IV CSK 260/11

Sygn. akt IV CSK 260/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 16 lutego 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Dariusz Dończyk (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

w sprawie z powództwa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie Oddziału

Terenowego Biura Agencji Mienia Wojskowego w O.

przeciwko Gminie Miasta M.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 16 lutego 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 4 lutego 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Powódka Agencja Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy

Biura Agencji Mienia Wojskowego w O. wnosiła o zasądzenie na jej rzecz od

pozwanej Gminy Miasta M. kwoty 76.659,85 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 25

listopada 2008 r. do dnia zapłaty.

Wyrokiem z dnia 12 października 2010 r. Sąd Okręgowy w O. uwzględnił

powództwo. Ustalił, że decyzją z dnia 14 sierpnia 2003 r. nr 78/03 Prezes Agencji

Mienia Wojskowego w związku z bezprzetargową sprzedażą na rzecz Gminy

Miasta M. nieruchomości położonej w M. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji

gruntów numerami działek [a], [b], [c], [d], [e] i [f], o łącznej powierzchni 14,0264 ha,

udzielił bonifikaty w wysokości 62,83% od ceny nieruchomości w wysokości

8.070.000 zł. W wyniku udzielonej bonifikaty cena wyniosła 3.000.000 zł. W dniu 17

września 2003 r. strony sporządziły protokół w sprawie uzgodnień warunków

zawarcia umowy sprzedaży w trybie bezprzetargowym z przeznaczeniem na

powiększenie gminnego zasobu nieruchomości. W protokole uzgodnień nie zawarto

wzmianki o rezygnacji przez powódkę z uprawnienia do żądania zwrotu

zwaloryzowanej bonifikaty na wypadek komercyjnego zbycia nieruchomości innym

podmiotom. W dniu 30 września 2003 r. strony zawarły w formie aktu notarialnego

przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów

numerami działek [a], [b], [c], [d], [e] i [f], a w dniu 2 grudnia 2003 r. – definitywną

umowę sprzedaży, w której powódka udzieliła pozwanej bonifikaty od ceny

sprzedaży uzgodnionej w protokole z dnia 17 września 2003 r.

W dniu 30 kwietnia 2004 r. pozwana oddała Spółdzielni Mieszkaniowej „P.” w

M. w użytkowanie wieczyste działkę gruntu nr [g]. Na mocy umowy z dnia 17

września 2004 r. pozwana darowała Skarbowi Państwa działkę gruntu oznaczoną

nr [h] z przeznaczeniem nieruchomości na utworzenie siedziby Prokuratury

Rejonowej w M.. Pozwana, w drodze umowy z dnia 24 listopada 2004 r., wniosła

jako aport prawo własności działki gruntu oznaczonej nr [ i ] do Towarzystwa

Budownictwa Społecznego „K.” sp. z o.o. w M. w celu realizacji inwestycji

mieszkaniowej. W wyniku realizowanego przedsięwzięcia polegającego na

adaptacji budynku koszarowego powstały 52 lokale mieszkalne, eksploatowane

wyłącznie na zasadach najmu. Budynek wszedł w skład zasobu spółki, której

3

jedynym udziałowcem jest pozwana. Umową z dnia 20 grudnia 2004 r., pozwana

sprzedała M. i B. małżonkom P. za cenę 151.500 zł działkę gruntu oznaczoną nr [ j]

z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową i usługową. W dniu 10 stycznia

2005 r. przeniosła w drodze umowy sprzedaży na rzecz D. i K. małżonków S. za

cenę 181.000 zł działkę gruntu nr [k] z przeznaczeniem na cele mieszkalno-

usługowe. Umową z dnia 14 stycznia 2005 r., pozwana sprzedała P. i A.

małżonkom D. za cenę 227.000 zł działkę gruntu nr [ l ] na cele mieszkalno-

usługowe. Na mocy umowy z dnia 18 lutego 2005 r. pozwana sprzedała Z. i Z.

małżonkom L. za cenę 205.000 zł działkę gruntu oznaczoną nr [ ł ] z

przeznaczeniem na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. W dniu 13

września 2005 r. pozwana sprzedała działkę gruntu oznaczoną nr [ m ] T. Z. za

cenę 393.900 zł na działalność usługową. Kolejną umową z dnia 6 października

2005 r. pozwana sprzedała A. . J. za cenę 68.500 zł działkę gruntu nr [ n ] z

przeznaczeniem na działalność usługową. Na mocy umowy z dnia 12 października

2005 r. pozwana przeniosła, jako aport, prawo własności działki gruntu oznaczonej

nr [ o ] na rzecz „M.E.C.” sp. z o.o. w M. w celu realizacji urządzeń infrastruktury

technicznej. W dniu 12 października 2010 r. pozwana sprzedała za cenę 36.600 zł

działkę nr [ p ] na rzecz S. i M. małżonków K. z przeznaczeniem pod zabudowę

jednorodzinną. Umową z dnia 21 października 2005 r., zbyła na rzecz Z. i Z.

małżonków L. za łączną cenę 129.442 zł działki nr

[ r], [ s ], [ t ], [ u ] i [ w ]. Kupujący oświadczyli, że zakupu dokonują w ramach

prowadzonej działalności gospodarczej. Na mocy umowy sprzedaży z dnia 21

listopada 2005 r. pozwana przeniosła własność działki nr [ x ] na rzecz wspólników

spółki cywilnej F.W., T. W. i Z.W.. W dniu 23 listopada 2005 r. pozwana sprzedała

wspólnikom spółki cywilnej PPHU „E. M.” M. K. i M. S. działkę nr [j] za cenę

252.600 zł. Umową z dnia 28 listopada 2005 r. pozwana sprzedała za cenę 76.000

zł działkę nr [ y ] na rzecz W. i J. małżonków S. z przeznaczeniem na działalność

usługową. Na mocy umowy z dnia 14 grudnia 2005 r. pozwana sprzedała za cenę

849.000 zł działkę nr [ z ] na rzecz „P. i G.” sp. z o.o. w P. z przeznaczeniem na

usługi. W dniu 25 stycznia 2006 r. pozwana sprzedała za cenę 101.000 zł działkę nr

