II CSK 520/10

Sygn. akt II CSK 520/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 maja 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Krzysztof Pietrzykowski (przewodniczący)

SSN Wojciech Katner

SSN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Województwa Ł. - Wojewódzkiego

Urzędu Pracy w Ł.

przeciwko "JDJ B." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością

w P. i Dariuszowi B.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 6 maja 2011 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 7 kwietnia 2010 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Nakazem zapłaty z dnia 6 maja 2009 roku Sąd Okręgowy uwzględnił

powództwo Województwa Ł. – Wojewódzkiego Urzędu Pracy i zobowiązał

solidarnie pozwanych „JDJ B." Sp. z o.o. w P. oraz Dariusza B. do zapłaty na rzecz

powoda z weksla kwoty 121 168,69 złotych z odsetkami w wysokości należnej od

zaległości podatkowych od kwoty 87 800,12 złotych za okres od dnia 25

października 2008 roku do dnia zapłaty oraz kosztów procesu, obciążył ich także

kosztami sądowymi.

Po rozpoznaniu sporu na skutek zarzutów pozwanych od nakazu zapłaty,

w których odwołali się oni do stosunku podstawowego, Sąd Okręgowy wyrokiem z

dnia 20 listopada 2009 r. utrzymał powyższy nakaz w mocy w całości oraz orzekł o

kosztach procesu. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia faktyczne, według

których powód - jako instytucja wdrażająca - zawarł w dniu 10 listopada 2005 r. z

pozwanym "JDJ B." Sp. z o.o. w P. - jako beneficjentem - umowę o dofinansowanie

projektu „Język (nie)obcy - kurs języka obcego dla pracowników" w ramach

Priorytetu 2 - Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach, wchodzącego

w skład Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-

2006. W umowie, po uwzględnieniu jej późniejszych zmian, instytucja wdrażająca

zobowiązała się do przekazania beneficjentowi przyznanego mu wcześniej w formie

decyzji dofinansowania w kwocie nie większej niż 889.402,31 zł z tego z

Europejskiego Funduszu Społecznego 667.051,73 zł i z budżetu państwa

222.350,58 zł. Całkowitą wartość projektu określono na 942.225,62 zł, a całkowite

wydatki kwalifikowalne na tą samą kwotę.

Zgodnie z umową, wydatkami kwalifikowalnymi beneficjenta miały być

wydatki uznane za takie zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 448/2004

z dnia 10 marca 2004 r., zmieniającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1685/2000

ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE)

nr 1260/1999 w sprawie kwalifikowania wydatków związanych z projektami

współfinansowanymi z funduszy strukturalnych i uchylające rozporządzenie Rady

(WE) nr 1145/2003 (Dz. Urz. WE L 072 z 11.03.2004) oraz zgodnie

3

z Uzupełnieniem Programu, poniesione w okresie realizacji projektu, nie wcześniej

niż w dniu złożenia przez beneficjenta wniosku. Beneficjent został także

zobowiązany do zastosowania przepisów o zamówieniach publicznych, a wydatki

uznawano za kwalifikowalne, jeżeli zostały poniesione zgodnie z tymi przepisami.

Wydatki niekwalifikowalne beneficjent zobowiązał się pokryć ze środków własnych.

Warunkiem przekazania beneficjentowi dofinansowania było złożenie przez

niego spełniającego wymogi formalne i merytoryczne wniosku o płatność wraz

z określonymi załącznikami; poświadczenie kwalifikowalności zgłoszonych

wydatków przez instytucję wdrażającą oraz dostępność środków budżetu państwa

przeznaczonych na finansowanie projektu. Beneficjent zobowiązał się ponadto do

rozliczenia 100 % otrzymanego dofinansowania wraz ze sprawozdaniem

końcowym z realizacji projektu oraz do zabezpieczenia prawidłowej realizacji

umowy na kwotę nie mniejszą niż wysokość kwoty dofinansowania w formie weksla

in blanco wraz z deklaracją wekslową lub poręczeniem wekslowym na okres nie

krótszy niż do dnia zatwierdzenia przez instytucję wdrażającą sprawozdania

końcowego.

