II CSK 421/10

Sygn. akt II CSK 421/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 maja 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Krzysztof Pietrzykowski (przewodniczący)

SSN Wojciech Katner

SSN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Czesława H.

przeciwko Skarbowi Państwa - Szefowi Wojskowego Zarządu

Infrastruktury w P.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 6 maja 2011 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 3 marca 2010 r.,

oddala skargę kasacyjną.

2

Uzasadnienie

Wyrokiem z 28 grudnia 2009 r. Sąd Okręgowy zasądził od pozwanego

Skarbu Państwa - Szefa Wojskowego Zarządu Infrastruktury w P. na rzecz powoda

Czesława H. kwotę 89.965 zł z ustawowymi odsetkami od 3 czerwca 2009 r.

tytułem odszkodowania za utratę wartości nieruchomości na skutek utworzenia

obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego […].; oddalił

powództwo w pozostałej części; umorzył postępowanie w stosunku do pozwanego

Skarbu Państwa - Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] oraz rozstrzygnął o

kosztach procesu.

Sąd ustalił, że powód jest właścicielem niezabudowanej nieruchomości

położonej w P., przy ul. W.[...]. Nieruchomość ta sąsiaduje z lotniskiem wojskowym.

Do dnia 31 grudnia 2003 r. przeznaczona była w planie zagospodarowania

przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową zagrodową i jednorodzinną w III

strefie peryferyjnej. Plan ten utracił moc, a nowego planu nie uchwalono. Działka

znajduje się przy ulicy posiadającej nawierzchnię bitumiczną, jest uzbrojona w sieć

wodociągową i gazową. Przebiega nad nią napowietrzna linia elektroenergetyczna,

a w jej sąsiedztwie budowana jest sieć kanalizacyjna. Wojewoda rozporządzeniem

z dnia z dnia 17 grudnia 2003 r., zmienionym zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2007

r. utworzył z dniem 1 stycznia 2004 r. obszar ograniczonego użytkowania dla

lotniska wojskowego. Działka powoda objęta została I strefą tego obszaru od 1

stycznia 2008 r.

W ostatnich latach sprzedaż działek w tej okolicy znacznie zmalała,

a oferowane ceny są niewysokie. Powód znalazł potencjalną nabywczynię działki,

gotową zapłacić za nią 100 000 zł po uzyskaniu pozwolenia na budowę, jednak

takiego pozwolenia odmówiono z uwagi na umiejscowienie działki w I strefie

obszaru ograniczonego użytkowania. Z tą lokalizacją wiąże się zakaz budowy

budynków mieszkalnych. Dopuszcza się jedynie wznoszenie obiektów nie

wymagającymi ochrony akustycznej i nie powodujących zwiększenia hałasu

dla istniejącej w pobliżu zabudowy mieszkaniowej, takich jak budynki o charakterze

składowo - magazynowym lub usługowym.

3

Według ustaleń Sądu Okręgowego, opartych na wyliczeniach biegłego,

zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości powoda, wynikające z ograniczeń

spowodowanych utworzeniem obszaru, na dzień 2 czerwca 2009 r. wynosi

89.965 zł.

Roszczenie odszkodowawcze powoda Sąd rozpatrzył na podstawie art. 129

ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62

poz. 627 z późn. zm., powoływane dalej jako „p.o.ś.”). Za właściwą jednostkę

reprezentującą Skarb Państwa uznał Wojskowy Zarząd Infrastruktury w P. Sąd

wskazał, że art. 129 ust. 2 p.o.ś. uprawnia właściciela w związku z ograniczeniem

sposobu korzystania z nieruchomości do żądania odszkodowania za poniesioną

szkodę. Roszczenie to można zgłosić w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie

rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego, powodującego ograniczenie sposobu

korzystania z nieruchomości.

