I CSK 18/09

Sygn. akt I CSK 18/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 16 września 2009 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący)

SSN Marian Kocon (sprawozdawca)

SSN Henryk Pietrzkowski

Protokolant Anna Matura

w sprawie z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej w W.

przeciwko Miastu W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 3 września 2009 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt [...],

oddala skargę kasacyjną i zasądza od pozwanego na rzecz

powodowej Spółdzielni kwotę 5.400 zł (pięć tysięcy czterysta zł)

tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2008 r. oddalił apelację

pozwanego Miasta W. od wyroku Sądu Okręgowego w W., którym ten Sąd zasądził

od pozwanego na rzecz powodowej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 9.832.572,32

zł z odsetkami tytułem zwrotu nienależnego świadczenia. Podzielił pogląd, że

powódka nie była obowiązana w latach 2001 – 2006 do dokonywania opłat za wieczyste

użytkowanie bez zniżki 50%, gdyż jej udzielone w umowach zawartych w formie aktu

notarialnego pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w

miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm. – dalej: „UGT”) zachowuje moc

w obecnym stanie prawnym.

Skarga kasacyjna pozwanego od wyroku Sądu Apelacyjnego - oparta na

podstawie pierwszej z art. 3983

k.p.c. – zawiera zarzut naruszenia art. 65 k.c., 118

k.c., art. 405 w zw. z art. 410 § 2 k.c., art. 45 ust. 1 pkt.1, art. 47 ust. 1 i 3 w zw. z art.

101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (tekst pierwotny: Dz. U. Nr 22, poz. 99 – dalej: „UGG”), art. 73 ust. 6

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U.

z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej: „UGN” ), i zmierza do uchylenia

powyższego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że

z naruszeniem wskazanych przepisów Sąd Apelacyjny uznał, że bonifika

w opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udzielona powódce

w umowach, zawartych – z zachowaniem formy notarialnej - pod rządem

ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach,

zachowuje moc w obecnym stanie prawnym.

Stosunek prawny pomiędzy stronami sporu – pozwanym Miastem

(właścicielem gruntu) oraz użytkownikiem wieczystym (powodową Spółdzielnią) -

został ukształtowany, w granicach dozwolonych przez ustawę, także

postanowieniami zawartych przez nich umów. Jest oczywiste, że postanowienia

umów stron dotyczące bonifikaty mieściły się w granicach przyznanej stronom

swobody w kształtowaniu treści stosunku prawnego użytkowania wieczystego.

3

Na gruncie takiego stanu faktycznego i prawnego Sąd Najwyższy w uchwale

z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt III CZP 23/04 (OSNC 2005, nr 7-8, poz. 120)

stanął na stanowisku, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że

obniżenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego o 50% ustalone

w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartej w czasie

obowiązywania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach

i osiedlach, zachowuje skuteczność także pod rządem ustawy z dnia 21 sierpnia

1997r. o gospodarce nieruchomościami dopóty, dopóki umowa stron w tym

zakresie nie zostanie skutecznie zmieniona. Inaczej, zmiana treści stosunku

użytkowania wieczystego, polegająca na odebraniu użytkownikowi prawa do

bonifikaty, musiałaby mieć swoją podstawę bądź w ważnie dokonanej zmianie

wiążącej strony umowy, bądź w przepisach prawa.

Skarżący zarzucił, że w latach dziewięćdziesiątych doszło do zmiany treści

umów, a ściślej do wyłączenia bonifikaty przez niezakwestionowane przez powódkę

wypowiedzeń wysokości opłat nieuwzględniających bonifikaty.

Szczegółowy tryb aktualizacji opłaty przewidywał dodany ustawą z dnia

21 października 1994 r. (Dz. U. nr 123, poz. 601) i obowiązujący od dnia 8 grudnia

1994 r. art. 43a UGG. Przepis ten nie regulował wymaganej formy wypowiedzenia.

Oznacza to, że miarodajne w tym zakresie są przepisy ogólne prawa cywilnego.