Stosownie do umowy, jeżeli na podstawie wniosków o płatność, sprawozdań

z realizacji projektu lub czynności kontrolnych przeprowadzonych przez uprawnione

organy zostałoby stwierdzone, że beneficjent wykorzystał całość lub część

dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących

procedur lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny lub

w nadmiernej wysokości, był zobowiązany do zwrotu tych środków wraz

z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od

dnia przekazania tych świadczeń w terminie i na rachunek wskazany przez

instytucję wdrażającą. W przypadku, gdyby beneficjent nie wywiązał się

z obowiązku zwrotu, instytucja wdrażająca podjąć miała czynności zmierzające do

odzyskania należnego dofinansowania z wykorzystaniem dostępnych środków

prawnych, w szczególności zabezpieczenia.

Beneficjent wystawił w dniu 5 października 2005 r. weksel in blanco wraz

z deklaracją wekslową. Weksel ten został poręczony przez drugiego pozwanego -

Dariusza Jacka B. Z deklaracji wekslowej wynikało, że Wojewódzki Urząd Pracy w

4

Ł. ma prawo wypełnić weksel własny in blanco "bez protestu" w każdym czasie w

przypadku niewykonania zobowiązań wynikających z umowy na sumę

odpowiadającą kwocie istniejącego zobowiązania, powiększoną o stopę redyskonta

weksli i koszt dodatkowej opłaty skarbowej.

Beneficjent otrzymał całość przewidzianego umową dofinansowania.

Pismem 8 kwietnia 2008 r. powód poinformował beneficjenta, że kontrola

następcza realizacji projektu przeprowadzona przez Wiceprezesa Urzędu

Zamówień Publicznych wykazała nieprawidłowości z których część wyklucza

uznanie za kwalifikowalne poniesionych wydatków w łącznej kwocie 87 800,12 zł.

Za takie nieprawidłowości, skutkujące nieważnością zawartych w wyniku przetargu

umów, uznane zostało przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia

publicznego trybie z wolnej ręki na wykonywanie funkcji Asystenta Dyrektora

Projektu (jako sprzeczne z treścią art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia

2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 17, dalej powoływaną jako

„p.z.p.”) oraz naruszenie przepisów w postępowaniu o udzielenie zamówienia

publicznego w trybie przetargu ograniczonego na dostawę podręczników (w wyniku

naruszenia art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 26 ust. 3, art. 89 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1

p.z.p. oraz zmiany ceny zamówienia w dwóch pozycjach w stosunku do cen

zawartych w dwóch ofertach z dnia 5 oraz 8 grudnia 2005 r. tego samego

wykonawcy, wybranego w toku postępowania z naruszeniem art. 140 ust. 1 p.z.p.).

W piśmie tym powód wezwał beneficjenta do zwrotu zakwestionowanej kwoty

87.800,12 zł z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych za

okres od przekazania poszczególnych transz dofinansowania. W późniejszej

korespondencji powód sprecyzował, że zastosowanie trybu zamówienia z wolnej

ręki przy angażowaniu asystenta dyrektora było wadliwe, ponieważ

natychmiastowe wykonanie zamówienia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 pkt 3

ustawy oznacza konieczność jego realizacji "szybciej niż pilne", co nie miało

miejsca w sytuacji, kiedy ostateczną decyzję o wysokości przyznanej beneficjentowi

kwoty dofinansowania wydano w dniu 21 czerwca 2005 r., zaś realizacja projektu

miała się rozpocząć w dniu 1 sierpnia 2005 r. Beneficjent miał więc szanse

zakończyć przetarg nieograniczony w połowie lipca 2005 r. Tym samym okres

czasu, jakim dysponował zamawiający, nie był niewystarczający do wyłonienia

5

wykonawcy w trybie konkurencyjnym. Ponadto fakt przyznania dofinansowania nie

był okolicznością nieprzewidywalną, skoro beneficjent wystąpił o to dofinansowanie.

Natomiast w wypadku przetargu ograniczonego na dostawę podręczników

uchybienia polegały na pominięciu faktu nieprzedłożenia przez wykonawcę

informacji z KRK, która była wymagana przez zamawiającego i zaproszeniu go do

składania ofert, nieodrzuceniu obu ofert tego wykonawcy, które różniły się datą

i ceną tego samego towaru, wreszcie zawarciu z nim umowy z ceną wyższą niż

w każdej z jego ofert.