Nieruchomość powoda znalazła się w strefie „I" obszaru ograniczonego

użytkowania od 1 stycznia 2008 r., co wiązało się ze znacznymi ograniczeniami

swobody wyboru jej zabudowy (m.in. poprzez wyłączenie zabudowy

mieszkaniowej, jaka znajduje się w sąsiedztwie). Ponadto dopuszczalne

wykorzystanie wymagać będzie zwiększonych nakładów na ochronę przed

hałasem, stanowiącym znaczącą dolegliwość, co dodatkowo zmniejsza

atrakcyjność działki. Wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania

umniejszenie uprawnień właściciela określonych w art. 140 k.c. stanowi przyczynę

obowiązku odszkodowawczego, przewidzianego w art. 129 ust. 2 p.o.ś. Rozmiar

poniesionej przez powoda szkody Sąd określił na 89.965 zł. Odsetki zasądził od 3

czerwca 2009 r., kierując się treścią art. 363 § 2 k.c. i mając na uwadze,

że odszkodowanie rekompensuje szkodę ustaloną według cen z 2 czerwca 2009 r.

W związku z zarzutami pozwanego Sąd stwierdził, że art. 129 ust. 2 p.o.ś. nie

uzależnia prawa do odszkodowania od dokonania nakładów na nieruchomości, ani

od uciążliwości wynikających wcześniej z sąsiedztwa lotniska.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z 3 marca 2010 r. oddalił apelację pozwanego

Skarbu Państwa - Szefa Wojskowego Zarządu Infrastruktury w P., zawierającą

zarzuty naruszenia art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 135 p.o.ś.; wadliwych ustaleń

4

dotyczących możliwości korzystania z nieruchomości powoda przed utworzeniem

obszaru ograniczonego użytkowania oraz naruszenia art. 67 § 2 k.p.c. przez

określenie niewłaściwej jednostki organizacyjnej reprezentującej Skarb Państwa,

powodujące nieważność postępowania. Sąd ten podzielił ustalenia faktyczne i

wnioski prawne Sądu Okręgowego. Nie stwierdził zarzucanej nieważności

postępowania, skoro pozwany był reprezentowany przez obydwie jednostki

organizacyjne, których właściwość mogła wchodzić w rachubę. Zgodził się ponadto

z Sądem Okręgowym, że w sprawie, której przedmiotem było roszczenie

wynikające z art. 129 ust. 2 p.o.ś., a zatem szkoda powstała w wyniku okrojenia

uprawnień właściciela nieruchomości z uwagi na wprowadzenie obszaru

ograniczonego użytkowania, właściwy był Wojskowy Zarząd Infrastruktury w P., co

najpierw wynikało z § 14 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26

kwietnia 2004 r. w sprawie określenia organów odpowiadających za nadzór nad

przestrzeganiem przepisów o ochronie środowisk w jednostkach wojskowych i

innych jednostkach organizacyjnych podporządkowanych Ministrowi Obrony

Narodowej lub przez niego nadzorowanych (Dz.U. Nr 94, poz. 917), a po jego

uchyleniu – z § 16 ust. 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16

października 2008 r. w sprawie określenia organów odpowiadających za nadzór

nad przestrzeganiem przepisów o ochronie środowiska w komórkach

organizacyjnych ministerstwa obrony narodowej i jednostkach organizacyjnych

podległych ministrowi obrony narodowej lub przez niego nadzorowanych (Dz.U. Nr

195, poz. 1203). Natomiast Dowódca Bazy Lotnictwa Taktycznego stanowiącej

Jednostkę Wojskową [...] byłby właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa w

procesie wiążącym się ze szkodą deliktową wywołaną funkcjonowaniem

dowodzonej przez niego jednostki, których to roszczeń powód nie zgłaszał.