[ ź ] na rzecz A. G. na cele usługowe. Umową sprzedaży z dnia 20 kwietnia 2006 r.

pozwana zbyła działkę nr [ ż ] na rzecz J. i M. małżonków B. za cenę 275.000 zł w

4

celu prowadzenia działalności usługowej. Na mocy umowy z dnia 26 maja 2006 r.

pozwana sprzedała za cenę 383.300 zł działkę nr [ q ] na rzecz „P. E.” sp. z o.o. w

W. na cele usługowe. W dniu 30 czerwca 2006 r. pozwana sprzedała za cenę

480.000 zł działkę nr [ 1 ] na rzecz Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego sp. z

o.o. w M. z przeznaczeniem na działalność usługową. Umową z dnia 7 września

2006 r. pozwana sprzedała M. i B. małżonkom P. za cenę 21.350 zł działkę nr

[ 1 ] na cele usługowe. Na mocy umowy z dnia 24 października 2006 r. pozwana

sprzedała działkę nr [ 2 ] za cenę 909.000 zł na rzecz J. L. w celu prowadzenia

działalności gospodarczej. W dniu 21 maja 2008 r. pozwana sprzedała za cenę

26.132,40 zł działkę gruntu oznaczoną nr [ 3 ] na rzecz „P. E.” sp. z o.o. w W.. Na

mocy umowy z dnia 5 września 2008 r. pozwana sprzedała M. i A. małżonkom K.

za cenę 7.903,16 zł działkę gruntu oznaczoną nr [ 3 ].

Pismem z dnia 23 października 2008 r. powódka, powołując się na art. 68

ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami

(obecnie, jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: „u.g.n.”),

wezwała pozwaną do zapłaty w terminie 14 dni kwoty 5.110.656,39 zł

z ustawowymi odsetkami od dnia 1 maja 2004 r. do dnia zapłaty tytułem

zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej przy sprzedaży nieruchomości. Wysokość

zwaloryzowanej bonifikaty na dzień zbycia przez pozwaną Gminę poszczególnych

nieruchomości wynosi łącznie 3.176.988 zł, w tym 159.126 zł – w odniesieniu do

działki nr 185/6, kwotę 528.017 zł – w odniesieniu do działki nr [i] oraz kwotę

34.600 zł – w odniesieniu do działki nr [o].

W ocenie Sądu Okręgowego, żądanie podlegało uwzględnieniu na

podstawie art. 68 ust. 2 u.g.n. Obowiązek zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty

dotyczy każdego nabywcy nieruchomości, który przez upływem 10 lat dokonał jej

dalszego zbycia. Oceniając podniesiony przez pozwaną zarzut nieważności umowy

sprzedaży z dnia 2 grudnia 2003 r., Sąd Okręgowy przyjął, że przewidzianego

w art. 14 u.g.n. wymagania uzyskania zgody wojewody na sprzedaż

nieruchomości, nie można przenosić na sprzedaż nieruchomości z bonifikatą przez

Agencję Mienia Wojskowego z uwagi na brak powiązań funkcjonalnych między

tymi podmiotami. Według art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r.

o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji

5

Mienia Wojskowego (Dz.U. Nr 90, poz. 405 ze zm.), przepisy u.g.n. mają jedynie

odpowiednie zastosowanie. W tej sytuacji do udzielenia bonifikaty przez Prezesa

Agencji Mienia Wojskowego przy sprzedaży nieruchomości nie jest konieczna

zgoda wojewody. Artykuł 14 ust. 1 u.g.n. nie stanowił samodzielnej podstawy

zbywania nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostek samorządu

terytorialnego i nie mógł być stosowany w oderwaniu od przepisu art. 68 tej ustawy.

Obniżenie ceny przy sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub

jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem rodzajem bonifikaty, o której

stanowi art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy. Sprzedaż nieruchomości po obniżonej cenie, na

podstawie art. 14 ust. 1 u.g.n., oraz z udzieleniem bonifikaty, na podstawie art. 68

ust. 1 pkt 5 u.g.n., nie są niezależnymi od siebie trybami sprzedaży nieruchomości

stanowiących własność Skarbu Państwa. W obu przypadkach przepisy u.g.n.

wymagają uzyskania zgody wojewody na sprzedaż nieruchomości stanowiących

własność Skarbu Państwa.

Sąd Okręgowy ustalił, że powódka nie zrzekła się prawa żądania zwrotu

zwaloryzowanej bonifikaty. Gdyby faktycznie zgodnym zamiarem stron była

rezygnacja powódki z tego prawa, to zapis tego rodzaju znalazłby się w treści

protokołu z rokowań, przedwstępnej umowy sprzedaży, umowy przyrzeczonej lub

innej dokumentacji. Niezależnie od powyższego, warunkiem realizacji roszczenia

określonego w art. 68 ust. 2 u.g.n. nie było zastrzeżenie w umowie sprzedaży

prawa do żądania zwrotu bonifikaty, gdyż każda czynność prawna wywołuje nie

tylko skutki w niej wprost wyrażone, ale również wynikające z przepisów ustawy.

W dacie zawarcia umowy sprzedaży art. 68 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu

obowiązującym do dnia 22 września 2004 r., dawał powódce możliwość

dochodzenia na drodze sądowej zwrotu bonifikaty w wypadkach w nim

przewidzianych. Według znowelizowanej treści art. 68 ust. 2 u.g.n., żądanie zwrotu

bonifikaty, w wypadkach określonych w tym przepisie stało się obligatoryjne, co

wyłączyło możliwość dokonywania przez strony umowy sprzedaży odmiennych

ustaleń w przedmiocie żądania zwrotu bonifikaty, a oświadczenie obejmujące

rezygnację z dochodzenia kwoty udzielonej bonifikaty nie mogło wywrzeć skutków

prawnych. Od dnia 22 września 2004 r. na powódce ciążył ustawowy obowiązek

dochodzenia od pozwanej, jako nabywcy, zapłaty kwoty udzielonej bonifikaty.

