V CSK 284/08

Sygn. akt V CSK 284/08

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 27 lutego 2009 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)

SSN Józef Frąckowiak

SSN Krzysztof Strzelczyk (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa S.R.

przeciwko Gminie Ś.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 27 lutego 2009 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Okręgowego w K.

z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt [...],

oddala skargę kasacyjną.

2

Uzasadnienie

Sąd Rejonowy w C. w sprawie z powództwa S.R. przeciwko Gminie Ś. o

zapłatę wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. oddalił powództwo rozstrzygając o

kosztach jak w sentencji.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że powód od grudnia 1990 r. do 30 marca

2002 r. prowadził działalność gospodarczą, a w jej ramach sklep wielobranżowy

w Ś. przy ul. Ł. Od roku 1992 w oparciu o pozyskane zezwolenia powód prowadził

sprzedaż napojów alkoholowych. Koncesja powoda na prowadzenie sprzedaży

napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa wygasła w dniu 12 marca 1999 r. W dniu

11 marca 1999 r., tj. dzień przed wygaśnięciem koncesji, powód złożył w Urzędzie

Miasta Ś. wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia na sprzedaż napojów

alkoholowych do 4,5% oraz piwa. W dniu 25 marca 1999 r. Zarząd Miasta wydał

postanowienie zawierające negatywną opinię w przedmiocie tego zezwolenia,

wskazując w uzasadnieniu, że sprzedaż napojów alkoholowych w placówce

handlowej powoda jest przedmiotem skarg mieszkańców w związku z zakłócaniem

spokoju i porządku publicznego w rejonie placówki. Na skutek wniesionego przez

powoda zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 10 czerwca 1999 r.

uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego

rozpoznania przez organ pierwszej instancji, uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem

przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego z czynnym udziałem

stron. Zarząd Miasta Ś. ponownie w dniu 16 lipca 1999 r. wydał negatywną opinię,

którą powód również zaskarżył. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 5

listopada 1999 r. uchyliło powyższe postanowienie w całości i przekazało sprawę

do ponownego rozpoznania. Zanim jednak postanowienie SKO z dnia 5 listopada

1999 r. zostało stronom doręczone Zarząd Miasta Ś. w dniu 27 września 1999 r.

wydał trzy postanowienia zawierające pozytywne opinie w zakresie handlu

alkoholem z tym, że z ograniczeniem pracy placówki handlowej powoda do godziny

23.00. Na podstawie powyższych opinii Prezydent Miasta Ś. wydał decyzję

pozytywną, w przedmiocie pozwolenia na sprzedaż alkoholu. Postanowienia

Zarządu Miasta Ś. z dnia 27 września 1999 r. zawierały pozytywne opinie w

3

stosunku do zezwoleń: na sprzedaż napojów do 4,5% i piwo, od 4,5% do 18% i

powyżej 18%.

W konsekwencji Sąd Rejonowy ustalił, że powód nie posiadał koncesji na

sprzedaż alkoholu niskoprocentowego i piwa w okresie od 12 marca 1999 r. do

27 września 1999 r., natomiast w tym okresie miał ważne koncesje na handel

winem i alkoholem wysokoprocentowym. Z uwagi na fakt, że koncesje na te

ostatnie alkohole kończyły się we wrześniu 1999 r. Zarząd Miasta w dniu 27

września 1999 r. wydał opinie również w stosunku do sprzedaży tych alkoholi.

Powód nie zaskarżył postanowienia Zarządu Miasta z dnia 27 września 1999 r., ani

też decyzji Prezydenta Miasta, wydanej na podstawie tej opinii.

W dniu 20 marca 2001 r. powód wezwał Prezydenta Miasta do naprawienia

szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem, a następnie zawiadomił Prokuraturę

Rejonową w C. o popełnieniu przestępstwa przez urzędników Urzędu Miejskiego w

Ś. – Rady Miejskiej oraz Zarządu Miasta. Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2001

r. powód wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o

ustalenie prawa do odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. Jako źródło szkody

powód wskazał „błędne orzeczenia wydawane przez Prezydenta Miasta w trakcie

procesu koncesyjnego dotyczącego wydania zezwoleń na sprzedaż napojów

alkoholowych typu na terenie Gminy”. Decyzją z dnia 5 marca 2002 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło umorzyć postępowanie w

przedmiocie przyznania odszkodowania, wskazując w uzasadnieniu, że nie

zachodzi przesłanka istnienia decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji lub

stwierdzająca wydanie jej z naruszeniem prawa.

Sąd Rejonowy oddalając powództwo za podstawę rozstrzygnięcia przyjął art.

