II UK 151/08

Wyrok z dnia 27 stycznia 2009 r.

II UK 151/08

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zalicza wpłaty dokonywane przez pu-

bliczny zakład opieki zdrowotnej z pożyczki uzyskanej od Skarbu Państwa wy-

łącznie na zapłatę zaległych składek na ubezpieczenie emerytalne, składek na

ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonego oraz

składek na ubezpieczenie zdrowotne, a nie na poczet odsetek od tych długów

(art. 7 i 35 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicz-

nej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, Dz.U. Nr 78, poz.

684 ze zm.).

Przewodniczący SSN Romualda Spyt, Sędziowie SN: Beata Gudowska

(sprawozdawca), Józef Iwulski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia

2009 r. sprawy z wniosku Samodzielnego Publicznego ZOZ w L.Ś. przeciwko Zakła-

dowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziału w L. o składki na ubezpieczenie społeczne,

na skutek skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku Sądu Apelacyjnego we Wro-

cławiu z dnia 13 grudnia 2007 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu we

Wrocławiu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasa-

cyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Jeleniej Górze

uwzględnił odwołanie Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdro-

wotnej w L.Ś. i wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. zmienił decyzję Zakładu Ubez-

pieczeń Społecznych-Oddziału w L. z dnia 7 lipca 2006 r. w przedmiocie zaliczenia

na poczet odsetek i kosztów upomnienia części wpłaty zadłużenia z tytułu składek na

ubezpieczenie społeczne. Ustalił, że decyzją o wszczęciu postępowania restruktury-

2

zacyjnego (postanowienie nr 45 Wojewody D. z dnia 24 sierpnia 2005 r.) objęto zo-

bowiązania publicznoprawne przewidziane w art. 7 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r.

o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U.

Nr 78, poz. 684 ze zm.), na których zaspokojenie Skarb Państwa udzielił Publiczne-

mu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w L.Ś. pożyczki w kwocie 2.986.000 zł.

Oparł orzeczenie na przepisach art. 35 ust. 4 pkt 3b w związku z art. 7 ust. 1 i art. 6

ust. 1 pkt 7 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów

opieki zdrowotnej, z których - w ocenie tego Sądu - wynika wprost, że spłata należ-

ności publicznoprawnych ze środków pochodzących z pożyczki następuje z wyłącze-

niem odsetek, i stwierdził, że skoro źródłem kwot wpłaconych w dniach 21 listopada

2005 r. (148.070 zł) oraz 19 stycznia 2006 r. (746.500 zł) była pożyczka uzyskana w

ramach postępowania restrukturyzacyjnego, wpłaty te należy zaliczyć wyłącznie na

poczet należności głównej z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych we Wrocławiu uwzględnił apelację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i

zmienił zaskarżony wyrok, oddalając odwołanie. W ocenie tego Sądu, w sprawie

znajdowały zastosowanie przepisy art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998

r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz.

74 ze zm.) w związku z art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja po-

datkowa (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), z których wynika, że

gdy wpłata nie pokrywa zaległości podatkowej wraz z odsetkami, wpłatę tę zalicza

się proporcjonalnie na poczet kwot zaległości podatkowej i odsetek w stosunku, w

jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za

zwłokę. Podobną regulację zawiera § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30

grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach

rozliczania składek, wypłaconych zasiłków z ubezpieczenia chorobowego i wypad-

kowego, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz kolejności

zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze (Dz.U. Nr 165, poz. 1197), sta-

nowiąc, że wpłaty składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz

Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne, do-

konane przez płatnika składek po terminie określonym w ustawie, powinny obejmo-

wać również odsetki za zwłokę obliczone w wysokości i według zasad określonych

przepisami Ordynacji podatkowej.