Beneficjent zakwestionował zasadność roszczeń i stwierdził, że umowa

łącząca go z powodem została wykonana, a projekt pomyślnie zakończony.

Powód wypełnił wówczas stanowiący zabezpieczenie weksel in blanco na

kwotę 121 168,69 zł (87 800,12 zł oraz odsetki powiększone o stopę redyskonta)

z terminem płatności na dzień 24 października 2008 r., o czym powiadomił

pozwanych.

Sąd Okręgowy podzielił stanowisko powoda, że pozwany beneficjent

nieprawidłowo wykonał umowę, ponieważ nie zachował obowiązującej procedury

udzielenia zamówienia publicznego w trybie z wolnej ręki na wykonywanie funkcji

asystenta dyrektora projektu oraz procedury udzielenia zamówienia publicznego

w trybie przetargu ograniczonego na dostawę podręczników, co uzasadniało

uznanie za niekwalifikowalne wydatków w łącznej kwocie 87.800,12 zł. Nie zgodził

się z pozwanymi, że zawarty w umowie zwrot "bez zachowania obowiązujących

procedur" nie jest tożsamy ze zwrotem "naruszenie obwiązujących procedur",

ani że ocena przeprowadzanych postępowań powinna uwzględniać późniejsze

zmiany regulacji prawnych z zakresu prawa zamówień publicznych. Za pozbawiony

znaczenia uznał także fakt, iż organ kontrolny nie podjął czynności zmierzających

do unieważnienia zakwestionowanych postępowań, ponieważ za decydujące uznał

stwierdzenie w toku kontroli naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych.

Wydatki poniesione bez zachowania obowiązujących beneficjenta procedur Sąd

uznał za niekwalifikowane, a środki wykorzystane na te wydatki – za podlegające

zwrotowi. Ocenił także, że postępowanie pozwanych, sprzeczne z postanowieniami

6

umowy i ustawy Prawo zamówień publicznych, nie uprawniało ich do skutecznego

podniesienia zarzutu nadużycia prawa przez powoda.

Sąd I instancji stwierdził, że powód w związku z nienależytym wykonaniem

był uprawniony do wypełnienia weksla i uczynił to prawidłowo, zaś pozwani

odpowiadają solidarnie na podstawie art. 47 pr. weksl.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r. oddalił apelację

pozwanych od powyższego wyroku, podzielając ustalenia faktyczne i wnioski

prawne Sądu Okręgowego. Wskazał w uzasadnieniu, że pozwana Spółka

naruszyła ustawę Prawo zamówień publicznych i w konsekwencji nienależycie

wykonała umowę łączącą strony. Naruszenie w postępowaniu na dostawę

podręczników polegało na przyjęciu od oferenta dwóch ofert z różnymi cenami, bez

dokumentów świadczących o zmianie lub wycofaniu oferty w sposób wskazany

w art. 84 ust. 1 p.z.p. Tymczasem art. 82 ust. 1 p.z.p. pozwala wykonawcy na

złożenie w postępowaniu jednej oferty, co oznacza zakaz składania w tym samym

postępowaniu większej liczby ofert.

Również zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu na

świadczenie usługi polegającej na wykonywaniu funkcji Asystenta Dyrektora

Projektu było niezgodne z art. 67 ust. 1 pkt 3 p.z.p. ponieważ konieczność

udzielenia tego zamówienia nie wynikała z wystąpienia awarii, zagrożenia,

wypadku lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, wymagającego natychmiastowego

działania, a wyjątkowa sytuacja, o której mowa w tym przepisie, nie może powstać

z przyczyn spowodowanych przez samego zamawiającego. Przyznanie

beneficjentowi dofinansowania nie stanowiło okoliczności nieprzewidywalnej, skoro

sam o to dofinansowanie wystąpił. Sąd Apelacyjny zaznaczył, że nie ma znaczenia

fakt, iż dofinansowanie uzyskuje jeden na kilkadziesiąt projektów, gdyż pozwana

Spółka powinna się była liczyć z możliwością jego uzyskania.

Stwierdzenie powyższych uchybień uzasadniało, zgodnie z § 7 umowy,

żądanie zwrotu części dofinansowania wykorzystanego bez zachowania

obowiązujących procedur wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla

zaległości podatkowych w terminie i na rachunek wskazany przez powoda.