4201

k.c. obowiązujący w dacie mającej powstać szkody wyjaśniając przy tym,

że przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 1 września 2004 r., przy czym na

mocy przepisów przejściowych ma zastosowanie do zdarzeń powstałych przed

dniem wejścia w życie ustawy uchylającej go. Sąd Rejonowy dokonując wykładni

tego przepisu przyjął, że przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa jest

bezprawność rozumiana jako działanie funkcjonariusza niezgodne z prawem, a nie

jako wina funkcjonariusza państwowego.

4

Sąd Rejonowy zaznaczył, że powód domaga się odszkodowania wskutek

doznanej szkody, która nastąpiła w wyniku wydania przez Zarząd Miasta w dniu

25 marca 1999 r. nieostatecznego postanowienia zawierającego negatywną opinię

w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa,

uchylonego następnie postanowieniem SKO z dnia 10 czerwca 1999 r. Zdaniem

Sądu nie można przyjąć, że każde uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty

sprawy w odmienny sposób przez wyższą instancję w postępowaniu

administracyjnym samo przez się świadczy o tym, że decyzja została wydana

niezgodnie z prawem. Sąd Rejonowy stanowczo odrzucił pogląd, że sąd cywilny

rozpoznający roszczenie odszkodowawcze może samodzielnie badać, ustalać i

oceniać, czy ostateczna decyzja administracyjna jest niezgodna z prawem, bowiem

w odniesieniu do indywidualnych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu

administracyjnym sprawa trybu i zasad stwierdzania niezgodności z prawem

została uregulowana w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Wprawdzie przepis art. 160 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień i

dochodzenie roszczeń odszkodowawczych może w tym wypadku nastąpić w

postępowaniu sądowym na podstawie art. 417 k.c., to jednak nie zmienia to faktu,

że bezprawność rozstrzygnięć administracyjnych powinna być przez stronę

wykazana.

Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2007 r., II CSK

523/06, Sąd pierwszej instancji podniósł, że podstawy roszczeń

odszkodowawczych nie może stanowić orzeczenie nieprawomocne, czy

nieostateczna decyzja, nawet wadliwa, które następnie zostało skorygowane przez

instancję odwoławczą. Odmienna ocena godzi w zasadę instancyjności

postępowania i może prowadzić do rozbieżnych rozstrzygnięć w toku instancji

i w procesie odszkodowawczym. Ponadto, o wydaniu decyzji niezgodnej z prawem,

rodzącej konsekwencje odszkodowawcze, można by mówić wyjątkowo, tylko

w przypadku rażącego naruszenia prawa, gdy takie orzeczenie jest niewątpliwie

sprzeczne z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie

przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo zostało wydane w wyniku szczególnie

rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa, które jest

oczywiste i nie wymaga głębszej analizy prawniczej.

5

Sąd Rejonowy zaznaczył, że powód źródła szkody upatrywał w wydanym

przez Zarząd Miasta postanowieniu z dnia 25 marca 1999 r., co uzasadnił faktem

uchylenia tego postanowienia jako pierwszoinstancyjnego przez SKO uznając, że z

tej przyczyny postanowienie powinno być uznane za bezprawne i rodzące

obowiązek odszkodowawczy. W ocenie Sądu powód nie wykazał jednak istoty i

wagi naruszeń. Sąd Rejonowy zwrócił również uwagę na fakt, że postanowienie

Zarządu Miasta miało charakter opinii, nie wiążącej organ władny do wydania

zezwolenia na handel alkoholem. Opinia taka nie jest wiążąca, nie rodzi praw i

obowiązków podmiotów, ma wydźwięk wyłącznie formalny i nie może być źródłem

szkody. To inny organ administracyjny, w tym konkretnym wypadku Prezydent

Miasta, wydał ostateczną decyzję kształtującą sytuację prawną powoda.

Zdaniem Sądu Rejonowego źródła szkody nie można upatrywać również

w przewlekłości postępowania koncesyjnego dotyczącego zezwolenia na sprzedaż

napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie

sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później

niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż

w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu

odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast § 5

tego przepisu stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających

nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania

określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień

spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Wydanie decyzji w sprawie koncesji przez Prezydenta Miasta uzależnione

było od uprzedniego zasięgnięcia opinii Zarządu Miasta – a te zaskarżane były

przez powoda – co uniemożliwiało wydanie decyzji, aż do momentu rozpatrzenia

zażalenia. W konsekwencji, oceniając długość postępowania w sprawie należy

mieć na względzie fakt, że do terminów załatwiania spraw nie wlicza się

określonych w przepisach szczególnych i w przepisach kodeksu postępowania

administracyjnego terminów dla dokonania określonych czynności przez inny

organ.

