IV CSK 117/09

Sygn. akt IV CSK 117/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 17 lipca 2009 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący)

SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)

SSN Irena Gromska-Szuster

Protokolant Hanna Kamińska

w sprawie z powództwa Fundacji V. P. w S.

przeciwko Gminie D.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 17 lipca 2009 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 29 października 2008 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od powódki na rzecz

pozwanej kwotę 5400 zł tytułem kosztów postępowania

kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy w O. – po ponownym rozpoznaniu sprawy – wyrokiem z dnia

21.04.2008 r. oddalił powództwo Fundacji, „V. P.” przeciwko Gminie D. o zapłatę

kwoty 386.250 zł. W sprawie tej dokonano następujących ustaleń faktycznych:

Pismem z dnia 9.12.2005 r. Wójt pozwanej Gminy zwrócił się do Urzędu

Wojewódzkiego w O. o przyznanie środków na uruchomienie Środowiskowego

Domu Samopomocy na terenie ośrodka wypoczynkowego „S.”, a następnie w dniu

11.05.2006 r. zwrócił się do Rady pozwanej Gminy o podjęcie uchwały w

przedmiocie utworzenia tego Domu Środowiskowego. Uchwałą z dnia 24.05.2006 r.

Rada Gminy postanowiła utworzyć taki dom dla osób z zaburzeniami psychicznymi

i upośledzonych umysłowo. Zarządzeniem z dnia 21.06.2006 r. Wójt ogłosił otwarty

konkurs ofert na realizację tego zadania publicznego z zakresu pomocy społecznej.

Ofertę złożyła jedynie powodowa Fundacja i Wójt zarządzeniem z dnia 25.07.2006

r. dokonał wyboru tej oferty i zlecił stronie powodowej realizację tego zadania. W

dniu 30.08.2006 r. strony zawarły umowę o realizację zadania z zakresu pomocy

społecznej polegającego na zorganizowaniu i prowadzeniu przez powodową

Fundację Środowiskowego Domu Samopomocy w pozwanej Gminie w okresie

1.12.2006 do 31.12.2011 r. i na realizację tego zadania Wójt udzielił dotacji celowej

w wysokości 290.000 zł na remonty, 70.000 zł na wyposażenie, 26.250 zł na

działalność bieżącą związaną z uruchomieniem 35 miejsc od dnia 1.12.2006 r.

Strony ustaliły, iż dotacja zostanie przekazana powódce w następujący sposób: w

przypadku remontów w terminie 7 dni od przedstawienia faktury za wykonane prace

i odbioru przez komisję; w przypadku wyposażenia w następnym dniu lub

najpóźniej drugiego dnia od przedstawienia faktury za dokonane zakupy i odbioru

przez komisję; odnośnie działalności bieżącej w taki sposób, aby środki te

najpóźniej w dniu 1.12.2006 r. były na rachunku Fundacji. W aneksie do tej umowy

strony postanowiły o możliwości etapowego rozliczenia robót remontowych.

Ustalono, że zarówno umowa z 30.08.2006 r., jak i aneks nie zostały opatrzone

kontrasygnatą skarbnika pozwanej Gminy.

3

Po wykonaniu części prac adaptacyjnych Fundacja zwróciła się do pozwanej

o wypłatę części środków. Powołana komisja zawnioskowała – po dokonaniu

oględzin Ośrodka – wypłacenie Fundacji funduszy w kwocie 170.000 zł. Wójt

pozwanej Gminy polecił przelanie tej kwoty, jednak skarbnik Gminy odmówiła

wypłaty powołując się na brak opinii prawnej do umowy, brak kontrasygnaty

skarbnika oraz pominięcie w umowie zapisów, które zabezpieczałyby majątek

pozwanej Gminy w przypadku nieprawidłowego wydatkowania środków z dotacji.

W dniu 1.12.2006 r. Środowiskowy Dom Samopomocy nie rozpoczął działalności,

gdyż roboty remontowe nie były wykonane. W dniu 11.12.2006 r. przedstawiciel

Fundacji i inspektor nadzoru dokonali komisyjnego odbioru robót stwierdzając, że

roboty nie zostały wykonane w terminie. Dnia 12.12.2006 r. Fundacja

poinformowała Wójta o zakończeniu prac. Powołana komisja w dniach 19.12.2006

i 22.12.2006 r. stwierdziła, iż prace adaptacyjne nie zostały zakończone, brakuje

części wyposażenia, sprzętu specjalistycznego oraz mebli. W dniu 22.12.2006 r.