Przed nowelizacją art. 77 k.c. w orzecznictwie (zob. wyrok SN z dnia

17 sierpnia 1983 r., III CRN 166/83, Lex Polonica 2004; wyrok z dnia 15 marca

1996 r., I CRN 26/92, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 108; uzasadnienie wyroku SN

z dnia 27 stycznia 2000 r., II CKN 707/98, OSP 2000, z. 10, poz. 147) dominował

pogląd, że zmiana umowy zawartej w formie aktu notarialnego dla swej

skuteczności wymagała również zachowania takiej formy.

Także w doktrynie zdecydowanie przeważał pogląd, że modyfikacja umowy

zawartej w nakazanej formie aktu notarialnego może być dokonana tylko przy

zachowaniu takiej formy. Pogląd ten aktualny jest również w odniesieniu do

wypowiedzenia zmieniającego treść umowy o oddanie gruntu w użytkowanie

wieczyste. Jest bezsporne, że forma ta nie została zachowana ani w zakresie

oświadczenia wypowiadającego dotychczasową bonifikatę ani ewentualnego

4

oświadczenia drugiej strony. W konsekwencji ewentualne wypowiedzenie tej

bonifikaty bez zachowania formy notarialnej byłoby nieważne.

Zakładając teoretyczne, że dla uczynienia zadość wymogom formalnym

wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej wystarczająca jest zwykła forma pisemna,

to i tak niezakwestionowane oświadczenie o wypowiedzeniu opłaty nie zmieniło

treści umowy w zakresie uzgodnionej bonifikaty.

Artykuł 43a ust. 1 UGG stwarza podstawę jedynie dla wypowiedzenia

wysokości opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości. Z regulacji

przewidującej możliwość kwestionowania wypowiedzenia oraz przewidującej

związanie ofertą w przypadku braku takiego zakwestionowania wynika, że

ustawodawca zakłada, iż wypowiedzenie może być skuteczne mimo wadliwości

wypowiedzenia. Przepis art. 43a ust. 2 UGG wskazuje, że prawidłowość

wypowiedzenia opłaty może być kwestionowana tylko w trybie w przepisie tym

określonym, a bierna postawa zainteresowanego prowadzić może do związania

ofertą nie odpowiadającą wymogom ustawowym. Ewentualna sprzeczność

wypowiedzenia z ustawą w omawianym zakresie nie powoduje zatem nieważności

wypowiedzenia, a jedynie może być zakwestionowana przez wniesienie odwołania.

Tym samym omawiana regulacja stanowi przewidziane w art. 58 § 1 k.c.

odstępstwo od sankcji nieważności bezwzględnej w wypadku niezgodności

wypowiedzenia z przesłankami ustawowymi.

Odstępstwo to podlega ścisłej interpretacji. Ogranicza się jedynie do sytuacji,

w których wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej opierało się na wadliwych

ustaleniach co do okoliczności uzasadniających jej zmianę (brak zmiany lub inny

zakres zmiany wartości nieruchomości). Nie oznacza to natomiast, że intencją

ustawodawcy było dopuszczenie wszelkich przypadków wadliwości wypowiedzenia.

W szczególności, że związanie ofertą jest wyłączone w takim zakresie, w jakim

zmiana wysokości opłaty nie jest w ogóle uzasadniona zmianą wartości

nieruchomości, a jest uzasadniona zniesieniem bonifikaty.

Pogląd taki, zawężający zastosowanie art. 43a ust. 2 UGG ma pośrednio

oparcie ustawowe w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Z art. 73 ust. 6 oraz

art. 78 UGN wynika bowiem wyraźnie, że ustawodawca rozróżnia jednoznacznie

wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej związane ze zmianą wartości

5

nieruchomości oraz wypowiedzenie bonifikaty. Uzasadnia to de lega lata wniosek,

że wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej i wypowiedzenie bonifikaty to dwie

odrębne instytucje i nie można w drodze wypowiedzenia opłaty doprowadzić do

zniesienia bonifikaty.

Może być sporne, czy podobna konstrukcja była aktualna już na gruncie

UGG. Ustawa ta nie zawierała regulacji odpowiadającej przytoczonym

przepisom. Niemniej, ze względu na podobne brzmienie przepisów wskazujących

na podstawę i regulujących tryb aktualizacji opłaty rocznej, a także ze względu na

konieczność ścisłej interpretacji odstępstwa od sankcji nieważności bezwzględnej,

uzasadniony jest pogląd, że także pod rządem UGG aktualizacja opłaty rocznej nie

mogła być sposobem zlikwidowania udzielonej uprzednio bonifikaty.