3

Sąd drugiej instancji wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyj-

nego zajęte w wyrokach z dnia 23 stycznia 1998 r. (III SA 179/97, ONSA 1998 nr 4

poz. 134) i z dnia 21 lutego 2001 r. (SA/Sz 1952/99, niepublikowany), w których wy-

kluczono możliwość spłacenia należności głównej z pozostawieniem niespłaconych

odsetek, i podzielając je, uznał za nietrafne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji

charakteru art. 35 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji pu-

blicznych zakładów opieki zdrowotnej jako wyjątku od wspomnianych przepisów.

Stwierdził, że przepis ten jest skierowany jedynie do podmiotu podlegającego re-

strukturyzacji i wiąże tylko ten podmiot, wskazując cel, na który może wykorzystać

uzyskaną pożyczkę nie zakazuje natomiast zaliczania przez ZUS wpłat z tytułu zale-

głych składek w całości na poczet należności głównej i odsetek. Sąd podkreślił jed-

nocześnie, że ustawa o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów

opieki zdrowotnej przewidywała także inne - poza pożyczkami - źródła, z których

można było zdobyć środki na pokrycie całej zaległości z odsetkami, tak by uzyskana

pożyczka była przekazana wyłącznie na zaspokojenie należności głównej.

Skarga kasacyjna Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki

Zdrowotnej w L.Ś. została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego przez

błędną wykładnię art. 35 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o pomocy publicznej i restruktury-

zacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, przez przyjęcie, że wyłącznym adre-

satem tego przepisu jest restrukturyzowany podmiot oraz przez stwierdzenie, że nie

jest to przepis szczególny w stosunku do art. 55 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa

w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i do przepisu

§ 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 roku w sprawie

szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, wypła-

conych zasiłków z ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, zasiłków rodzinnych,

pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz kolejności zaliczania wpłat składek na po-

szczególne fundusze, czym naruszony został przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z

dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów

opieki zdrowotnej.

Skarżący podniósł, że wykładnia art. 35 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o pomocy pu-

blicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej w powiązaniu z art.

18 ust. 2 pkt 2 tej ustawy budzi wątpliwości co do stosunku tych przepisów do przepi-

sów dotyczących poboru należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Przede

wszystkim zaś wymaga wyjaśnienia, czy przepisy ustawy o pomocy publicznej i re-

4

strukturyzacji publicznych zakładów opieki dotyczące przeznaczenia pożyczki uzy-

skanej od Skarbu Państwa są tylko instrukcją wskazującą restrukturyzowanemu pu-

blicznemu zakładowi opieki zdrowotnej cel udzielenia pożyczki i nie zawierają dyspo-

zycji dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do sposobu zarachowania wpłaco-

nych sum, czy też art. 35 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy jest przepisem szczególnym, wyłą-

czającym wobec spłat z pożyczki restrukturyzacyjnej stosowanie art. 55 § 2 ustawy z

dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa w związku z art. 23 ust. 1 ustawy

z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych do przepisu § 21

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych

zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, wypłaconych zasiłków z

ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i

wychowawczych oraz kolejności zaliczania wpłat na poszczególne fundusze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział

w L. wniósł o jej oddalenie, utrzymując, że wpłaty z tytułu zaległych składek powinny

pokryć proporcjonalnie należność główną i odsetki. Stanowi o tym decyzja Wojewody

D. z dnia 16 sierpnia 2006 r. [...] o warunkach restrukturyzacji, którą skarżący został

zobowiązany do spłaty na rzecz organu ubezpieczeń społecznych w terminie 24 mie-

sięcy od dnia wydania decyzji, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społecz-

ne za okres od stycznia 1999 r. do listopada 2004 r. w kwocie głównej 6.130.609,42

zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi do dni zapłaty włącznie i kosztami upomnie-

nia w kwocie 63,40 zł. oraz należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne

za ten sam okres w kwocie głównej 1.703.949,94 zł wraz z odsetkami za zwłokę li-

czonymi do zapłaty włącznie i kosztami upomnienia w kwocie 17,20 zł. Organ ubez-

pieczeń społecznych decyzji tej nie naruszył, lecz zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o

systemie ubezpieczeń społecznych, art. 55 ustawy - Ordynacja podatkowa, a także §