Sąd Apelacyjny potwierdził tożsamość zwrotu „bez zachowania obowiązujących

7

procedur" oraz terminu „naruszenie obowiązujących procedur" i ocenił,

że w umowie określono jednoznacznie, iż obowiązek zwrotu środków ziści się

w przypadku niezachowania przez beneficjenta obowiązujących procedur

(co niewątpliwie miało miejsce), a nie - jak uważają pozwani - w przypadku

udzielenia zamówienia bez stosowania ustawy o zamówieniach publicznych.

Nienależyte wykonanie umowy uprawniało powoda do wypełnienia weksla.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego, powód wypełnił weksel zgodnie z umową w tym z jej

§ 6 ust. 2 stanowiącym, że zabezpieczenie ustanawiane jest na okres nie krótszy

niż do dnia zatwierdzenia przez instytucję wdrażającą sprawozdania końcowego.

Weksel został wypełniony w dniu 3 października 2008 r., jeszcze przed

zatwierdzeniem sprawozdania końcowego w dniu 10 grudnia 2008 r.

Sąd Apelacyjny nie uznał zasadności zarzutu naruszenia art. 5 k.c.

Pozwani wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Oparli ją na

obydwu podstawach z art. 3983

§ 1 k.p.c. W ramach podstawy prawa materialnego

zarzucili:

- niezastosowanie art. 10 pr. weksl. z związku z art. 65 § 1 k.c., skutkujące

wadliwą wykładnią oświadczenia woli pozwanego, wyrażoną w deklaracji

wekslowej;

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 471 k.c. skutkujące

uznaniem, iż doszło do nienależytego wykonania umowy zawartej pomiędzy

stronami i ta okoliczność stanowiła podstawę wypełnienia weksla;

- niewłaściwą wykładnię art. 89 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 p.z.p. przez

przyjęcie, że w postępowaniu o wyłonienie wykonawcy zadania na dostawę

podręczników oferent złożył dwie oferty, co w świetle wyżej powołanych

przepisów prawa powinno skutkować odrzuceniem obu ofert

i unieważnieniem postępowania, podczas gdy zarówno z wyjaśnień strony,

jak i zeznań jej pracownika wynika jednoznacznie, że złożono tylko jedną

ofertę;

- błędną wykładnię art. 67 ust. 1 pkt 3 p.z.p. poprzez niewłaściwe przyjęcie,

że nie zachodziły przesłanki do zastosowanie trybu z wolnej ręki na

wyłonienie asystenta projektu.

8

Objęte drugą podstawą uchybienie procesowe polegające, zdaniem

skarżących, na naruszeniu art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 1 k.p.c. poprzez

nieodrzucenie pozwu w sytuacji, kiedy droga sądowa w niniejszej sprawie była

niedopuszczalna, ponieważ jedynie właściwa jest droga administracyjna.

Uchybienie to uzasadnia, w ich przekonaniu, stwierdzenie nieważności

postępowania.

We wnioskach skarżący domagają się uchylenia zaskarżonego wyroku

w całości bądź w części i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uchylenie nakazu

zapłaty oraz oddalenie powództwa w całości; ewentualnie uchylenia tego wyroku

w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi

II instancji; lub też uchylenia wydanych w sprawie wyroków i odrzucenia powództwa

(prawidłowo – pozwu).

Ponadto pozwani wnieśli o zasądzenie od powoda na ich rzecz zwrotu

kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za

postępowanie przed Sądem l i II Instancji oraz Sądem Najwyższym według norm

przepisanych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarżący podnoszą, że zaskarżony wyrok zapadł w postępowaniu

dotkniętym nieważnością z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej

spowodowaną tym, że problematyka przyznawania środków z funduszy

strukturalnych, jako dotyczących środków publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt

2 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach

publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej cytowana jako „u.f.p.”) należy

do drogi administracyjnej, na której dotacje są przyznawane i na której następuje

ściągnięcie dofinansowania nienależnego.