Warto w tym kontekście podkreślić, że UGG nie regulowała również

możliwości zmiany stawki procentowej opłaty za użytkowanie wieczyste w razie

zmiany przeznaczenia gruntu. W uchwale z dnia 19 września 1997 r., sygn. akt

III CZP 44/97 (OSNC 1998, nr 2, poz. 21) Sąd Najwyższy odrzucił możliwość

zmiany stawki procentowej przez aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste.

Przyjął wprawdzie, że uprawnienie do zmiany stawki procentowej przysługuje,

jednakże w braku regulacji trybu jego realizacji uznał, że należało stosować w

drodze analogii przepis ustawy dotyczący wypowiedzenia wysokości obowiązującej

strony opłaty, z jednoczesną ofertą przyjęcia nowej jej wysokości. Z dużą dozą

prawdopodobieństwa można założyć, że podobnie oceniona byłaby możliwość

wypowiedzenia bonifikaty. W takim ujęciu bonifikata mogłaby zostać zniesiona,

w razie zmiany przeznaczenia gruntu, w drodze odrębnego wypowiedzenia

wzorowanego na trybie aktualizacji opłaty rocznej. Zniesienie bonifikaty nie

mogłoby natomiast nastąpić bezpośrednio w drodze aktualizacji opłaty rocznej.

Reasumując, nawet w przypadku przyjęcia, że wypowiedzenie umowy

zawartej w formie aktu notarialnego mogło być dokonane w zwykłej formie

pisemnej, brak zakwestionowania prawidłowości wypowiedzenia nie doprowadził do

zmiany treści stosunku prawnego przez zniesienie przewidzianej w umowie

bonifikaty. Aktualizacja tej opłaty ze względu na zmianę wartości nieruchomości nie

może być sposobem zlikwidowania uzgodnionej umownie bonifikaty.

6

Sytuacja jest oczywista w wypadku, gdy zmiana umowy zawartej w formie

aktu notarialnego przez wypowiedzenie wymaga również zachowania formy aktu

notarialnego. Wypowiedzenie, jak już wskazano, jest nieważne

(brak zakwestionowania wypowiedzenia nie ma w tym zakresie skutku sanującego,

gdyż art. 43a ust. 2 UGG ogranicza przesłanki odwołania się od wypowiedzenia do

zakwestionowania zasadności lub wysokości podwyższenia opłaty i nie przewiduje

możliwości odwołania w przypadku wadliwości formy – w tym zakresie aktualne

pozostają zatem zasady ogólne).

Bezzasadny okazał się także zarzut skarżącego, że Sąd Apelacyjny

pominął, iż powódka utraciła udzieloną bonifikatę w wyniku zmian ustawowych.

Pod rządem UGT możliwość (było to fakultatywne) udzielenia bonifikaty

przewidywała wydana na podstawie art. 23 ust. 1 UGT uchwała Rady Ministrów

z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu

korzystania z terenów w miastach i osiedlach (M. P. nr 47, poz. 221). Paragraf 8

ust. 1 tej uchwały przewidywał, że wysokość opłaty rocznej za użytkowanie

wieczyste może ulec obniżce ze względu na interes społeczny w granicach

określonych w ust. 2-4. Z ust. 2 wynikało, że obniżka dla spółdzielni

mieszkaniowych (lokatorskich) mogła sięgać 50%.

Na gruncie UGG możliwość udzielenia bonifikaty przewidywał natomiast

pierwotnie § 5 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r.

w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu

i użytkowania gruntów (t. j. Dz. U. 1989 r., nr 14, poz. 78). Zgodnie z tym

przepisem „Opłata roczna za grunt oddany w użytkowanie wieczyste pod

budownictwo mieszkaniowe lub oddany łącznie ze sprzedażą domów i budynków

wymienionych w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 2 może być obniżona nie

więcej niż o 50% ze względu na interes społeczny lub warunki materialne

nabywcy”. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia

zawartego w art. 46 ust. 5 UGG (wg pierwotnej numeracji).