Sąd Apelacyjny przychylił się także do stanowiska, że powód poniósł szkodę

odpowiadającą różnicy pomiędzy wartością rynkową nieruchomości gruntowej

z prawem zabudowy mieszkaniowej i wartością tej samej nieruchomości z prawem

zabudowy wyłącznie obiektami nie wymagającymi ochrony akustycznej i nie

powodującymi zwiększenia hałasu dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej, oraz

że pomiędzy tą szkodą a ustanowieniem rozporządzeniami Wojewody W. z dnia 17

grudnia 2003 r. i 31 grudnia 2007 r. obszaru ograniczonego użytkowania istnieje

5

związek przyczynowy, wynikający z wprowadzonych zakazów budowy określonych

obiektów, w tym realizacji budownictwa mieszkaniowego. Ustosunkowując się do

zarzutu błędnych ustaleń faktycznych wskazał, że argumentacja pozwanego, iż

także przed powstaniem obszaru nieruchomość powoda była położona na terenie

objętym zakazem zabudowy mieszkaniowej, Sąd odwoławczy wskazał, że plan

zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu przestał obowiązywać od 1

stycznia 2004 r., a ograniczenia wynikające z ustanowienia obszaru powstały dla

powoda dopiero od dnia 22 stycznia 2008 r. (z chwilą wejścia w życie

rozporządzenia Wojewody W. nr 40/2007r. z 31.12.2007 r.), wobec czego pozwany

powinien wykazać (czego nie uczynił), że gdyby nie wprowadzono obszaru

ograniczonego użytkowania powód nie mógłby po 1 stycznia 2004 r. realizować na

swojej działce zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia co do treści obowiązującego

obecnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

miasta P. odnośnie odnoszącej się do działki powoda Sąd drugiej instancji oparł na

danych wskazanych w opinii biegłego, z których wynikało, że jest ona położona

jest na terenie oznaczonym jako strefa niskiej intensywności zabudowy

mieszkaniowej i usługowej. Wyjaśnił, że pozwany nie kwestionował tych ustaleń

opinii, odwoływał się jedynie do planu miejscowego, wobec czego nie było podstaw,

aby sąd z urzędu zwracał się do organów administracji o podanie jakie

przeznaczenie ma działka powoda. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale

jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów

miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu

przestrzennym – Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i oddziałuje na sytuację prawną

obywateli.

W skardze kasacyjnej pozwany zakwestionował w całości powyższy wyrok.

Skargę oparł na obydwu podstawach z art. 3983

§ 1 k.p.c. Naruszenie przepisów

postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy upatrywał

w uchybieniu art. 378 § 1 zd. pierwsze k.p.c. poprzez pominięcie w rozważaniach

przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P.

uchwalonego przez Radę Miejską w dniu 6 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. P. Nr 22,

poz. 246) oraz rozporządzenia nr 82/03 Wojewody z dnia 17 grudnia 2003 r. w

sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego

6

[…] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 17 grudnia 2003 r. Nr 200, poz. 3873, z pózn. zm.)

w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 lutego 2008 r.

Z kolei podstawę naruszenia prawa materialnego sprecyzował w zarzutach

uchybienia art. 129 ust. 2 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie

wystąpiła przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z przyczyn

wskazanych w art. 135 u.p.o.ś., polegająca na istnieniu aktu prawa miejscowego

ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania, oraz że miało miejsce

„uniemożliwienie lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub

z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym

przeznaczeniem", pomimo, że z aktów prawa miejscowego wynikała niemożność

zabudowania nieruchomości powoda budynkiem mieszkalnym.

We wnioskach skarżący domagał się uchylenie w całości zaskarżonego

wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu

oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz pozwanego, w tym

kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii

Generalnej Skarbu Państwa, według norm prawem przepisanych.