6

Zdarzeniami, które spowodowały konieczność zastosowania art. 68 ust. 2

u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., były umowy

sprzedaży nieruchomości zawarte po tej dacie przez pozwaną w większości

z podmiotami trzecimi. Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa,

zawarcie umów sprzedaży warunkowało obowiązek zwrotu zwaloryzowanej

bonifikaty w każdym przypadku zbycia nieruchomości przed upływem 10 lat od

chwili ich pierwotnego uzyskania. Gmina, sprzedając osobom trzecim na cele

komercyjne nieruchomości nabyte z bonifikatą, powinna była liczyć się

z obowiązkiem zwrotu uzyskanego upustu, skoro nie realizowała założeń ustawy

o gospodarce nieruchomościami, której celem nie jest zwiększenie majątku gminy

poprzez dostarczanie jej po korzystnych cenach atrakcyjnych terenów, które będzie

mogła sprzedać z zyskiem przed upływem karencji.

Dochodzona pozwem kwota stanowi jedynie część należnego powódce

świadczenia z tytułu zwrotu udzielonej bonifikaty. Z wyliczonej zwaloryzowanej

bonifikaty na dzień zbycia poszczególnych nieruchomości, wynoszącej łącznie

kwotę 3.176.988 zł, należało odliczyć wartość bonifikaty przypadającej na działki

gruntu oznaczone nr 185/6, [i]oraz 22/10. W przypadku zbycia działki nr [h]na rzecz

Skarbu Państwa zastosowanie miało wyłączenie przewidziane w art. 68 ust. 2a pkt

3 u.g.n. Żądanie zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty w odniesieniu do działek nr [i]i [

o ]należało ocenić na podstawie art. 5 k.c. Na mocy umowy z dnia 24 listopada

2004 r. pozwana wniosła jako aport prawo własności działki nr [i] do Towarzystwa

Budownictwa Społecznego „K.” sp. z o.o. w M. (100% udziałów należy do Gminy

Miasta M.), którego celem jest realizacja zadań wynikających z ustawy z dnia 26

października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa

mieszkaniowego, w szczególności poprzez budowę mieszkań na wynajem o

umiarkowanych czynszach dla osób o średnich dochodach, ze środków Krajowego

Funduszu Mieszkaniowego. Natomiast na podstawie umowy z dnia 12

października 2005 r. pozwana przeniosła prawo własności działki nr [ o ] na rzecz

„M.E.C.” sp. z o.o. z siedzibą w M. z przeznaczeniem na wykonanie urządzeń

infrastruktury technicznej. W obu przypadkach celem zbycia nieruchomości była

realizacja celów działalności inwestycyjnej służących ogółowi społeczności gminnej,

co uzasadniało uznanie żądania zwrotu bonifikaty za sprzeczne z zasadami

7

współżycia społecznego. W tych okolicznościach roszczenie powódki o zwrot

bonifikaty ograniczało się do kwoty 2.455.245 zł, przy czym Sąd Okręgowy na

podstawie art. 68 ust. 2 u.g.n. zasądził od pozwanej na rzecz powódki kwotę

76.659,85 zł, zgodnie z treścią żądania pozwu. O odsetkach orzekł na podstawie

art. 481 § 1 k.c.

Apelacja pozwanej, wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji, została

oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w B. z dnia 4 lutego 2011 r., który uznał za

prawidłowe ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną Sądu pierwszej instancji. Sąd

odwoławczy za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia art. 5 k.c., gdyż nie

można powódce zarzucić, że jej żądanie jest sprzeczne z zasadami współżycia

społecznego w sytuacji, gdy spoczywa na niej ustawowy obowiązek dochodzenia

od pozwanej zwrotu udzielonej bonifikaty.

Wyrok Sądu Apelacyjnego został zaskarżony w całości skargą kasacyjną

przez pozwaną. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.

zarzucono:

- dokonanie błędnej wykładni art. 14 ust. 1 u.g.n. i uznanie, że nie może on

stanowić samodzielnej podstawy prawnej do zawarcia umowy sprzedaży

nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą z ceną transakcyjną

ustaloną poniżej wartości nieruchomości i w konsekwencji nie zastosowanie do

rozpoznania w niniejszej sprawie tego przepisu, natomiast przyjęcie, iż sprawa

może być rozstrzygana w oparciu o obie wykluczające się wzajemnie podstawy

prawne, tj. art. 14 ust. 1 i art. 68 ust. 2 u.g.n.;

- art. 68 ust. 2 u.g.n.:

a) w związku z art. 5 k.c., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

(nieuwzględnienie dla oceny zasadności powództwa w odniesieniu do

wszystkich nieruchomości faktu, iż pozwana zakupiła od powódki jedną

nieruchomość, a nie zespół wydzielonych działek gruntu), podczas, gdy

celem regulacji zawartej w art. 5 k.c. jest właśnie uniemożliwienie

nadużywania uprawnień ustawowych sprzecznie z zasadami współżycia

społecznego;

8

b) dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 68 ust. 2 u.g.n. z pominięciem

gramatycznego znaczenia spójnika „lub” użytego w hipotezie normy i tym

samym uznania, że obie przesłanki nie muszą być spełnione, łącznie, aby

zaistniał obowiązek zwrotu bonifikaty nakładany na adresata normy;

- art. 24 u.g.n w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez

ich nie uwzględnienie przy dokonywaniu oceny celu zakupu nieruchomości

określonego w umowie notarialnej i tym samym uznaniu, że zdarzenia dające

powódce podstawę żądania zwrotu wartości zwaloryzowanej bonifikaty

zaistniały, podczas gdy jest odwrotnie.

Pozwana wniosła o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez

oddalenie powództwa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wyroku

Sądu Okręgowego w O. z dnia 12 października 2010 r. i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w chwili zawarcia

przez strony umowy sprzedaży, nieruchomości stanowiące własność Skarbu

Państwa mogły być sprzedane jednostkom samorządu terytorialnego za cenę

obniżoną (po zmianie tego przepisu obowiązującej od dnia 22 września 2004 r. - za

cenę niższą niż ich wartość rynkowa). Zawarcie umowy wymagało uprzedniej

zgody wojewody (art. 14 ust. 5). Według art. 28 ust. 1 u.g.n, sprzedaż

nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze

bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu.

Jak stanowi art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n., zawarty w rozdziale 4, nieruchomość jest

zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli zbycie następuje między Skarbem

Państwa a jednostką samorządu terytorialnego. W takim przypadku, zgodnie z art.