6

Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. oddalił apelację

powoda od powyższego wyroku, wskazując w uzasadnieniu, że wyrok Sądu

pierwszej instancji odpowiada prawu, ustalenia Sądu i ich ocena są właściwe, stąd

też Sąd Okręgowy przyjął je za własne. Za pozbawiony podstaw uznał zarzut

powoda dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4201

k.c. i art. 417 k.c.

W ocenie Sądu powód nie wykazał, że została spełniona przesłanka

odpowiedzialności w postaci bezprawnego działania strony pozwanej. Podkreślił,

że dla przyjęcia ewentualnej odpowiedzialności bez znaczenia jest fakt uchylenia

postanowienia Zarządu Miasta z dnia 25 marca 1999 r. postanowieniem SKO w z

dnia 10 czerwca 1999 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez

organ pierwszej instancji, bowiem w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia

na sprzedaż napojów alkoholowych zgodnie z ustawa z dnia 26 października 1982

r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zarząd gminy nie

jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie

administracyjnej, ale pełni funkcje organu współdziałającego. Postępowanie przed

organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, co oznacza, że

rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Taki

charakter ma opinia wydawana przez Zarząd, która jest jednym z elementów

materiału dowodowego sprawy o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie

napojów alkoholowych.

W konsekwencji Sąd drugiej instancji przyjął, że decyzją kończącą

postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku powoda jest decyzja

Prezydenta Miasta z dnia 27 września 1999 r., która notabene była dla powoda

korzystna co do zasady. Jedynie bowiem ograniczenie czasowe w zakresie

sprzedaży alkoholu do godziny 23.00 było niezgodne z wnioskiem powoda, przy

czym powód nie zaskarżył przedmiotowej decyzji w tej części. Tym samym –

zdaniem Sądu – ewentualne roszczenia odszkodowawcze, z jakimi powód mógłby

wystąpić z uwagi na poniesienie szkody na skutek wydania powyższej decyzji nie

zasługiwałyby na uwzględnienie, albowiem skarżący nie wyczerpał przewidzianego

prawem administracyjnym trybu zaskarżania decyzji administracyjnych.

Sąd drugiej instancji podniósł również, że postanowienie Zarządu Gminy z

dnia 25 marca 1999 r. nie było ostateczne i podlegało kontroli instancyjnej. Zgodnie

7

zaś z ugruntowanym w tym zakresie w orzecznictwie poglądem orzeczenie

nieprawomocne nie może stanowić podstawy roszczeń odszkodowawczych, a

przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z zasadą instancyjności. Sama

zaś okoliczność uchylenia postanowienia przez SKO nie może być uznana za

dowód bezprawności po stronie organu wydającego to postanowienie.

Sąd drugiej instancji nie podzielił również stanowiska powoda w zakresie

bezprawności działania organów Gminy polegającej na przewlekłości postępowania

administracyjnego.

Powód zaskarżył w całości wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia 19 marca

2008 r. Opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów prawa

materialnego zarzucił Sadowi drugiej instancji naruszenie:

- art. 4201

k.c. przez przyjęcie, że działanie pozwanego nie nosiło cech

bezprawności, w sytuacji gdy z przedstawionych dowodów wynika,

że postępowanie w przedmiocie wydania opinii przez Zarząd Miasta

prowadzone było z naruszeniem zasad dotyczących postępowania

administracyjnego;

- art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

w związku z art. 106 k.p.a. przez niewłaściwą interpretację zasad

współdziałania organów administracji przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż

napojów alkoholowych, a polegającą na przyjęciu, że samo wydanie opinii

przez Zarząd Miasta, w formie postanowienia, na które służy zażalenie,

umożliwia wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty jeszcze

przed uprawomocnieniem się postanowienia zawierającego tę opinię;

- art. 35 § 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący swoim działaniem

doprowadził do przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy działanie

skarżącego polegało na skorzystaniu z przysługujących mu środków

odwoławczych w postępowaniu opiniodawczym.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości oraz o przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu w K. do ponownego

rozpoznania.

8

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Nie ulega wątpliwości, że ze względu na daty wydania kwestionowanych

przez powoda postanowień oraz czas trwania postępowania administracyjnego

w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych podstawą

ewentualnej odpowiedzialności pozwanej Gminy był art. 4201

k.c. Wymienione

zdarzenia, w których powód upatruje źródło szkody miały miejsce przed dniem 1

września 2004 r. tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o

zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692).