Powód wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od pozwanego na

jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Podstawowym zarzutem podniesionym przez skarżącego jest twierdzenie,

że nastąpiło uchylenie aktu prawa miejscowego ustanawiającego obszar

ograniczonego użytkowania, wobec czego przestały istnieć ograniczenia sposobu

korzystania przez niego z nieruchomości, stanowiące podstawę jego roszczeń

odszkodowawczych. Uchylenie rozporządzenia nr 82/03 Wojewody z dnia 17

grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla

lotniska wojskowego pozwany łączy z wejściem w życie ustawy z dnia 3

października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,

udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na

środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, dalej określanej skrótem „u.i.ś.”) oraz ustawy

z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w

podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462,

7

dalej powoływanej jako „ustawa z dnia 29 lipca 2005 r.”). W istocie decydujące

znaczenie przypisuje wejściu do systemu prawnego tej pierwszej ustawy, drugą

natomiast traktuje jako nowelizację „porównawczą”, w zakresie konsekwencji

prawnych wprowadzanych zmian. Powołując się na pogląd wyrażony w

postanowieniach naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r.

(II OSK 445/09 i II OSK 502/09) oraz wskazanych w skardze orzeczeniach

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozwany podniósł, że

rozporządzenie Wojewody wydane zostało na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. w

ówczesnym brzmieniu. Przepis ten uprawniał do utworzenia obszaru

ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać

na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub dla zakładów lub innych

obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie

przedsięwzięcie i wskazywał jako uprawniony organ – wojewodę, a jako właściwy

akt – rozporządzenie. Podmiot uprawniony i formę aktu tworzącego obszar

zmieniono w wyniku nowelizacji dokonanej w art. 19 ust. 5 w zw. z art. 48 pkt 2

ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., upoważniając do jego wydawania w drodze uchwały

sejmik województwa. Ustawa ta zawierała jednak przepis przejściowy – art. 47 ust.

2 – przewidujący zachowanie mocy przez akty prawa miejscowego wydane na

podstawie przepisów zmienianych do czasu wydania nowych aktów przez organy

przejmujące zadania i kompetencje. Inaczej natomiast dokonana została kolejna

zmiana art. 135 ust. 2 p.o.ś., wprowadzona przez art. 144 pkt 21 u.i.ś. Polegała ona

na zastąpieniu odesłania do pojęcia przedsięwzięć mogących znacząco

oddziaływać na środowisko, dotychczas określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. na

odesłanie do pojęcia przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na

środowisko, używanego w ustawie zmieniającej. Ustawa ta także zawierała

przepisy przejściowe, które jednak nie uzasadniają, zdaniem skarżącego wniosku,

że obszary ograniczonego użytkowania ustanowione wcześniej dalej istnieją.

Artykuł 173 ust. 2 pkt 1 u.i.ś. wprawdzie nakazuje do czasu wydania przepisów

wykonawczych określających przedsięwzięcia, które zawsze znacząco wpływają na

środowisko, uważać za takie przedsięwzięcia określone w dotychczasowych

przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko,

wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jednak art. 172

8

u.i.ś. precyzuje, które akty prawa miejscowego zachowują moc do czasu wydania

aktów nowych i nie wymienia pośród nich aktów wydanych na podstawie art. 135

ust. 1 i 2 p.o.ś. Powyższe przepisy, oceniane przy uwzględnieniu zasad techniki

prawodawczej, uregulowanych w załączniku do rozporządzenia Prezesa rady

Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”

(Dz.U. nr 100, poz. 908) uzasadniają, zdaniem skarżącego pogląd, że brak

stosownego przepisu utrzymującego w mocy rozporządzenie Wojewody w sytuacji,

kiedy do przepisu upoważniającego do wydania tego aktu prawa miejscowego

wprowadzono zmiany dotyczące zakresu spraw przekazanych do uregulowania

aktem wykonawczym, pociągnął za sobą utratę z dniem 15 listopada 2008 r. (data

wejścia w życie wskazanej ustawy) mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego

wydanych na podstawie zmienianego przepisu. Skarżący zwrócił uwagę, że w

orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został także pogląd przeciwny

(wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia

2009 r., IV SA/Wa 2569/07, Lex nr 518044), za którego podstawę przyjęto

zapatrywanie o materialnej tożsamości zakresu spraw przekazanych do

uregulowania aktem prawa miejscowego w art. 135 ust. 2 przed i po zmianie

wprowadzonej przez art. 144 pkt 21 u.i.ś. i niezmienionych wytycznych do wydania

tego aktu, uzasadniających dalsze obowiązywanie wcześniejszych aktów o

utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania. Ocenił jednak, że „Takie

rozumowanie, ewidentnie mające na celu uzasadnienie obowiązywania

dotychczasowych rozporządzeń celem zapewnienia bezpieczeństwa obrotu,

abstrahuje od faktu, że zmiana definicji w art. 135 ust. 2 p.o.ś. skutkuje oczywistą

nieaktualnością treści aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tego

przepisu, a tym samym ich nieobowiązywaniu, mając na względzie § 32 ust. 2

Zasad techniki prawodawczej.”.

Podstawowym elementem argumentacji skarżącego są wnioski wywodzone

przez niego z zaleceń dotyczących zasad redagowania aktów prawnych zawartych

w Zasadach techniki legislacyjnej, a zatem w akcie nie mającym charakteru

normatywnych reguł tworzenia ważnego systemu prawa lecz zawierającym jedynie

wskazówki mogące wpłynąć na ujednolicenie sposobu formułowania aktów

prawnych, a przez to na ułatwienie ich rozumienia i stosowania. Niewątpliwie

9

zasady zawarte w omawianym zbiorze mogą być pomocne w procesie wykładni,

tylko o tyle jednak, jeśli organ stanowiący prawo będzie się nimi kierował i ich

przestrzegał. Nie mogą być zatem postrzegane jako najważniejsze, czy nawet

jedyne kryterium oceny znaczenia i konsekwencji prawnych określonych regulacji

zawartych w ustawie. Proces wykładni przepisów wymaga analizy ich znaczenia

przy zastosowaniu kompleksowo traktowanych metod interpretacyjnych,

obejmujących wykładnię językową, systemową i celowościową. Rozpatrując według

tych kryteriów znaczenie istotnych z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zmian

wprowadzanych kolejno do unormowania zawartego w art. 135 ust. 2 p.o.ś. zgodzić

się należy ze skarżącym, że na etapie przeniesienia kompetencji do stanowienia

o wprowadzeniu obszaru ograniczonego użytkowania z wojewody na sejmik

województwa nie powstają wątpliwości co do dalszego obowiązywania aktów

wydanych przez wojewodę zanim kompetencje zostały mu odjęte, ponieważ

zagadnienie to wprost wyjaśnia art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.,

stanowiąc, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów

zmienianych tą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu

omawianą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa

miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje.

Rozważyć należy natomiast jaki wpływ na obowiązywanie rozporządzenia

w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego

miało wejście w życie w dniu 15 listopada 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

ocenach oddziaływania na środowisko. Opracowanie ustawy, która reguluje

wycinek materii związany z ochroną środowiska i objęty dotąd prawem o ochronie

środowiska, jak wynika z uzasadnienia jej projektu (por. druk nr 768 Sejmu VI

kadencji), podyktowane było dwoma względami. Po pierwsze ujęcie tej materii w

odrębnym akcie prawnym miało ułatwić stosowanie przepisów przez adresatów, po

drugie miało na celu usunięcie naruszeń prawa wspólnotowego, zarzucanych w

odniesieniu do implementacji dyrektywy 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w

sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i

prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175, str. 40; Dz. Urz. UE Polskie

wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 248), zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE

10

(Dz. Urz. WE L 73 str. 5; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 3, str.