28 ust. 2, warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się

w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą, przy czym protokół ten stanowi

podstawę do zawarcia umowy (art. 28 ust. 3). Zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., przy

sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się

w wysokości nie niższej niż jej wartość. Z art. 67 ust. 1 wynika, że cenę

nieruchomości ustala się na podstawie wartości określonej przez rzeczoznawcę

9

majątkowego. Z zestawienia dotychczasowych przepisów wynika, że sprzedaż za

cenę obniżoną, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.g.n., jest sprzedażą

bezprzetargową za cenę niższą od jej wartości (art. 67 ust. 3) ustalonej przez

rzeczoznawcę majątkowego (art. 67 ust. 1), uzgodnioną w protokole

z przeprowadzonych rokowań. Art. 14 ust. 1 u.g.n. nie określa skali obniżenia ceny

w odniesieniu do ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3.

Według art. 68 ust. 1 u.g.n., właściwy organ może udzielić - za zgodą

wojewody (w odniesieniu do nieruchomości sprzedawanych przez Skarb Państwa)

albo przez radę lub sejmik (w odniesieniu do nieruchomości samorządowych) –

bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest

sprzedawana na określony cel albo podmiotom określonym w tym przepisie, w tym,

na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 68 ust. 1

pkt 5). Zastosowanie bonifikaty powoduje również obniżenie ceny – w odniesieniu

do ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. – jaką kupujący w chwili zawarcia

umowy faktycznie płaci sprzedającemu. Sprzedaż nieruchomości przy

zastosowaniu bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1, wiąże się z powstaniem

z mocy prawa – na podstawie art. 68 ust. 2 u.g.n. – szczególnego reżimu

prawnego polegającego na konieczności zwrotu kupującemu zwaloryzowanej

bonifikaty od ceny w razie wykorzystania nabytej nieruchomości niezgodnie

z celami określonymi w art. 68 ust. 1 pkt 1-3 oraz 7 ustawy lub w razie zbycia

nabytej nieruchomości w terminach określonych w art. 68 ust. 2 u.g.n.

Sąd Apelacyjny uznał za prawidłową wykładnię art. 14 ust. 1 u.g.n. dokonaną

przez Sąd Okręgowy, który przyjął, że art. 14 ust. 1 jest przepisem ogólnym

w stosunku do art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n., wobec czego „obniżenie ceny przy

sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu

terytorialnego jest rodzajem bonifikaty, o której stanowi art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy”.

Innymi słowy, zawarcie umowy sprzedaży na warunkach określonych w art. 14 ust.

1 wywołuje takie same skutki prawne, jak udzielenie bonifikaty, o której mowa w art.

68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. W ocenie Sądu Najwyższego, odmiennej od stanowiska

wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2010 r., II CSK

146/10 (nie publ.), bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości Skarbu Państwa na

rzecz jednostki samorządu terytorialnego za obniżoną cenę, na podstawie art. 14

10

ust. 1 u.g.n. (obecnie za cenę niższą od jej wartości rynkowej), nie wywołuje tych

samych konsekwencji prawnych, jak sprzedaż nieruchomości z zastosowaniem

bonifikaty od ceny, na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. Wymienione przepisy

(art. 14 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n.) regulują bowiem dwie instytucje

dotyczące bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa

i jednostkami samorządu terytorialnego.

Za przyjęciem, że sprzedaż za obniżoną cenę, o której mowa w art. 14 ust. 1

u.g.n., jest jednocześnie sprzedażą z zastosowaniem bonifikaty od ceny, o której

mowa w art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n., przemawiają dwa argumenty. Po pierwsze,

systematyka obu przepisów w ustawie; art. 14 ust. 1 jest zawarty w przepisach

działu II (zatytułowanym: „Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi

własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialne”)

w rozdziale 1 zawierającym zasady ogólne, natomiast art. 68 ust. 1 pkt 5 jest

umieszczony w rozdziale 8 – poświęconym cenom, opłatom i rozliczeniom za

nieruchomości – zawierającym szczegółowe regulacje dotyczące ceny jako jednego

z elementów umowy sprzedaży. Po drugie, za tożsamością rozwiązań przyjętych

w obu przepisach może przemawiać to, że identyczny jest efekt gospodarczy ich

zastosowania w postaci obowiązku zapłaty przez kupującego ceny niższej od ceny

ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu uchwały Sądu

Najwyższego z dnia 6 listopada 2002 r., III CZP 59/02 (OSNC 2003, nr 7-8,

poz. 101) przyjęto, że istota bonifikaty sprowadza się do określenia w umowie ceny

niższej niż wyznaczona ustawą, bonifikata jest zatem obniżeniem ceny, a nie

jedynie sposobem jej uiszczenia.

Mimo podobieństwa omawianych regulacji występują także istotne różnice.

Sprzedaż za cenę obniżoną (obecnie za cenę niższą od jej wartości rynkowej),

o której mowa w art. 14 ust. 1 u.g.n., jest instytucją przewidzianą wyłącznie

w odniesieniu do sprzedaży nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa

i jednostkami samorządu terytorialnego. Jej istota polega na odstąpieniu od zasady

ekwiwalentności świadczeń przez możliwość sprzedaży nieruchomości poniżej

ceny, która co do zasady, wynikającej z art. 67 ust. 3 w zw. z art. 67 ust. 1 ust. 1

u.g.n., nie powinna być niższa od wartości nieruchomości ustalonej przez

rzeczoznawcę. W razie sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym na

11

podstawie art. 14 ust. 1 u.g.n. cena ustalona zgodnie z art. 67 ust. 3 nie ma żadnej

doniosłości prawnej (nie stanowi elementu istotnego umowy) ma znaczenie tylko

w procesie negocjacji przez strony warunków umowy jako punkt odniesienia

uzgodnionej przez strony skali obniżenia ceny.