21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r., dokonał rozliczenia

dokonanych wpłat proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty

odsetek za zwłokę, w stosunku, w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości z

tytułu składek do kwoty odsetek za zwłokę.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Ustawa z dnia 15 kwietnia 2005 r. została uchwalona w celu udzielenia wspar-

cia finansowego publicznym zakładom opieki zdrowotnej przez pomoc publiczną i

5

restrukturyzację finansową (por. tytuł i art. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o po-

mocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, Dz.U. Nr

78, poz. 684 ze zm.). Określono w niej zasady restrukturyzacji finansowej, która - w

zakresie zobowiązań publicznoprawnych, według art. 5 - polega na umorzeniu pew-

nych zobowiązań oraz na rozłożeniu na raty spłaty zobowiązań z tytułu składek wy-

mienionych w art. 7. Na podstawie art. 6, między innymi zobowiązania publiczno-

prawne zakładu wraz z odsetkami z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w

części finansowanej przez płatnika oraz na Fundusz Pracy, z wyjątkiem składek na

ubezpieczenie emerytalne, podlegają umorzeniu, a na podstawie art. 7 zobowiązania

zakładu opieki zdrowotnej z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne, składek na

ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonego oraz składek

na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę rozkłada się na raty podle-

gające spłacie w ratach, w okresie do 24 miesięcy od dnia wydania przez organ re-

strukturyzacyjny decyzji o warunkach restrukturyzacji.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicz-

nych zakładów opieki zdrowotnej, w celu uzyskania środków finansowych na re-

strukturyzację finansową zakład może emitować obligacje, zaciągać kredyty banko-

we, występować do jednostki samorządu terytorialnego o udzielenie poręczenia

spłaty należności głównej od wyemitowanych przez ten zakład obligacji, występować

do B.G.K. o udzielenie poręczenia zapłaty odsetek od obligacji ze środków Krajowe-

go Funduszu Poręczeń Kredytowych lub zaciągnąć pożyczkę, o której mowa wart. 35

i 35a. Pożyczka taka jest udzielana przez Skarb Państwa na wniosek zakładu, złożo-

ny w terminie do miesiąca od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowa-

nia restrukturyzacyjnego, wyłącznie na zaspokojenie - w pierwszej kolejności - na-

leżności głównych z tytułu roszczeń pracowników wynikających z art. 4a ustawy z

dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przecięt-

nych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw, spłatę należ-

ności z tytułu zobowiązań publicznoprawnych, o których mowa w art. 7, z wyłącze-

niem odsetek za zwłokę oraz kwot, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 7, spłatę na-

leżności z tytułu zobowiązań cywilnoprawnych objętych ugodą restrukturyzacyjną w

zakresie określonym w art. 13 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyłączeniem odsetek za zwłokę oraz

kwot, o których mowa wart. 6 ust. 1 pkt 7 i na ostatku pokrycie kosztów opłaty prowi-

zyjnej za czynności podejmowane przez B.G.K. (art. 35 ust. 4 ustawy).

6

W tym stanie rzeczy Sąd drugiej instancji, podzielając argumenty Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych, nietrafnie uznał, że zbiór zobowiązań podlegających re-

strukturyzacji pokrywa się ze zbiorem zobowiązań podlegających spłacie z pożyczki

udzielonej przez Skarb Państwa w celu ich pokrycia. Zakresy tych zbiorów nie po-

krywają się, a tylko krzyżują tam, gdy chodzi o składki na ubezpieczenie emerytalne,

na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonego oraz na

ubezpieczenie zdrowotne, a wykluczają, gdy chodzi o spłatę odsetek. Potwierdza to

art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji stanowiący, że do

restrukturyzacji finansowej zobowiązań publicznoprawnych stosuje się odpowiednio

przepisy dotyczące wymiaru i poboru należności wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 2-7

i art. 7, chyba że ustawa stanowi inaczej. Właśnie w art. 35 ust. 4 pkt 3 lit. b, będą-

cym przepisem szczególnym, ustawa stanowi inaczej.