151) i dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE (Dz. Urz. UE L

156, str. 17; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 466), a

także dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony

siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 str. 7; D.U. UE

polskie wydanie specjalne rozdz. 15, t. 2, str. 102). Jednym z zakresów objętych

regulacją i zmianami dostosowującymi przepisy do wymagań unijnych były

zagadnienia oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Oceną objęte

zostały planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko,

do których zaliczono w art. 59 u.i.ś. planowane przedsięwzięcia mogące zawsze

znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowane przedsięwzięcia mogące

potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek

przeprowadzenia oceny został stwierdzony przez organ właściwy do wydania

decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. 1), a ponadto inne

przedsięwzięcia, które mogą oddziaływać na obszar Natura 2000 (ust. 2). Przy tym

pojęcie „przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko”

i „przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko”

przejęte zostało z dyrektywy 85/337/EWG (jej Aneksu I oraz Aneksu II) i - jak

stwierdza się w uzasadnieniu projektu – odpowiadają one dotychczasowej praktyce

podziału przedsięwzięć na tzw. grupę I i grupę II, według regulacji z ust. 1 pkt 1 i 2

uchylonego art. 51 p.o.ś.

W konsekwencji analiza przyczyn wprowadzenia zmiany treści art. 135 ust. 1

i 2 p.o.ś. wskazuje na to, że nie wpłynęły one na zakres przedmiotowy regulacji

o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania. Zważywszy przy tym, że

zmiany były wynikiem usuwania usterek włączania do systemu prawa

wewnętrznego regulacji wspólnotowych, które musiały także dotychczas być

uwzględniane w procesie interpretacji implementującej je ustawy – stwierdzić

należy, że ingerencja ustawowa w treść art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. miała charakter

redakcyjny a nie merytoryczny. Taki wniosek wzmacnia zawarty w art. 173 ust. 2

u.i.ś. wprost wyrażony nakaz, aby do czasu wydania przepisów, o których mowa

w art. 60 u.i.ś. (to jest rozporządzenia Rady Ministrów określającego: rodzaje

przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; rodzaje

11

przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako jedno z tych

rodzajów przedsięwzięć),

1) za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na

środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 nowej ustawy, uważać określone

w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na

środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko;

2) za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na

środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 nowej ustawy, uważać określone

w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na

środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na

środowisko może być stwierdzony. Postanowienie to skorelowane zostało z treścią

art. 173 ust. 1 u.i.ś., w którym zostały utrzymane w mocy akty wykonawcze wydane

na podstawie uchylonego art. 51 ust. 8 p.o.ś. (do czasu wydania stosownych

przepisów na podstawie nowej ustawy, nie dłużej jednak niż na 24 miesiące).

Tym samym nie może budzić wątpliwości, że do czasu wydania rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących

znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 – obowiązującego

od 15 listopada 2010 r.) regulacja prawna zawarta w art. 135 ust 1 i 3 p.o.ś. przed

i po jego zmianie obowiązującej od 15 listopada 2008 r. była identyczna mimo

użycia odmiennych pojęć, nawiązujących do nowego aktu prawnego.

Rozporządzenie z 9 listopada 2010 r. określiło w § 2 przedsięwzięcia

mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Porównanie zawartej w tym

przepisie regulacji z wcześniejszą, ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia

9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących

znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań

związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu

o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. 257, poz. 2573 ze zm.) wskazuje na to,

że obydwa akty wyliczały te same przedsięwzięcia. Niewielkie różnice w sposobie

ich określenia nie rzutują na zakres regulacji. Nadal do przedsięwzięć takich należą

lotniska (§ 2 ust. 1 pkt 28 rozporządzenia z 2004 r. i § 2 ust. 1 pkt 30

12

rozporządzenia z 2010 r., powiększono jedynie o 100 m wymaganą długość pasa

startowego), instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne

(§ 2 ust. 1 pkt 7 obu rozporządzeń). W konsekwencji nie można postawić tezy i nie

stawia jej także skarżący, iż po nowelizacji odpadła istniejąca wcześniej podstawa

prawna do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska

wojskowego. Istotnych dla aktualności tego aktu zmian nie wprowadziło też wyżej

wskazane rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.