Poza możliwością odejścia od zasady ekwiwalentności świadczeń,

w przypadku sprzedaży nieruchomości za cenę obniżoną, z art. 14 ust. 1 u.g.n. nie

wynikają żadne inne konsekwencje prawne, w szczególności roszczenie

sprzedawcy wobec nabywcy nieruchomości o dopłatę wartości obniżonej ceny

w razie zbycia tej nieruchomości. Należy przy tym dostrzec, że w tej samej

jednostce redakcyjnej (w art. 14 ust. 1-4) uregulowano także inne nieekwiwalentne

czynności związane z gospodarowaniem nieruchomościami pomiędzy Skarbem

Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego: oddawanie nieodpłatnie

nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zamianę bez obowiązku dokonywania

dopłat w przypadku różnej wartości zamienianych nieruchomości, zamiany

własności nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego lub prawa

użytkowania wieczystego na własność, a także zamiany praw użytkowania

wieczystego dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostkami samorządu

terytorialnego oraz między tymi jednostkami – w przypadku różnej wartości tych

praw (art. 14 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 3). W uzasadnieniu uchwały Sądu

Najwyższego z dnia 20 października 2010 r., III CZP 70/10 (OSNC 2010, nr 4,

poz. 43) wyjaśniono, że w art. 14 u.g.n. ustawodawca w sposób limitowany i ścisły

określił, jakie czynności prawne, dotyczące nieruchomości skarbowych lub

samorządowych, mogą być dokonane bez zachowania pełnej ekwiwalentności.

Możliwość odejścia od tej zasady jest ściśle ograniczona przedmiotowo

i podmiotowo. W żadnych z tych przypadków, zgodnie z regulacją zawartą

w art. 14 u.g.n., późniejsze zbycie nieruchomości nie wiąże się z koniecznością

dokonania rozliczenia uzyskanej wskutek tej czynności korzyści majątkowej.

Brak byłoby konsekwencji ustawodawcy gdyby przyjąć, że sprzedaż za obniżoną

cenę wywołuje skutek sprzedaży z bonifikatą od ceny, a w konsekwencji, w razie

zbycia nabytej nieruchomości, ma do niej zastosowanie art. 68 ust. 2 u.g.n.,

a podobnych konsekwencji nie powodowałoby zbycie nieruchomości nabytej

12

w drodze nieekwiwalentnej zamiany nieruchomości (prawa użytkowania

wieczystego).

Regulacja zawarta w art. 14 ust. 1 u.g.n. ma charakter pełny, o czym

przekonuje treść art. 14 ust. 5 u.g.n., który określa warunki zawarcia umów

wymienionych w art. 14 ust. 1-4 u.g.n. Zgodnie z art. 14 ust. 5, w brzmieniu

obowiązującym w chwili zawarcia przez strony umowy sprzedaży, zawarcie umów

w sprawach, o których mowa w ust. 1-4 wymaga uprzedniej zgody wojewody

w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo

zgody odpowiednio rady lub sejmiku w odniesieniu do nieruchomości stanowiących

własność jednostek samorządu terytorialnego. Zgoda, o której mowa w tym

przepisie, obejmuje zarówno akceptację zawarcia umowy sprzedaży określonej

nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa i jednostką samorządu terytorialnego,

jak również skali obniżenia ceny. O tym, że unormowania zawarte w tej części

u.g.n., w której zamieszczony został art. 14, nie mają jedynie charakteru deklaracji,

lecz pełnych regulacji przekonuje także art. 13 ust. 1 u.g.n. dotyczący umowy

darowizny nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa i jednostką samorządu

terytorialnego, a także między tymi jednostkami. Przepis ten nie tylko bowiem

przewiduje możliwość zawarcia takiej umowy, ale również określa warunki jej

zawarcia oraz przyczyny uzasadniające odwołanie darowizny.

Sprzedaż nieruchomości za obniżoną cenę (poniżej wartości rynkowej

nieruchomości) może być zawarta tylko pomiędzy Skarbem Państwa i jednostkami

samorządu terytorialnego. Umowy sprzedaży nieruchomości zawarte z innymi

podmiotami z zastosowaniem bonifikaty od ceny nie są kwalifikowane przez

ustawodawcę jako szczególny rodzaj nieekwiwalentnej umowy sprzedaży

w odniesieniu do umowy sprzedaży nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1

u.g.n. Jeżeli sprzedaż nieruchomości za obniżoną cenę miałaby wywoływać te

same skutki, co sprzedaż za cenę z bonifikatą, która nie jest instytucją ograniczoną

podmiotowo, niezrozumiałe byłoby wyodrębnianie przez ustawodawcę w art. 14 ust.

1 u.g.n. nieekwiwalentnej umowy sprzedaży za obniżoną cenę pomiędzy Skarbem

Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego.

13

Według orzecznictwa Sądu Najwyższego, zawarcie umowy sprzedaży

nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty od ceny jest jednym z elementów

złożonego stosunku prawnego. W razie zawarcia takiej umowy oraz zaistnienia

w okresie karencji jednego ze zdarzeń określonych w art. 68 ust. 2 u.g.n. (zbycia

nieruchomości lub wykorzystania jej niezgodnie z celami określonymi w art. 68 ust.

1 pkt 1-3 i 7) powstaje ex lege obowiązek zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty (por.

uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2010 r., III CZP 131/09,

OSNC 2010, nr 9, poz. 118). W przypadku sprzedaży nieruchomości z bonifikatą,

cena, ustalona zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., jest istotnym elementem umowy.

Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku sprzedaży bezprzetargowej cena

jest ustalana zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. a jej faktyczne obniżenie jest

konsekwencją udzielenia przez właściwy organ bonifikaty w trybie przewidzianym

w art. 68 ust. 1 u.g.n. Cena ustalona zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. stanowi

podstawę zastosowania bonifikaty (wysokości zastosowanego upustu od ceny), a w

razie zbycia nieruchomości w terminach przewidzianych w art. 68 ust. 2 lub

wykorzystania nieruchomości niezgodnie z celem dla jakich została udzielona,

stanowi ona podstawę obliczenia wysokości roszczenia o zwrot zwaloryzowanej

bonifikaty. Należy mieć przy tym na uwadze, że mechanizm przewidziany w art. 68

ust. 2 u.g.n., w razie zaistnienia przewidzianych w nim okoliczności, powoduje

skutki ekonomiczne takie, jakby umowa sprzedaży została zawarta z zachowaniem

zasady ekwiwalentności świadczeń. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 2008 r., III CZP 130/07 (OSNC 2008, nr 10,

poz. 108) wyjaśniono, że w istocie nie chodzi tu o zwrot tej kwoty, lecz o uiszczenie

dopłaty do rzeczywistej ceny zbywanej nieruchomości, obniżonej na skutek

zastosowania bonifikaty. Ponadto art. 68 ust. 2 u.g.n., jako przepis wywołujący

szczególne skutki prawne w razie zawarcia umowy sprzedaży z zastosowaniem

bonifikaty od ceny – w odniesieniu do konsekwencji prawnych wynikających

z zawarcia umowy sprzedaży – nie może być stosowany do innych umów

sprzedaży, w tym do umowy sprzedaży z zastosowaniem obniżenia ceny – jeżeli

nie wynika to wyraźnie z przepisów prawa.