Wójt pozwanej Gminy wypowiedział umowę z dnia 30.08.2006 r. ze skutkiem

natychmiastowym z uwagi na nieterminowe i nienależyte wykonanie umowy,

a następnie w dniu 27.12.2006 r. zwrócono dotację celową do Urzędu

Wojewódzkiego. Oddalając powództwo Sąd Okręgowy stwierdził, że umowa

została zawarta w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 12.03.2004 r.

o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), jest to umowa o świadczenie

usług, podobna do umowy zlecenia; miała ona charakter nieodpłatny, gdyż dotacja

miała służyć finansowaniu określonych czynności, a nie stanowiła wynagrodzenia.

Umowa była ważna, lecz bezskuteczna z uwagi na brak kontrasygnaty skarbnika

Gminy. Nadto Sąd ten stwierdził, że powódka nie wykonała umowy, gdyż z dniem

1.12.2006 r. Środowiskowy Dom Samopomocy nie rozpoczął działalności. Uznał

też, że istniały podstawy do rozwiązania umowy przez pozwaną.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 29.10.2008 r. oddalił apelację powodowej

Fundacji. Sąd ten podzielił pogląd, że umowa pozbawiona wymaganej w art. 46 ust.

3 ustawy o samorządzie gminnym kontrasygnaty skarbnika jest bezskuteczna i jako

taka nie powoduje powstania jakichkolwiek uprawnień i obowiązków stron.

W konsekwencji strona, która przystąpiła do wykonania niezawartej skutecznie

umowy, nie może dochodzić roszczeń, które miałyby oparcie w jej zapisach, ani

4

w przepisach kodeksu cywilnego regulujących umowę zlecenia. Powodowa

Fundacja podstawę faktyczną żądania wywodzi z treści tej umowy i taka podstawa

faktyczna wiąże sąd. Wskazano przy tym, iż Sąd Okręgowy w O. rozpoznaje w

innej sprawie roszczenie odszkodowawcze powodowej Fundacji skierowane wobec

pozwanej Gminy.

Powodowa Fundacja zaskarżyła ten wyrok skargą kasacyjną. W ramach

podstawy kasacyjnej z art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c. zarzuciła naruszenie art. 5, 6, 56,

65, 83, 354, 471, 734, 735, 742, 746 § 2 i 750 k.c. przez błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie, a nadto § 1 pkt 3, 4 i 5 oraz § 9 pkt 1 umowy z dnia

30.08.2006 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ramach

podstawy kasacyjnej z art. 3983

§ 1 pkt 3 k.p.c. zarzuciła naruszenie art. 3, 227,

231, 232, 233, 328 § 2 i 385 k.p.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc te zarzuty wnioskowała o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Odnosząc się wstępnie do treści zarzutów wyartykułowanych w skardze

kasacyjnej należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:

Po pierwsze, zgodnie z ustalonym już orzecznictwem Sądu Najwyższego

prawem materialnym w rozumieniu art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c. są jedynie normy

prawne wypływające ze źródeł prawa (Konstytucji, ustaw, umów

międzynarodowych, aktów normatywnych niższego rzędu). Źródłem prawa nie są

postanowienia umowy. Jeśli więc w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie § 1

i 9 umowy z dnia 30.08.2006 r., to zarzut ten nie wymaga merytorycznego

ustosunkowania Sądu Najwyższego.

Po drugie, zgodnie z art. 3983

§ 3 k.p.c., podstawą skargi kasacyjnej nie

mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów i oceny dowodów. Z tego względu

wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. jest

niedopuszczalny.

Po trzecie, wskazując przepisy kodeksu postępowania cywilnego, które –

zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone, co miało istotny

wpływ na wynik sprawy, strona powinna przede wszystkim wyartykułować takie

5

przepisy, które są adresowane do sądu. Takim przepisem nie jest art. 3 k.p.c., jako

adresowany do stron i uczestników postępowania. Podobnego adresata ma

w zasadzie art. 232 k.p.c. Nie sposób także przyjąć, aby sąd mógł naruszyć art.

227 k.p.c., jeśli nie wskazuje się jakie konkretne wnioski dowodowe zmierzające do

wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, nie zostały przez sąd uwzględnione.

Po czwarte, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 231 k.p.c. podnieść

należy, iż możliwe jest dokonanie ustalenia na podstawie domniemania

faktycznego, gdy wniosek taki nasuwa się z pewnością lub ze szczególną dozą

prawdopodobieństwa, natomiast wniosek przeciwny nie ma w danych

okolicznościach żadnego uzasadnienia, bądź też jest wysoce mało

prawdopodobny. W skardze kasacyjnej nie podaje się, jakiego ustalenia dokonał

Sąd Apelacyjny na podstawie domniemania faktycznego. Nie można więc tego

zarzutu ocenić merytorycznie, skoro Sąd Apelacyjny tego przepisu nie stosował.

Po piąte, naruszenie art. 328 § 2 k.p.c. zachodzi wówczas, gdy uzasadnienie

orzeczenia sądowego nie zawiera ustawowych elementów wskazanych w tym

przepisie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując ten zarzut w skardze

kasacyjnej powodowa Fundacja nie wskazuje, jakich elementów nie zawiera

uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia.