Sąd pierwszej instancji ocenił to prawidłowo. Swoje stanowisko wsparł dodat-

kowo argumentem aksjologicznym. wskazując, że przeznaczanie pożyczki na spłatę

odsetek nie prowadzi do skutecznego zmniejszenia restrukturyzowanego zadłużenia,

lecz do narastania długu; celowi ustawodawcy - zahamowania lawinowo rosnących

zadłużeń publicznych zakładów opieki zdrowotnej sprzeciwia się zaliczanie wpłat

pochodzących z pożyczki udzielanej przez Skarb Państwa również na odsetki za

zwłokę; taki sposób spłaty długów, tylko wobec częściowego zmniejszenia się należ-

ności głównej, powodowałby dalszy ich wzrost.

Intencja ustawodawcy jest oczywista, gdy porówna się z art. 35 ust. 4 pkt 3 lit.

a i 3c, zawierające postanowienia analogiczne do pkt 3b. Punkt 3a tego przepisu sta-

nowi, że pożyczka jest udzielana wyłącznie na zaspokojenie należności głównych z

tytułu roszczeń pracowników wynikających z ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o ne-

gocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przed-

siębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw; podobnie pkt 3c przewiduje, że z po-

życzki Skarbu Państwa mogą być spłacane należności z tytułu zobowiązań cywilno-

prawnych objętych ugodą restrukturyzacyjną w zakresie określonym w art. 13 ust. 1

pkt 2 i 3, z wyłączeniem odsetek za zwłokę oraz kwot, o których mowa w art. 6 ust. 1

pkt 7. Wnioski wynikające z tego porównania potwierdza zestawienie art. 35 ust. 4

pkt 3b z art. 35b ust. 5 pkt 2 ustawy, wyraźnie zezwalającym na spłatę ze środków

uzyskanych w wyniku zwiększenia kwoty pożyczki w trybie art. 35b ustawy należno-

ści głównych i odsetek za zwłokę z tytułu zobowiązań publicznoprawnych, o których

mowa w art. 7, z wyłączeniem innych niż odsetki za zwłokę kwot, przewidzianych w

7

art. 6 ust. 1 pkt 7. Przepis ten w zakresie, w którym stanowi o możliwości spłacania z

dodatkowej pożyczki również odsetek za zwłokę, byłby zbędny w razie przyznania

racji stanowisku Sądu Apelacyjnego. Istotna jest również treść art. 35 ust. 15, prze-

widującego, że wykorzystanie środków z pożyczki w sposób niezgodny z ust. 4 pkt 3

lub art. 35b ust. 5 może skutkować postawieniem pożyczki w stan natychmiastowej

wymagalności.

W stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że Publiczny Zespół Za-

kładów Opieki Zdrowotnej w L.Ś. zobowiązany jest do spłacenia Zakładowi Ubezpie-

czeń Społecznych w ratach w okresie 24 miesięcy od wydania przez organ restruktu-

ryzacyjny decyzji o warunkach restrukturyzacji zobowiązań całości zaległości wraz z

należnymi od nich odsetkami. Wynika to z art. 7 ustawy o pomocy publicznej i re-

strukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej i z decyzji Wojewody D. z dnia

16 sierpnia 2006 roku o warunkach restrukturyzacji. Sąd Apelacyjny trafnie więc za-

uważył, że wnioskodawca nie może uchylić się od spłacenia odsetek, lecz nie do-

strzegł, że wnioskodawca nie może uczynić tego ze środków pochodzących z po-

życzki udzielonej w trybie określonym w art. 35 ustawy, oraz, że termin do uregulo-

wania tych należności upływał dopiero dnia 16 sierpnia 2008 r.

Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji (art. 39815

§ 1 k.p.c.).

========================================