Przeciwko przyjęciu, że art. 68 ust. 1 pkt 5 dotyczy także sprzedaży, o której

mowa w art. 14 ust. 1 u.g.n., przemawia wzgląd na zakaz dokonywania wykładni

14

przepisów w taki sposób, że określony przepis uznaje się za zbędny (zakaz

wykładni per non est). Tymczasem do takiego wniosku należałoby dojść gdyby

przyjąć, że art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. obejmuje także sprzedaż, o której mowa w art.

14 ust. 1 u.g.n. Przepisy zawarte w art. 14 ust. 1 i 5 oraz art. 68 ust. 1 pkt 5

regulowałyby te same instytucje prawne oraz warunki formalne umożliwiające ich

zastosowanie. Przepisy zawarte w art. 14 ust. 1 i 5 u.g.n. – w zakresie odnoszącym

się do sprzedaży za cenę obniżoną – byłyby zbędne, gdyż wystarczyłaby regulacja

zawarta w art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. względnie odesłanie do art. 68 ust. 2 u.g.n,

w razie zbycia nieruchomości nabytej na podstawie art. 14 ust. 1 u.g.n. Wskazanie

w art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n., że sprzedaż z zastosowaniem bonifikaty od ceny

dotyczy także sprzedaży nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa i jednostkami

samorządu terytorialnego oznacza, że pomiędzy tymi podmiotami – mogącymi

zawrzeć umowę sprzedaży nieruchomości za cenę obniżoną – możliwe jest

również zawarcie umowy ze szczególnymi skutkami prawnymi wynikającymi z art.

68 ust. 2 u.g.n., tj. z obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanej kwoty równej udzielonej

bonifikacie w razie zbycia tak nabytej nieruchomości w terminie określonym w tym

przepisie (10 lat).

Za dokonaną wykładnią art. 14 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n.

przemawiają także względy funkcjonalne. Celem instytucji bonifikaty przewidzianej

w art. 68 ust. 1 u.g.n. jest wspieranie przez Skarb Państwa i jednostki samorządu

terytorialnego szczególnie ważnych społecznie celów. Jest to zastosowanie

przywileju finansowego, będącego formą pomocy publicznej (por. uzasadnienie

uchwały z dnia 11 kwietnia 2008 r., III CZP 130/07). Z tej przyczyny instytucja ta nie

powinna służyć wzbogacaniu się nabywców nieruchomości kosztem Skarbu

Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których nieruchomości są

zbywane z bonifikatą od ceny, w tym także wzbogacaniu się Skarbu Państwa

kosztem jednostek samorządu terytorialnego i odwrotnie. Jednakże charakter

i zakres zadań wykonywanych przez Skarb Państwa oraz jednostki samorządu

terytorialnego jest tego rodzaju, że nie można wyłączyć potrzeby gospodarczej

zbycia całości lub części nabytych przez te podmioty nieruchomości, w terminie

krótszym niż wynika to z art. 68 ust. 2 u.g.n., w celu realizacji zadań publicznych.

Z drugiej strony, przyczyną zbycia nieruchomości za obniżoną cenę wcale nie musi

15

być zamiar zastosowania przywileju finansowego wobec nabywcy nieruchomości

(Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), lecz uzasadniona

ekonomicznie potrzeba podmiotu zbywającego na podstawie art. 14 ust. 1 u.g.n.

nieruchomość niepotrzebną temu podmiotowi dla realizacji jego zadań, generującą

straty albo, gdy prawidłowe zagospodarowanie tej nieruchomości wymaga

przedsięwzięcia odpowiednich działań organizacyjnych przekraczających

możliwości gospodarcze i zadania ustrojowe danego podmiotu. Przyjęcie, że

przewidziana w art. 14 ust. 1 u.g.n. instytucja sprzedaży nieruchomości za cenę

obniżoną nie wywiera skutków sprzedaży z bonifikatą od ceny, oznacza, że Skarb

Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego mogą wybrać – odpowiednią do

przyczyn zbycia nieruchomości oraz zamierzonego celu umowy – podstawę jej

zawarcia. Tylko w przypadku wyboru sprzedaży z bonifikatą od ceny nabywca

nieruchomości musi liczyć się z koniecznością zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty

w razie jej zbycia w okresie karencji. Zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości na

podstawie art. 68 ust. 1 u.g.n. będzie więc uzasadnione wówczas, gdy przyczyną

sprzedaży nieruchomości jest szczególny cel, którego osiągnięcie wyłącza zbycie

tej nieruchomości w okresie karencji.

Podniesiony wyżej argument funkcjonalny w ramach wykładni art. 14 ust. 1

u.g.n. wspiera nowelizacja art. 68 u.g.n. dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia

2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych

innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), mocą której dodano do art. 68 ust. 2c,

według którego organ może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty,

w innych przypadkach niż określone w art. 68 ust. 2a, za zgodą odpowiednio

wojewody albo rady lub sejmiku. Celem dodanego przepisu było zwiększenie

swobody obrotu nieruchomościami nabytymi na podstawie umowy sprzedaży za

cenę z zastosowaniem bonifikaty i odstąpienie, w uzasadnionych przypadkach, od

obligatoryjnego żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Przyjęta wykładnia

art. 14 ust. 1 u.g.n. umożliwia zbycie nieruchomości między Skarbem Państwa

i jednostkami samorządu terytorialnego bez konieczności sięgania do instrumentu

przewidzianego obecnie w art. 68 ust. 2c, w sytuacji gdy jeszcze przed zawarciem

umowy sprzedaży nieruchomości strony (Skarb Państwa i jednostka samorządu

terytorialnego) znają i akceptują szczególne okoliczności uzasadniające możliwość

16

zbycia – w całości albo części – nieruchomości przez jej nabywcę w terminie

przewidzianym w art. 68 ust. 2 u.g.n. Ze względu na charakter i rodzaj zadań

Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, jak również tryb wyrażania

zgody na sprzedaż za obniżoną cenę (art. 14 ust. 5 u.g.n.) nie istnieje przy tym

niebezpieczeństwo wykorzystania instytucji przewidzianej w art. 14 ust. 1 u.g.n. do

osiągania nieuzasadnionych korzyści majątkowych kosztem majątku podmiotu

zbywającego nieruchomość.