Po szóste, jeżeli Sąd Apelacyjny, po rozpoznaniu zarzutów powodowej

Fundacji uznał je za nieuzasadnione, to prawidłowo zastosował art. 385 k.p.c.

O naruszeniu tego przepisu nie może być mowy.

Reasumując, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia

przepisów postępowania, nie znajdują żadnego uzasadnienia.

2. Przechodząc do rozważenia zarzutów naruszenia prawa materialnego

należy przede wszystkim, zwrócić uwagę na to, co legło u podstaw oddalenia

apelacji. Sąd Apelacyjny przyjął bowiem, że umowa pozbawiona wymaganej w art.

46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym kontrasygnaty skarbnika gminy jest

bezskuteczna i tym samym nie powoduje powstania jakichkolwiek uprawnień

i obowiązków dla stron tej umowy. Postanowienia tej umowy, na które powołuje się

powodowa Fundacja, nie mogą więc stanowić podstawy prawnej uwzględnienia jej

żądania. Nie przesądza to oczywiście o bezzasadności ewentualnie innych

6

roszczeń, w szczególności roszczenia odszkodowawczego, Skoro jednak

powodowa Fundacja wskazuje jako uzasadnienie żądania, postanowienia umowy,

to taka podstawa faktyczna wiąże sąd i nie jest możliwe uwzględnienie powództwa

z innej podstawy faktycznej Uwzględnienie powództwa w takiej sytuacji stanowiłoby

wyrokowanie w odniesieniu do przedmiotu nieobjętego żądaniem pozwu, czego

zakazuje art. 321 § 1 k.p.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego w dniu 7.11.2007 r.

II CSK 344/07, niepublik.). Mimo tak jednoznacznego stanowiska Sądu

Apelacyjnego w rubrum skargi kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 46 § 3

ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, Nr 142, poz.

1591 ze zm.), aczkolwiek w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis ten jest

powoływany i znakomita część rozważań zamieszczonych w uzasadnieniu

poświęcona jest wykładni i stosowaniu tego przepisu.

Wskazany przepis stanowi, że jeżeli czynność prawna może spowodować

powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest

kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego uprawnionej. Przepis ten był

przedmiotem rozważań w piśmiennictwie, a także w orzecznictwie Sądu

Najwyższego. W wyroku z dnia 15.12.1999 r. I CKN 304/98 (niepublik.) Sąd

Najwyższy stwierdził, że kontrasygnata skarbnika nie jest oświadczeniem woli

w rozumieniu prawa cywilnego; brak kontrasygnaty w chwili zawarcia umowy, nie

czyni więc tej czynności prawnej gminy nieważną; art. 46 ust. 3 powołanej ustawy

nie został naruszony, skoro skarbnik dokonał kontrasygnaty po zawarciu umowy.

Taki pogląd wyraził też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27.03.2000 r. III CKN

608/98 (OSP 2001, nr 1, poz. 4) dodając, że brak kontrasygnaty prowadzi do

nieważności tylko w przypadkach określonych w art. 133 ust. 1 ustawy o finansach

publicznych, natomiast ta sama wada co do innych czynności powoduje tylko

bezskuteczność. W wyroku tym Sąd Najwyższy sformułował jednak ogólniejszy

pogląd stwierdzając, że po spełnieniu przez kontrahenta gminy świadczeń z umowy

wzajemnej powoływanie się gminy na brak kontrasygnaty jako przyczyny odmowy

zapłaty jest bezskuteczna. Ten pogląd wzbudził uzasadnione zastrzeżenia

(por. glosę M. Pyziak-Szafnickiej, OSP 2001, nr 1, poz. 4). Trafnie zwraca się

uwagę, iż wymóg kontrasygnaty skarbnika jest elementem ustawowego trybu

zawarcia umowy przez gminę, a więc kontrasygnata ma decydujący wpływ na

7

skuteczność umowy zawieranej przez gminę. Chwila wyrażenia kontrasygnaty ma

znaczenie drugorzędne, udzielona po zawarciu umowy – sanuje ją. Nie do

przyjęcia jest natomiast stanowisko, że spełnienie świadczenia przez kontrahenta

mogłoby konwalidować brak kontrasygnaty, przeciwnie – wykonanie umowy przez

gminę pozbawiałoby ją możliwości powoływania się na brak kontrasygnaty.

Przyjęcie stanowiska reprezentowanego w powołanym orzeczeniu prowadziłoby do

akceptowania wymuszania przez kontrahenta na gminie spełnienia świadczenia, co

jest jawnym zagrożeniem dla zasad zarządu mieniem publicznym. Skład orzekający

w sprawie w pełni podziela te zastrzeżenia.

Taki też pogląd przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16.02.2005 r. (IV CK

526/04).