Zagadnienia ogólne związane z wydatkowanie funduszy z budżetu Unii

Europejskiej reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 1620/2002 z 25 czerwca

2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu

ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. WE 2002 L 248, str. 1), przewidujące

drogę umowy jako formę przekazania dotacji. Jednakże zawarcie umowy powinno

poprzedzić specjalne postępowania zapoczątkowane złożeniem wniosków przez

9

zainteresowane podmioty (art. 114 rozporządzenia), poddawanych ocenie według

wcześniej określonych kryteriów, wyłonienie tych, które będą dofinansowane,

sporządzenie listy z podaniem przyznanych kwot dofinansowania oraz

powiadomienie wnioskujących na piśmie o decyzji w sprawie ich wniosków

(art. 116). Zasady te, zgodnie z treścią art. 155 ust. 1 rozporządzenia, odnoszą się

także do dofinansowań z funduszy strukturalnych. Unormowania rozporządzenia

powtórzyła ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U.

Nr 116, poz. 1206 ze zm.), regulująca m.in. problematykę dotyczącą

dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych

w ramach regionalnych programów operacyjnych w latach 2004-2006, a zatem

wtedy, kiedy wniosek złożyła pozwana Spółka, kiedy przyznano jej dofinansowanie

i zawarto z nią umowę o dofinansowanie.

Powoływane przez skarżących regulacje zawarte w ustawie z dnia

30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych zaczęły obowiązywać dopiero od

1 stycznia 2006 r. (art. 245 ustawy). Przepisy przechodnie nie normowały

w sposób szczególny zagadnień związanych z wykonywaniem wczesnej zawartych

umów o udzielenie dofinansowania, wobec czego przyjąć należy według

międzyczasowych zasad ogólnych, że oceny zdarzeń prawnych, które nastąpiły

przed wejściem w życie ustawy z 2005 r. i ich skutków należy stosować przepisy

dotychczasowe, natomiast przepisy nowej ustawy stanowić będą punkt odniesienia

dopiero dla zdarzeń zaistniałych w czasie jej obowiązywania.

Przewidziane w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju dwa etapy

postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków

wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach regionalnych programów

operacyjnych różnią się charakterem. Pierwszy z nich obejmuje rozpoznanie przez

instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą wniosku zgłoszonego przez

podmiot ubiegający się o dofinansowanie projektu z publicznych środków

wspólnotowych i kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania

(art. 26 ust. 2 ustawy). Na tym etapie zapadają rozstrzygnięcia władcze

i jednostronne („przyznaje”), o charakterze decyzji administracyjnej (por. np.

uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22

lutego 2007 r., II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59 oraz wyrok tego Sądu z dnia

10

8 czerwca 2006 r., II GSK 63/06, Lex nr 188514). Po pozytywnym dla strony

zakończeniu pierwszego etapu, tj. po przyznaniu dofinansowania, dochodzi do

etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy, określającej warunki dofinansowania

projektu (art. 26 ust. 5 i art. 27 ust. 1 i 3 ustawy). Wybór formy umowy stanowi

sięgnięcie przez ustawodawcę po instrumenty prawa cywilnego i wskazuje na

ulokowanie podmiotów zawierających ją na równorzędnych pozycjach, aczkolwiek

– na co zwracają uwagę skarżący - swoboda regulacji umownej została poważnie

ograniczona przez wprowadzenie wzoru umowy o dofinansowanie (art. 28 ustawy

o Narodowym Planie Rozwoju w pierwotnym brzmieniu w zw. z rozporządzeniem

Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie wzorów umów

o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Zintegrowanego Programu

Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, Dz. U. Nr 137, poz. 1153 ze

zm.). Jednakże z uwagi na to, że treść umowy określał akt prawny, a nie

jednostronna decyzja władcza instytucji wdrażającej, a stronom pozostawiony

został pewien margines swobody w regulacji szczegółów, m.in. co do wyboru

sposobu zabezpieczenia roszczeń instytucji wdrażającej, umowie przypisać należy

cechy cywilnoprawnego instrumentu kształtowania zasad, na jakich beneficjent

otrzymuje dofinansowanie. Tym samym, mimo silnych powiązań z etapem

administracyjnego przyznawania beneficjentowi dofinansowania, podstawą jego

wypłaty jest umowa, a wzajemne roszczenia wynikające z tej umowy mają

charakter cywilnoprawny (tak też konsekwentnie przyjmuje Naczelny Sąd

Administracyjny np. w postanowieniach z dnia 10 lutego 2010 r., II GSK 86/10,

Lex nr 663509; z dnia 13 października 2010 r., II GSK 844/09, Lex nr 573545).