Zgodnie z art. 5 tej ustawy do zdarzeń oraz stanów prawnych powstałych przed

dniem wejścia w życie ustaw stosuje się przepisy dotychczasowe nowelizującej.

Nie można jednocześnie pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4

grudnia 2001 r. w sprawie sygn. akt SK 18/00 (OTK 2001/8/56 ), który

wyeliminował z porządku prawnego art. 418 k.c. jako niezgodny z Konstytucją RP

zawierający szczególną podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone na

skutek wydania orzeczenia oraz nadał nową treść art. 417 k.c., zgodną z zawartą w

art. 77 ust. 1 Konstytucji zasadą obiektywnej odpowiedzialności organów władzy za

szkody wyrządzone działaniem niezgodnym z prawem, niezależnej od winy

funkcjonariusza państwowego. Przyjęta w ten sposób wykładnia rozciąga się

również na odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w

zakres podmiotowy pojęcia „władzy publicznej” zawartego w art. 77 ust. 1

Konstytucji. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu

sędziów z dnia 26 kwietnia 2006 r. (sygn. akt III CZP 125/05, OSNC 2006/12/94)

art. 77 Konstytucji nie wskazuje wyczerpująco ani jaka szkoda ma podlegać

naprawieniu, ani nie rozstrzyga, co decyduje o wymagalnej przesłance

bezprawności. Pozwala to przyjąć generalną hipotezę, że każde wyrządzenie

szkody w bezprawny sposób daje konstytucyjne prawo do jej naprawienia.

Podobnie, we wskazanym okresie przejściowym od wejścia w życie Konstytucji RP

(17 października 1997 r.) do dnia 1 września 2004 r. odpowiedzialność Skarbu

Państwa na podstawie art. 417 § 1 k.c. jak i jednostek samorządu terytorialnego na

podstawie art. 4201

§ 1 k.c. za szkody wyrządzone przez ich funkcjonariuszy przy

wykonywaniu powierzonych im czynności obejmowała wszelkie bezprawne

zachowania. Hipotezy tych norm obejmują także przypadki wyrządzenia szkody

9

wynikłej z wydania bezprawnego orzeczenia lub zarządzenia uchylonego w toku

instancji. Będą to szkody wywołane wykonaniem nieprawomocnych,

czy nieostatecznych orzeczeń albo powstałe w związku z tymczasową odmową

przyznania określonych uprawnień. Dlatego nie można zgodzić się z generalnym

i kategorycznym wyłączeniem w wymienionym okresie przejściowym z podstawy

roszczeń odszkodowawczych wadliwych orzeczeń nieprawomocnych, czy

nieostatecznych, nawet jeśli zostały skorygowane prze instancję odwoławczą.

Do takiego poglądu wyrażonego w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 28 marca

2007 r. (sygn. akt II CSK 523/06, nie publ.) oraz z dnia 19 listopada 2004 r.

(sygn. akt V CK 250/04, nie publ.) odwołał się Sąd drugiej instancji.

Jak trafnie podkreśla się w uzasadnieniu wymienionego wyroku Trybunału

Konstytucyjnego oraz w późniejszych orzeczeniach Sądu Najwyższego (m.in.

postanowienie z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 34/03, nie publ.; uchwałę z dnia

26 kwietnia 2006 r. III CZP 125/05, OSNC 2006/12/194; wyroki: z dnia 9 lipca

2003 r., IV CKN 357/01, nie publ.; z dnia 10 marca 2006 r. IV CSK 109/05, nie

publ.; z dnia 7 lipca 2006 r., I CSK 125/06, nie publ.) nie każde orzeczenie lub

decyzja uchylona w toku instancji mogą być automatycznie uznane za niezgodną

z prawem i tym samym rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą. Sam fakt

uchylenia nieprawomocnego orzeczenia administracyjnego nie przesądza o jego

bezprawności. Wymaga jednocześnie podkreślenia, że ocena bezprawności

nieostatecznej decyzji administracyjnej może być dokonana po ostatecznym

zakończeniu postępowania.

Powyższych rozważań nie można jednak wprost odnosić do okoliczności

faktycznych sprawy. Uwzględnić bowiem należy, że w toku postępowania

o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zapadła tylko jedna i to

ostateczna decyzja, w zasadzie korzystna dla powoda. Powód w istocie upatrywał

szkody w zbyt długim postępowaniu, do czego przyczyniły się negatywne opinie

Zarządu Gminy. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. wymienione opinie są wydawane w

formie postanowienia, na które służy stronom zażalenie. Powód skorzystał

dwukrotnie z tej możliwości i zaskarżone postanowienia Zarządu Gminy zostały

dwukrotnie uchylone.