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż sama treść art. 46 ust. 3 ustawy

o samorządzie gminnym nie pozostawia żadnych wątpliwości, że dla skuteczności

czynności prawnej, wskazanej w tym przepisie, potrzebna jest kontrasygnata

skarbnika. Skuteczność czynności prawnej oznacza wywołanie przez tę czynność

wynikających z niej skutków prawnych. Skoro więc kontrasygnata skarbnika gminy

stanowi warunek skuteczności danej czynności prawnej, to zasadnie kwalifikuje się

ją jako warunek prawny (conditio iuris). Jest to bowiem przesłanka od wystąpienia

której ustawa uzależnia powstanie skutku prawnego. Dopóki przesłanka ta nie

zostanie spełniona, dopóty istnieje stan zawieszenia, strony związane są umową,

lecz powinny powstrzymać się od działań, które naruszyłyby uprawnienia drugiej

z nich na wypadek spełnienia się przesłanki ustawowej. W razie ziszczenia się

warunku ustawowego, powstaje skutek prawny danej czynności; definitywny brak

udzielenia kontrasygnaty powoduje, że skutek prawny czynności w ogóle nie

powstaje. Taka sytuacja powstała w niniejszej sprawie, co ustalił Sąd Apelacyjny

odwołując się do zeznań skarbnika, i przyznania tej okoliczności przez powódkę

(k. 649). To ustalenie wiąże Sąd Najwyższy w postępowaniu kasacyjnym (art. 39813

§ 2 k.p.c.). Jeśli więc sporna umowa zarówno w chwili jej zawierania, jak i ex post,

nie uzyskała kontrasygnaty skarbnika, to nie wywołała skutku prawnego, jako zaś

bezskuteczna nie może stanowić podstawy żądania spełnienia świadczenia przez

gminę na rzecz powodowej Fundacji. Fakt częściowego wykonania umowy przez

powodową Fundację nie sanuje umowy. Nie można przy tym podzielić stanowiska

8

powodowej Fundacji, że kontrasygnata została wyrażona w sposób dorozumiany

przez to, że udzielona Gminie dotacja – na realizację spornej umowy – została

wprowadzona do budżetu gminy. Brak podstaw, aby przyjąć taki wniosek, tym

bardziej, jeśli skarbnik Gminy jednoznacznie odmówiła kontrasygnaty umowy

zawartej przez strony, o czym powodowa Fundacja wiedziała (odmowa dokonania

częściowej zapłaty). Nie są też uzasadnione zarzuty, iż Sąd Apelacyjny nie badał,

czy i dlaczego nie uruchomiono procedury przewidzianej w art. 46 ust. 4 ustawy

o samorządzie gminnym. Jest to wewnętrzna sprawa pozwanej Gminy, której sąd

powszechny nie jest władny oceniać. Konsekwentnie też trzeba stwierdzić, że skoro

sporna umowa definitywnie była bezskuteczna, to oczywiście bezprzedmiotowe

było jej rozwiązanie w drodze wypowiedzenia przez pozwaną Gminę. Nie ma to

jednak dla rozstrzygnięcia sporu żadnego znaczenia.

Reasumując stwierdzić należy, że jeśli powodowa Fundacja – w ramach

podstawy faktycznej żądania – wskazuje na postanowienia umowy w dniu

30.08.2006 r. jako uzasadniające jej roszczenie, to definitywna bezskuteczność tej

umowy oznacza, iż powództwo takie musiało zostać oddalone. Powyższe

stwierdzenie oznacza z jednej strony, iż bezprzedmiotowe są zarzuty naruszenia

prawa materialnego w postaci wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów

kodeksu cywilnego, z drugiej zaś nie przesądza o bezskuteczności innych

roszczeń, w szczególności odszkodowawczych, które zresztą są rozpoznawane

w odrębnym procesie przez Sąd Okręgowy w O. Należy bowiem odwołać się w

tym miejscu do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27.03.2000 r. III CKN 608/98

(niepublik.) w którym wskazano, że w razie zawarcia przez gminę umowy

wzajemnej bez kontrasygnaty, gmina powinna – zgodnie z art. 354 § 1 i 2 k.c.

powiadomić drugą stronę, zwalniając się od skutków zwłoki wierzyciela, zaś stronie

zobowiązanej do spełnienia świadczenia jednocześnie lub wcześniej służy z mocy

art. 490 § 1 k.c. uprawnienia do powstrzymania się od świadczenia bez narażenia

się na skutki zwłoki. Jeśli więc pozwana Gmina nie wywiązała się z tego obowiązku

i przez to powstała u powódki szkoda, to właśnie w procesie odszkodowawczym te

zdarzenia mogą mieć istotne znaczenie.

Z tych względów, skoro skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych

podstaw, należało ją oddalić (art. 39814

k.p.c.).

9

/tp/

db