W czasie, kiedy pozwana Spółka rozliczała się z powodem z otrzymanego

dofinansowania obowiązywały już przepisy wskazanej przez skarżących ustawy

o finansach publicznych z 2005 r., która w art. 202 w pierwotnym brzmieniu

nakazywała przy wydatkowaniu m. in. środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3

i ust. 3 pkt 1, 2 i 4 (tzn. m. in. środków pochodzących z funduszy strukturalnych

i Funduszu Spójności) stosować odpowiednio zasady rozliczania określone dla

dotacji z budżetu państwa. Takie sformułowanie nie uzasadnia jednak wniosku

o przekazaniu spraw zwrotu nienależycie pobranego lub wykorzystanego

dofinansowania do trybu postępowania sądowoadministracyjnego przewidzianego

11

w art. 146 u.f.p. Z uwagi na umowny, cywilnoprawny sposób regulacji stosunków

pomiędzy instytucją wdrażającą a beneficjentem w świetle postanowienia art. 2 § 3

k.p.c. konieczne byłoby wyraźne przekazanie spraw wynikających z umów

uregulowanych w art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju lub umów

zawartych już pod rządami ustawy o finansach publicznych z 2005 r. na podstawie

jej art. 203 § 1 w pierwotnym brzmieniu na drogę postępowania administracyjnego.

Takiej regulacji brak w omawianej ustawie. Nie stanowi jej ogólne i niejasne

odesłanie do odpowiedniego stosowania przy wydatkowaniu środków zasad

rozliczania określonych dla dotacji z budżetu, potrzebne w celu określenia

statusu tych środków w czasie, kiedy nie były one jeszcze włączone do budżetu.

Także art. 205 ust. 1 u.f.p. (przed późniejszymi nowelizacjami) nie precyzował trybu

dochodzenia zwrotu dofinansowania. Określał jedynie przyczyny uzasadniające

żądanie jego zwrotu, wysokość oprocentowania i miejsce przekazania świadczenia

(odpowiedni rachunek). Taka formuła ustawowa uzasadnia stanowisko, że stan

prawny istniejący bezpośrednio po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych

z 2005 r. przewidywał drogi administracyjnosądowej dla spraw związanych z oceną

prawidłowości wykorzystania dofinansowania otrzymanego przez pozwaną Spółkę

i dochodzenia zwrotu świadczeń wykorzystanych nieprawidłowo.

Wyłączenie zagadnień związanych ze zwrotem dofinansowań uzyskanych

lub wykorzystanych nieprawidłowo z drogi procesu cywilnego na rzecz

postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiło dopiero w wyniku nowelizacji

omawianej ustawy o finansach publicznych, dokonanej ustawą z dnia 8 grudnia

2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 249, poz. 1832). Artykuł 211 w nowym brzmieniu w ust. 4 wskazywał,

że wystąpienie okoliczności uzasadniających obowiązek zwrotu dofinansowania

stwierdza w drodze decyzji instytucja zarządzająca, która określa kwotę

przypadającą do zwrotu oraz termin początkowy naliczania odsetek; w ust. 5 odsyła

w kwestiach nieuregulowanych do odpowiednio stosowanych przepisów działu

III Ordynacji podatkowej, a w ust. 7 określał tryb egzekucji, która toczyć się miała

według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Jednak znowelizowane zasady rewindykacji nienależycie wykorzystanych

świadczeń nie znajdowały zastosowania do programów i projektów realizowanych

12

w ramach Narodowego Planu Rozwoju, ponieważ art. 20 ustawy nowelizującej

nakazał do nich, jak też do środków przedakcesyjnych i środków przejściowych

stosować przepisy ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym

przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Uzasadnienie projektu ustawy

nowelizującej (druk Sejmu RP V kadencji nr 1078) potwierdza stanowisko, że stan

dotychczasowy akceptował procedurę cywilnoprawną jako drogę odzyskiwania

nieprawidłowo wykorzystanych lub przekazanych środków w ramach realizacji

programów z udziałem funduszy z budżetu Unii Europejskiej, zawiera bowiem

wyjaśnienie, że wprowadzane zmiany dopuszczają możliwość przejścia na tryb

egzekucji administracyjnej, która – w ocenie projektodawców – gwarantuje większa

efektywność i skuteczność działań niż dotychczas stosowana procedura

cywilnoprawna.