10

W podobnej sprawie, dotyczącej także odszkodowania w związku

z wydaniem negatywnej opinii przez zarząd gminy w postępowaniu z wniosku

o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych Sąd Najwyższy w wyroku z dnia

23 marca 2004 r., (sygn. akt V CK 376/03, nie publ.) wyraził pogląd, że nie mogą

być źródłem roszczeń odszkodowawczych opinie zarządu gminy wydawane

w formie zaskarżalnego postanowienia, albowiem nie miały one ostatecznego

charakteru, dotyczyły kwestii incydentalnych i nie były bezprawne, jako podjęte

przez kompetentny organ w granicach przysługującego mu prawa. W jego

uzasadnieniu wskazano, że „zweryfikowana odszkodowawczo” może być tylko

ostateczna decyzja administracyjna, po wykorzystaniu środków prawnych we

właściwym trybie. W sprawach administracyjnych będzie to postępowanie

o stwierdzenie nieważności, o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie

wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Przyjmując podobną ocenę w zakresie negatywnych dla powoda opinii

Zarządu Miasta Sąd Najwyższy miał przede wszystkim na uwadze dotychczasowe

ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonego orzeczenia, którymi Sąd

Najwyższy jest związany wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów

postępowania (art. 39813

§ 2 k.p.c.). Sąd drugiej instancji podzielił w całości

ustalenia Sądu Rejonowego przyjmując je za własne a wynika z nich, że jedyną

stwierdzoną przyczyną uchylenia postanowienia Zarządu Miasta Ś. z dnia 25 marca

1999 r. zawierającego negatywną opinię w przedmiocie wniosku powoda był brak

stosownego postępowania dowodowego. Był to, zdaniem Sądu Okręgowego wynik

bezczynności strony powodowej, która nie wykazała innych okoliczności mogących

wskazywać na niezgodne z prawem zachowania pozwanej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że skoro

zezwolenie na sprzedaż alkoholu cofa się między innymi w przypadku

powtarzającego się, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania

porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez daną

placówkę (art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu

w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), to wystąpienie opisanych

okoliczności nie może być obojętne przy rozpatrzeniu wniosku o wydanie kolejnego

zezwolenia a nawet może być przyczyną odmowy wydania zezwolenia na dalszą

11

sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia

2006 r., VI SA/Wa 410/06, nie publ.; z dnia 7 listopada 2005 r., VI SA 9911/05, nie

publ. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r., II SA

461/97, OWSS 1998/3/76). Jednocześnie zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. od uznania

organu wydającego opinię zależy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, ujawnione przyczyny uchylenia pierwszej

opinii, brak danych, co do przyczyn uchylenia kolejnej opinii i jej ostatecznej zmiany,

nie można uznać postanowienia zarządu gminy z dnia 25 marca 1999 r. uchylonego

orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 1999 r.

za bezprawne a zarazem stanowiące podstawę odpowiedzialności

odszkodowawczej.

Art. 18 ust. 1 wymienionej ustawy, rozstrzygający o obowiązku wejścia we

współdziałanie z innym organem przed wydaniem decyzji, nie zmienia właściwości

organu uprawnionego do jej wydania. Jest nim, jak w przypadku rozpoznawanej

sprawy, Burmistrz Gminy Ś., który jako organ uprawniony do wydania decyzji

administracyjnej ma swoje własne obowiązki, odrębne od innych organów gminy, w

tym także zarządu gminy, wynikające z przepisów prawa materialnego. Naruszenie

obowiązku współdziałania powoduje wadliwość ostatecznej decyzji. Postanowienie

zarządu gminy zawierające opinię jest jednym z elementów materiału dowodowego

sprawy o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych podlegających

rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w tej sprawie według zasad określonych

w art. 7 k.p.a. i w trybie określonym w art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1995 r., VI S.A. 10/95,

ONSA 1995/4/152). Opinia ta, przynajmniej w zakresie okoliczności skutkujących

cofnięcie zezwolenia, ma charakter uznaniowy.

Jakkolwiek opinia zarządu gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie wiąże organu

podejmującego decyzję w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów

alkoholowych, to jednak oczekiwanie przez ten organ w toku postępowania

administracyjnego na rozstrzygnięcie zażalenia na wydaną w formie postanowienia

opinię, prowadzące do przedłużenia postępowania administracyjnego nie może być

uznane za zachowanie bezprawne,

12

Z tych wszystkich względów, ponieważ nie doszło do zarzucanego w skardze

kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną

na podstawie art. 39814

k.p.c.