenia. W konsekwencji z przepisu tego nie można wyinterpretować

normy prawnej zawierającej w swej dyspozycji nakaz dla organu rentowego wydania

decyzji w określonym terminie, pod rygorem przedawnienia orzekania.

W ocenie Sądu Najwyższego prawidłowa wykładnia art. 84 ust. 3 ustawy sys-

temowej pozwala na przyjęcie, że organ rentowy wydając decyzję w przedmiocie

zwrotu nienależnie pobranego świadczenia powinien ograniczyć zakres tego roz-

strzygnięcia do kwot wypłaconych ad casum za ostatnie 3 lata okresu pobierania

świadczenia. Przepis ten natomiast nie konstytuuje przedawnienia orzekania w tych

sprawach.

Z tych względów, mając na uwadze art. 39815

k.p.c. orzeczono jak w sentencji.

[Notka]

W uchwale z dnia 16 października 2009 r., I UZP 10/09 (OSNP 2010 nr 7-8, poz. 96) Sąd

Najwyższy przyjął, że trzyletni okres wynikający z art. 138 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o

emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 153,

poz. 1227), za który organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, należy

liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tego świadczenia.

========================================