Regulacja powyższa była w istocie tożsama z regulacją stanowiącą

podstawę do udzielenia bonifikaty w umowie. Wynika z niej, że udzielenie bonifikaty

nie było automatyczne, a decydujące znaczenie miał w zakresie jej uzasadnienia

interes społeczny oraz warunki materialne nabywcy.

7

Analogicznej regulacji nie zawierało już natomiast rozporządzenie Rady

Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów

ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 72, poz.

311 ze zm.). Zgodnie z § 24 ust. 1 tego rozporządzenia „Opłatę roczną za

użytkowanie wieczyste gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe

oraz gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi obniża się o 50%, jeżeli

dochód miesięczny na jednego członka rodziny osoby zobowiązanej do wniesienia

opłaty nie przekracza 50% średniego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce

narodowej. Z obniżki tej nie mogą korzystać osoby, które skorzystały już z obniżki

określonej w art. 41 ust. 2”.

W odróżnieniu od uprzednio obowiązującej regulacji prawnej wskazany

przepis przewidywał obligatoryjne udzielenie bonifikaty określonej kategorii osób

fizycznych.

Ostatnio przytoczone rozporządzenie nie zawierało przepisów

przejściowych, które w sposób wyraźny określałyby los bonifikat udzielonych na

gruncie uprzednio obowiązującego stanu prawnego.

Jedynym przepisem przejściowym, który dotyczył problematyki bonifikat był

§ 37 rozporządzenia, zgodnie z którym (ust. 1) „Opłatę roczną za użytkowanie

wieczyste gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz gruntów

zabudowanych budynkami mieszkalnymi, ustaloną w związku z aktualizacją ceny

gruntów dokonaną po dniu 5 grudnia 1990 r., obniża się: 1) w roku 1991 o 50%,

2) w roku 1992 o 40%, 3) w roku 1993 o 30%, 4) w roku 1994 o 20%, 5) w roku

1995 o 10%”.

Można twierdzić, że intencją przepisu było stopniowe wyeliminowanie

uzgodnionych uprzednio bonifikat. Skutkiem tego poglądu byłoby stwierdzenie, że

udzielone uprzednio bonifikaty umowne były stopniowo redukowane, aż do ich

całkowitego wygaśnięcia w 1996 r. Interpretacja taka jest jednak nie do przyjęcia.

Kluczem do wyjaśnienia wskazanej wątpliwości jest przywołana w przepisie

data 5 grudnia 1990 r. Jest to dzień wejścia w życie art. 47b UGG (w pierwotnej

numeracji) dodanego przez art. 1 pkt 48 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U.

nr 79, poz. 464). Przepis ten wprowadził możliwość corocznej aktualizacji opłat

rocznych (uprzednio art. 47 w zw. z art. 44 ust. 2 UGG stwarzał jedynie możliwość

8

aktualizacji do 5 lat). Wynika stąd, że intencją omawianego § 37 rozporządzenia

było złagodzenie skutków zmian w zakresie aktualizacji opłat rocznych.

Brak natomiast podstaw by twierdzić, że intencją tą było zlikwidowanie istniejących

uprzednio bonifikat.

Jeżeli chodzi o ogólne przepisy przejściowe zawarte w UGG, to nie

zawierały one żadnej regulacji dotyczącej zmian w zakresie treści stosunku

użytkowania wieczystego.

De lege lata kwestię udzielania bonifikat w związku z ustanowieniem

użytkowania wieczystego pod budownictwo mieszkaniowe reguluje art. 73 ust. 3

UGN w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym właściwy organ może udzielić,

za zgodą odpowiednio wojewody albo rady gminy, bonifikaty od pierwszej opłaty

i opłat rocznych. „Bonifikaty te można stosować również do nieruchomości

gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie

ustawy”. To ostatnie zdanie wskazuje, że ustawodawca uznał za stosowane

wyraźne określenie możliwości stosowania bonifikaty do stosunków użytkowania

wieczystego powstałych przed wejściem w życie UGG.