Wbrew twierdzeniom skarżącego podstaw do wniosku przeciwnego nie daje

również art. 172 u.i.ś. Przepis ten dotyczy zachowania mocy przez dotychczasowe

akty prawa miejscowego, wydane przez podmioty, które po zmianach

wprowadzonych przez art. 150 u.i.ś. nie są już właściwe w tym zakresie, ponieważ

ich kompetencje przejęły inne organy. Jest to więc sytuacja tego rodzaju, jaka miała

miejsce w wypadku rozporządzenia o utworzeniu obszaru ograniczonego

użytkowania lotniska w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

Problem ten w obydwu ustawach nowelizujących został więc ujęty analogicznie.

Rozważana obecnie zmiana art. 135 ust 1 i 2 p.o.ś. nie wiązała się

ze zmianą kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego lecz stanowiła

dostosowanie tego przepisu do nowej konstrukcji przepisów o ochronie środowiska,

związanej z wydzieleniem części regulacji do odrębnego aktu prawnego

i usunięciem wad transkrypcji prawa wspólnotowego. Odwołując się do zasad

prawidłowej legislacji, z których treści pozwany wywodzi wniosek o utracie mocy

obowiązującej rozpatrywanego rozporządzenia, stwierdzić należy, że § 32 ust. 2

Zasad techniki prawodawczej zaleca interpretację, zgodnie z którą jeżeli zmienia

się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób,

że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do

uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu,

przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia

w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Jak wyjaśnił

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2007 r. (I FSK 792/07,

Lex nr 455185), powyższą regułę walidacyjną należy stosować uwzględniając

element materialny upoważnienia, może ona bowiem ulec modyfikacji,

jeżeli zmiana zakresu spraw przekazanych do unormowania w akcie wykonawczym

13

nie wpłynie na dotychczasowy zakres spraw przekazanych do regulacji

podustawowej. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, mimo bowiem

zmiany brzmienia przepisu, sugerującego interwencję ustawodawcy w zakres

spraw przekazanych do uregulowania aktem prawa miejscowego, w rzeczywistości

przedmiot tych spraw pozostał niezmieniony. Zmianie uległa tylko jego nazwa.

Nie miała więc miejsca żadna z sytuacji ujętych w § 32 ust. 2 Zasad techniki

prawodawczej, co powodowało, że zamieszczenie przepisu wyraźnie wskazującego

na zachowanie mocy obowiązującej przez akty prawa miejscowego wydane na

podstawie art. 135 ust. 2 p.o.ś. nie było konieczne. Paragraf 33 ust. 1 tego aktu

zaleca bowiem umieszczenie tego rodzaju zastrzeżeń dotyczących aktów

wykonawczych, jeżeli zachodzą podstawy z § 32 do stwierdzenia utraty mocy

obowiązującej aktu wykonawczego, lecz ze względu na to, że nie jest on sprzeczny

z nową regulacją prawną, ma wyjątkowo zachować moc przez określony czas.

Tego rodzaju regulacja zamieszczona została w ustawie w odniesieniu do

przepisów wykonawczych wydanych na podstawie uchylonego art. 51 ust. 8 p.o.ś.

(art. 173 ust. 1 u.i.ś.), powodując, że nadal zachowały one moc obowiązującą,

a zawarte w nich pojęcia prawne zrównane zostały z ujętymi w nowym art. 59 u.i.ś.

(art. 173 § 2 u.i.ś.). Tym samym zbędne było wprowadzanie unormowań

odnoszących się do aktów prawa miejscowego wydanych w oparciu

o ustabilizowany w ten sposób stan prawny, identyczny z obowiązującym przed

nowelizacją.