Nie można więc zgodzić się ze skarżącymi, że powód mógł domagać się

zwrotu wypłaconego dofinansowania jedynie na drodze administracyjnoprawnej.

Przeciwnie, wyłącznie właściwą dla roszczeń wynikających z umowy

o dofinansowanie, która łączyła powoda i pozwaną spółkę była droga procesu

cywilnego.

Poza tym proces, jaki powód wytoczył przeciwko pozwanym, dotyczył

zapłaty należności z weksla, wręczonego przez pozwaną spółkę powodowi

jako weksel niezupełny, z deklaracją wekslową, upoważniającą do jego

wypełnienia. Powód uzupełnił weksel i domagał się zasądzenia ujętej w nim

należności. Nie budzi wątpliwości, ze abstrakcyjne zobowiązanie wekslowe wynika

ze stosunku cywilnoprawnego, jest związane z dokumentem i jego rozpoznanie

należy do drogi sądowej (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.).

Ze względu na to, że cywilnoprawny charakter i droga sądowa dochodzenia

roszczenia ze stosunku podstawowego, które stanowiło przyczynę wypełnienia

weksla, także nie budzi wątpliwości, zbędne stało się rozważanie skutków

wekslowego zabezpieczania wierzytelności, której dochodzenie przekazano na

drogę postępowania administracyjnego.

13

Ponadto pozwany poręczyciel wekslowy nie był beneficjentem świadczeń

z funduszy strukturalnych, jego odpowiedzialność wynika więc tylko z faktu

udzielenia poręczenia wekslowego.

Wobec nieskuteczności zarzutów o naturze procesowej, rozważyć należy

zasadność podstawy naruszenia prawa materialnego.

Poważne wątpliwości budzi stanowisko Sądów obydwu instancji o braku

podstaw do zastosowania przez pozwaną Spółkę trybu zamówienia z wolnej ręki

w celu wyłonienia asystenta projektu w sytuacji, kiedy umowa o dofinansowanie

projektu zawarta została w dniu 10 listopada 2005 r., a jej realizacja przewidziana

była wstecz – pierwotnie od 1 sierpnia 2005 r. Sąd Apelacyjny położył nacisk na

okoliczność przyznania Spółce dofinansowania już w czerwcu 2005 r. i z tym

faktem łączył wyliczenia dotyczące możliwość wyłonienia asystenta w drodze

przetargu nieograniczonego. Tymczasem uzyskanie dofinansowania gwarantowało

dopiero zawarcie umowy, a skoro dofinansowanie miało pokryć wydatki związane

z realizacją projektu, zrozumiale jest, że spółka przystąpiła do jego wykonania

dopiero po sfinalizowaniu umowy precyzującej zasady zwrotu wydatków

kwalifikowanych. Z ustaleń faktycznych nie wynika, by spóźnione podpisanie

umowy było spowodowane przez beneficjenta. Wobec tego, skoro celowość

zaangażowania asystenta dyrektora projektu nie była przedmiotem zastrzeżeń,

a wątpliwości budziła tylko potrzeba wybierania go w trybie „awaryjnym” zgodzić się

należy ze skarżącymi, że odmowa dopuszczalności zastosowania trybu

przewidzianego w art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych nie była

prawidłowa.

Inaczej ocenić natomiast wypada zarzut niewłaściwej wykładni art. 89 ust. 1

w zw. z art. 82 ust. 1 p.z.p. Sąd Apelacyjny wskazał, że art. 82 ust. 1 p.z.p.