O braku tożsamości instytucji przewidzianych w art. 14 ust. 1 oraz art. 68

ust. 1 pkt 5 u.g.n. przekonują również nowelizacje obu przepisów dotyczące

procedury wyrażania zgody na zbycie nieruchomości po cenie obniżonej (art. 14

ust. 5) oraz na udzielenie bonifikaty od ceny (art. 68 ust. 1). Tylko bowiem

początkowo, po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy

te były tożsame i przewidywały konieczność wyrażenia zgody na zawarcie umowy

sprzedaży za cenę obniżoną lub udzielenie bonifikaty od ceny, odpowiednio przez

wojewodę – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa – albo przez radę lub

sejmik – w odniesieniu do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego.

Ustawą z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce

nieruchomościami (Dz.U. Nr 220, poz. 1412) zmieniono m.in. art. 14 ust. 5 oraz

dodano art. 60a. Celem tej nowelizacji było w odniesieniu do nieruchomości,

o których mowa w art. 57 ust. 1 oraz 60a ust. 2 pkt 1 (nieruchomości, które

pozostały po zlikwidowanej lub sprywatyzowanej państwowej osobie prawnej,

nieruchomości przeznaczonych na potrzeby Kancelarii Rady Ministrów, Rządowego

Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstw, urzędów

centralnych i urzędów wojewódzkich oraz na potrzeby statutowe Generalnej

Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) przyznanie kompetencji do ich

gospodarowania jednemu organowi – ministrowi właściwemu do spraw Skarbu

Państwa. Zgodnie ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 u.g.n., zawarcie umów

w sprawach, o których mowa w art. 14 ust. 1-4, wymaga uprzedniej zgody

wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu

Państwa, z wyłączeniem umów zawieranych przez ministra właściwego do spraw

Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1,

oraz nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60a ust. 2 pkt 1. Taka

17

regulacja oznacza, że minister do spraw Skarbu Państwa jest uprawniony do

zawarcia bez zgody organu wymienionego w art. 14 ust. 5 (wojewody) umowy

sprzedaży nieruchomości, o której mowa w art. 14 ust. 1. Na skutek tej nowelizacji

nie uległ natomiast zmianie art. 68 ust. 1 u.g.n. Z tej przyczyny kompetencja

ministra nie obejmuje prawa do udzielania bonifikat przewidzianych w art. 68 ust. 1,

z wyłączeniem sytuacji określonej w art. 61 ust. 2 u.g.n. (udzielenie bonifikaty przez

ministra, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 11 u.g.n.). Właściwym organem do

udzielenia bonifikaty, w przypadku tych nieruchomości, będzie, zgodnie z art. 4

pkt 9 w zw. z art. 23 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadania z zakresu

administracji rządowej. Ponadto na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r.

o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych

innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) dodano do art. 68 u.g.n. ust. 3a, według

którego zgoda, o której mowa w ust. 1 i 3 (dotycząca bonifikat) może dotyczyć

więcej niż jednej nieruchomości. Natomiast ustawą z dnia 5 listopada 2009 r.

o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 206, poz. 1590) dodano do art. 68 u.g.n. ust. 1b przewidujący, że

w zarządzeniu wojewody albo w uchwale rady lub sejmiku, o których mowa

w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość

stawek procentowych. Analogicznych rozwiązań nie zawiera art. 14 ust. 5 u.g.n.,

który nadal przewiduje konieczność wyrażenia zgody na zawarcie umowy

sprzedaży nieruchomości przez wymienione w tym przepisie organy indywidualnie

w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży po cenie

obniżonej (obecnie, za cenę niższą niż ich wartość rynkowa).

Nie był natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 68 ust. 2 u.g.n., gdyż

wbrew stanowisku skarżącej, zastosowanie art. 68 ust. 2 zd. pierwsze u.g.n.

aktualizuje się, gdy zajdzie jedna z przesłanek określonych w tym przepisie, tj. gdy

w terminie określonym w tym przepisie nabywca nieruchomości kupionej za cenę

z zastosowaniem bonifikaty dokona jej zbycia albo wykorzysta na inne cele niż

określone w art. 68 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 7. Wbrew stanowisku skarżącej, art. 68 ust. 2

u.g.n. nie można interpretować w ten sposób, że zbycie nieruchomości aktualizuje

możliwość żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty jedynie wówczas, gdy dotyczy

bonifikaty przedmiotowej udzielonej na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 7 u.g.n.

18

Przeciwko temu, że art. 68 ust. 2 u.g.n. nie ma zastosowania w przypadku

sprzedaży z zastosowaniem bonifikaty pomiędzy Skarbem Państwa i jednostką

samorządu terytorialnego przemawia nie tylko wzgląd na cel tej instytucji, który

wyklucza wzbogacanie się nabywcy nieruchomości kosztem majątku Skarbu

Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (zbywcy nieruchomości), ale

również treść późniejszej nowelizacji art. 68 u.g.n. w zakresie wyłączeń obowiązku

zwrotu udzielonej bonifikaty. W chwili zawarcia przez strony umowy wyłączenie

zastosowania sankcji przewidzianej w art. 68 ust. 2 zd. pierwsze u.g.n. dotyczyło

zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. W wyniku nowelizacji art. 68,

dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce

nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141,

poz. 1492), dodano ust. 2a, który wyłączył zastosowanie art. 68 ust. 2 dodatkowo

w przypadku dalszego zbycia nieruchomości nabytej z zastosowaniem bonifikaty

od ceny pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego oraz pomiędzy

jednostkami samorządu terytorialnego i Skarbem Państwa. Nowelizacja ta

potwierdza, że art. 68 ust. 2 u.g.n. ma zastosowanie także w razie zbycia przez

jednostkę samorządu terytorialnego innym podmiotom niż wymienionym w art. 68

ust. 2a pkt 2 i 3 u.g.n. nieruchomości nabytej za cenę z zastosowaniem bonifikaty,

gdyż w przeciwnym przypadku dodanie tego przepisu byłoby zbędne.