Dodatkowo, w związku z powołaniem się przez skarżącego na wydane

w dniu 6 października 2010 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienie

o umorzeniu postępowania w sprawie II OSK 548/09, w której Sąd ten wyraził

pogląd o utracie mocy obowiązującej przez rozporządzenie o utworzeniu obszaru

ograniczonego użytkowania w […] stwierdzić należy, że przyjęta w uzasadnieniu

tego orzeczenia wykładnia przepisów prawa nie ma mocy wiążącej dla innych

sądów i organów na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Związanie dotyczy tylko rozstrzygnięcia zawartego w prawomocnym orzeczeniu,

w tym więc wypadku związanie dotyczy jedynie faktu umorzenia postępowania

14

w konkretnej sprawie, a nie przesłanek prawnych, które doprowadziły do tego

rozstrzygnięcia.

W rezultacie zarzut naruszenia art. 129 ust. 2 p.o.ś. poprzez przyjęcie,

że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka wystąpienia ograniczenia

wymienionego w art. 135 p.o.ś. polegająca na istnieniu aktu prawa miejscowego

ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania okazał się nieuzasadniony.

Podobnie zakwalifikować należy zarzut naruszenia obydwu powyższych

przepisów przez przyjęcie, że wystąpiło w sprawie „uniemożliwienie lub istotne

ograniczenie korzystania z nieruchomości lub z jej części w dotychczasowy

sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem", pomimo, że z aktów

prawa miejscowego wynikała niemożność zabudowania nieruchomości powoda

budynkiem mieszkalnym. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa rozpatrywać

trzeba w powiązaniu z podniesionym w skardze zarzutem procesowym

uchybienia art. 378 § 1 zd. pierwsze k.p.c. poprzez pominięcie w rozważaniach

przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P.

uchwalonego przez Radę Miejską w dniu 6 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Pozn.

Nr 22, poz. 246) oraz rozporządzenia nr 82/03 Wojewody W. z dnia 17 grudnia

2003 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska

wojskowego w P. (Dz. Urz. Woj. W. z dnia 17 grudnia 2003 r. Nr 200, poz. 3873, z

pózn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 lutego 2008 r.

Według skarżącego Sąd Apelacyjny powinien był wziąć pod uwagę

ograniczenia prawa zabudowy wynikające z obowiązującego do 31 grudnia 2003 r.

planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., a następnie ograniczenia,

jakim nieruchomość powoda poddana została w związku z objęciem jej strefą C

obszaru ograniczonego użytkowania w wersji pierwotnej, obowiązującej od 1

stycznia 2004 r. Rozumowanie to jest jednak oparte na wadliwym założeniu, że

ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości wynikające z wprowadzenia

obszaru ograniczonego użytkowania może stanowić punkt odniesienia przy

ustaleniu szkód spowodowanych wprowadzeniem tego obszaru. Powód zgłosił

swoje roszczenia w terminie umożliwiającym mu domaganie się rekompensaty

szkody wnikającej z porównania wartości nieruchomości w okresie przed

15

wprowadzeniem obszaru i w chwili orzekania, a nie tylko umniejszenia tej wartości

w wyniku zakwalifikowania jej do I strefy od stycznia 2008 r. Sąd Apelacyjny

należycie uwzględnił także regulacje prawne wynikające z planu zagospodarowania

przestrzennego. Zwrócił uwagę na to, że przestał on obowiązywać z końcem

2003 r., co oznaczało, że w chwili ustanawiania obszaru ograniczonego

użytkowania, to jest w dniu następnym, ograniczenia te już nie były aktualne.

Przeznaczenie gruntu, jakie obowiązywałoby od dnia 1 stycznia 2004 r. w wypadku,

gdyby nie ustanowiono z tym dniem obszaru ograniczonego użytkowania, Sąd

określił na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego miasta P. i to ustalenie uznać należy za wiążące Sąd Najwyższy na

podstawie art. 39813

§ 2 k.p.c. Powołane przez skarżącego przepisy zostały więc

prawidłowo zastosowane.

W sytuacji, kiedy podstawy kasacyjne okazały się nieuzasadnione, skarga

podlegała oddaleniu na podstawie art. 39814

k.p.c.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uwzględnia treść art.

39821

k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c., art. 98 § 1 i 3 k.p.c. oraz art. 99 k.p.c.