zakazuje złożenia przez wykonawcę dwóch różnych ofert w tym samym przetargu,

chyba że następuje to w ramach przewidzianej w art. 84 ust. 1 p.z.p. możliwości

zmiany lub wycofania oferty. Ponieważ jednak z ustaleń nie wynika, aby takie

czynności zostały podjęte przez wykonawcę – tolerowanie jego dalszego udziału

w przetargu i zawarcie z nim umowy stanowiło naruszenie przepisów prawa

zamówień publicznych, a tym samym nienależyte wykonanie umowy

14

o dofinansowanie projektu. Argumenty skarżących, że postępowanie dowodowe

wyjaśniło dlaczego doszło do złożenia dwóch ofert, z których druga zastąpiła

pierwszą, zmierzają do niedopuszczalnego w świetle art. 3983

§ 3 k.p.c.

zakwestionowania ustaleń faktycznych, na których oparte zostało rozstrzygnięcie

Sądu drugiej instancji. Z ustaleń tych wynika bowiem, że przyczyny złożenia dwóch

ofert nie zostały wyjaśnione. Ponadto zarzut w istocie nie dotyczy błędnej wykładni

powołanych przepisów (mimo, że taka forma naruszenia została wskazana

w skardze) lecz ich niewłaściwego zastosowania przez Sąd odwoławczy.

Także więc powód nieprawidłowego ujęcia zarzutu nie może zostać uwzględniony.

Nie jest też przekonujący zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego

zastosowanie art. 471 k.c. Rozliczenie przez beneficjenta jako wydatków

kwalifikowalnych wydatków, które – w świetle postanowień umowy - nie miały

takiego charakteru stanowi nienależyte wykonanie umowy o dofinansowanie

projektu. Twierdzenie pozwanych, że umowa została wykonana prawidłowo,

ponieważ projekt został zrealizowany, abstrahuje od treści stosunku prawnego

łączącego strony. Umowa o dofinansowanie projektu dotyczyła pokrycia przez

powoda ze środków wspólnotowych określonych wydatków związanych z realizacją

projektu i o prawidłowym wykonaniu tej umowy stanowiło należyte rozliczenie tych

wydatków, a nie właściwe zrealizowanie projektu w stosunku do osób, do których

był on kierowany (w tym wypadku do osób uczestniczących w kursach językowych

organizowanych przez pozwaną Spółkę). Ujęcie w rozliczeniu wydatków

niekwalifikowalnych słusznie uznane zostało za nienależyte wykonanie umowy,

wobec czego nie można w rozumowaniu Sądu Apelacyjnego dopatrzyć się ani

błędnej wykładni art. 471 k.c., ani też jego niewłaściwego zastosowania,

przynajmniej w zakresie dotyczącym rozliczenia wydatków na podręczniki.

Uzasadniony okazał się natomiast ostatni z podniesionych przez

pozwanych zarzutów, dotyczący naruszenia art. 10 pr. weksl. w zw. z art. 65 § 1

k.c. przez ich niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu wykładni

oświadczenia zawartego w deklaracji wekslowej, wskazującego jako przesłankę

wypełnienia weksla „niewykonanie przez pozwanego zobowiązań wynikających

z umowy” i bezpodstawne przyjęcie, że powód był uprawniony do wypełnienia

weksla także w wypadku nienależytego wykonania umowy, a więc w sytuacji

15

odmiennej rodzajowo. Sądy nie zajęły się analizą treści deklaracji wekslowej, mimo

przytoczenia wśród ustaleń faktycznych zawartego w niej oświadczenia, zgodnego

z tym, które cytują skarżący. Trudno zaprzeczyć, że pojęcie niewykonania

zobowiązań wynikających z umowy różni się merytorycznie od niewłaściwego

wykonania takich zobowiązań. Pierwsze polega bowiem na tym, że dłużnik nie

spełnił świadczenia do którego był zobowiązany, drugie natomiast zakłada,

że realizacja obowiązków umownych nastąpiła, jednak nie przebiegała w pełni

zgodnie z umową. Ponieważ jednak oświadczenie wekslowe podlega regułom

wykładni przewidzianym w art. 65 § 1 k.c. bez przeprowadzenia oceny

przewidzianej w tym przepisie nie sposób stwierdzić, czy powód upoważniony był

do uzupełnienia weksla in blanco sporną wierzytelnością.

Z uwagi na to, że część zarzutów podniesionych w ramach podstawy

naruszenia prawa materialnego okazała się uzasadniona, zaskarżony wyrok

należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi

Apelacyjnemu (art. 39815

§ 1 k.p.c.).

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 39821

k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 108 § 2 k.p.c.