Z regulacji tej wynika, że udzielenie bonifikaty ma de lege lata charakter

fakultatywny. Warto podkreślić również, że zgodnie z art. 73 ust. 6 UGG „Jeżeli po

oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiła zmiana celu będącego

podstawą udzielenia bonifikaty, podlega ona wypowiedzeniu na zasadach

określonych w art. 78-81”. Jest to jedyny przypadek, w którym ustawodawca

przewidział możliwość wypowiedzenia udzielonej uprzednio bonifikaty.

Jeżeli chodzi o przepisy przejściowe zawarte w UGN to, zgodnie z art. 221

(ust. 1) „Przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości

gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r.,

z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały

ustalone w wysokości powyżej 3%. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat

rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art.

78-81”; (ust. 2) „Jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie

wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej

z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki,

z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 212 i art. 217 ust. 1, stosując

9

tryb postępowania określony w art. 78-81”; (ust. 3) „Jeżeli przy oddaniu

nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie został określony cel, na

który nieruchomość była oddana, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się

stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości”.

Przepis art. 221 UGN wyraźnie reguluje kwestię dostosowania do wymogów

aktualnej regulacji prawnej stosunków użytkowania wieczystego powstałych przed

wejściem w życie tej ustawy. Regulacja ta jest konsekwencją tego, że wysokość

opłat określa się w umowie. Ogranicza się ona jednak tylko do dostosowania

stawek procentowych. Brak jest natomiast jakiejkolwiek regulacji prawnej

w zakresie bonifikat, co oznacza, że ustawodawca nie przewidział możliwości

odrębnej od przypadku określonego w art. 73 ust. 6 UGN drogi służącej do

zlikwidowania bonifikaty.

Przeprowadzona analiza dotycząca zmian ustawodawczych prowadzi do

wniosku, że więcej argumentów przemawia za utrzymaniem w mocy bonifikat

udzielonych na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów prawa. Kluczowe

znaczenie ma tu brak jakiejkolwiek wyraźnej regulacji, która zmierzałaby do ich

wyeliminowania. Udzielanie tych bonifikat było praktyką powszechną. Trudno

założyć, że ustawodawca milcząco bonifikaty te wyeliminował przez samo wejście

w życie nowej regulacji prawnej (a więc bez okresu przejściowego). Milczenie to,

w świetle konstytucyjnie chronionej zasady ochrony zaufania obywatela do

państwa, prowadzi raczej do wniosku, że wolą ustawodawcy było utrzymanie

dotychczas udzielonych bonifikat stosowanie do zasady pacta sunt servanda,

a jedyną możliwością uzasadniającą ich wyeliminowanie jest zmiana celu

użytkowania wieczystego będącego podstawą udzielenia bonifikaty. Nawet jednak

w tym ostatnim przypadku ustawodawca przewidział specjalny tryb wypowiedzenia

bonifikaty, wykluczając jakikolwiek automatyzm. Trudno założyć, że w pozostałych

wypadkach bonifikata ta miałaby być ex lege zlikwidowana w związku z samą

zmianą stanu prawnego.

Jedyną podstawę dla obrony poglądu odmiennego, jak wskazano, mógłby

stanowić § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie

wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości przewidujący wygasające ulgi w opłatach wieczystych. Niepodobna

10

jednak przyjąć, by intencją tego przepisu było wyeliminowanie umownie

uzgodnionych bonifikat. Nie bez znaczenia jest również to, że trudno założyć by

aktem podustawowym można było ingerować w treść stosunku prawnego w taki

sposób, że jednej ze stron odebrane zostanie uzgodnione w umowie w oparciu

o uprzednio obowiązujące przepisy uprawnienie.

Prowadzi to do wniosku, że uzgodnioną pod rządem UGT bonifikatę

w opłatach za użytkowanie wieczyste należy uznać za wiążącą strony także na

gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego.

W konsekwencji zasadnie Sądy niższej instancji potraktowały zapłatę

podwyższonej opłaty jako przypadek świadczenia nienależnego. Wbrew

odmiennemu poglądowi skarżącego roszczenie o zwrot nienależnego świadczenia

przedawnia się w terminie ogólnym 10 – cio letnim (art. 118 k.c.).

Z tych przyczyn Sąd Najwyższy orzekł, jak w wyroku.