Skoro sam ustawodawca przesądził w art. 68 ust. 2a u.g.n., że żądanie

zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty jest wyłączone wówczas, gdy nabyta od Skarbu

Państwa nieruchomość zostanie zbyta przez jednostkę samorządu terytorialnego

jedynie na rzecz Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego, to

za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 24 u.g.n. w zw. z art. 7

ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U.

z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez nieuwzględnienie celu zakupu

nieruchomości określonego w akcie notarialnym (na powiększenie gminnego

zasobu nieruchomości) jako wyłączającego możliwość żądania przez powódkę

zwrotu kwoty zwaloryzowanej bonifikaty z powodu sprzedaży części nabytej

nieruchomości innym podmiotom niż wymienionym w art. 68 ust. 2a u.g.n.

Niezależnie więc od celu, jaki był przyczyną udzielenia bonifikaty przez powodową

Agencję pozwanej Gminie wtórne zbycie w okresie karencji nieruchomości, nabytej

19

z zastosowaniem bonifikaty od ceny, innym podmiotom niż wymienionym w art. 68

ust. 2a u.g.n. powodowało konieczność zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty.

Okoliczność ta nie była jednak pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia w sprawie,

gdyż powinna być uwzględniona – o czym będzie mowa dalej – w ramach wykładni

postanowień umowy oraz oceny podstaw do zastosowania art. 5 k.c.

Artykuł 68 ust. 2 u.g.n. ma zastosowanie także wówczas, gdy przedmiotem

wtórnego zbycia jest nieruchomość nabyta od Skarbu Państwa przez jednostkę

samorządu terytorialnego za cenę z zastosowaniem bonifikaty, której

przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie po jej

nabyciu, jak również, wtedy, gdy przedmiotem zbycia jest część tak nabytej

nieruchomości. Wynika to z celu instytucji bonifikaty, którym jest preferencyjna

sprzedaż nieruchomości Skarbu Państwa oraz komunalnych ze względu na

szczególne cele społeczne, na jakie nieruchomości te mają być wykorzystane.

Sprzedaż nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty od ceny nie powinna być

wykorzystywana do wzbogacania się jednego podmiotu publicznego kosztem

drugiego z nich. Do tego prowadziłoby zaś zbycie nieruchomości w razie zmiany jej

przeznaczenia albo zbycie części z nabytej na preferencyjnych zasadach

nieruchomości. Z tej przyczyny nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut

naruszenia art. 68 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 5 k.c. uzasadniony tym, że pozwana

zbyła nowowydzielone działki gruntu z nieruchomości nabytej od powódki. Ponadto

art. 5 k.c. jest samodzielną podstawą odmowy udzielenia ochrony prawnej

wówczas, gdy stronie przysługuje określone prawo podmiotowe (w tym przypadku

roszczenie) nie może natomiast stanowić elementu wykładni innych przepisów

prawa materialnego, skutkiem którego byłaby taka ich interpretacja, która

prowadziłaby do uznania, że prawo podmiotowe w ogóle nie powstało. Należy

jednak zaznaczyć, że treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca

podniosła także zarzut naruszenia art. 5 k.c., który uznać należy za uzasadniony.

Sąd Apelacyjny bezzasadnie wykluczył bowiem możliwość zastosowania tego

przepisu w rozpoznanej sprawie tylko dlatego, że ustawodawca wprowadził

obligatoryjny obowiązek dochodzenia zwaloryzowanej bonifikaty. Nie sprzeciwia się

to jednak możliwości uznania takiego żądania za nadużycie prawa przy

uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy. W postępowaniu pozwana

20

podnosiła, że zawarła umowę sprzedaży nieruchomości, deklarując powódce

określony zamiar wykorzystania nabytej nieruchomości, którego elementem był

plan zbycia części nabytej nieruchomości w celu pozyskania środków finansowych

na zagospodarowanie pozostałej części nieruchomości, która miała pozostać

w zasobach gminnych nieruchomości. W przeciwnym razie, ze względu na swoją

sytuację finansową, pozwana nie nabyłaby nieruchomości stanowiącej własność

powódki. Okoliczność ta, podobnie jak podnoszone przez pozwaną motywy, jakie

były przyczyną złożenia pozwanej przez powódkę oferty nabycia nieruchomości za

cenę poniżej jej wartości rynkowej (obawa przed koniecznością wykorzystania

nieruchomości powodowej Agencji dla zaspokojenia roszczeń reprywatyzacyjnych

i tzw. zabużańskich), nie były przedmiotem ustaleń i ocen Sądu Apelacyjnego,

co uzasadnia zarzut naruszenia art. 5 k.c.

Z tych względów, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c. uchylił

zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi

Apelacyjnemu w B.. Błędna wykładnia art. 14 ust. 1 u.g.n. była bowiem podstawą

przyjęcia przez ten Sąd, że do żądania powódki miał zastosowanie art. 68 ust. 2

u.g.n., gdyż sprzedaż nieruchomości dokonana na podstawie art. 14 ust. 1 u.g.n. –

który również powołano w umowie sprzedaży nieruchomości – oznaczała zarazem

sprzedaż dokonaną na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. (z zastosowaniem

bonifikaty od ceny). Tymczasem fakt powołania w umowie sprzedaży jako jej

podstawy także art. 14 ust. 1 u.g.n. oraz wskazania celu zawarcia umowy oznacza

konieczność dokonania wykładni postanowień tej umowy, przy zastosowaniu reguł

wykładni przewidzianych w art. 65 § 2 k.c. i ustalenia rzeczywistego zamiaru stron

tej umowy, a mianowicie, czy strony zawarły umowę sprzedaży z bonifikatą od

ceny, czy też umowę sprzedaży za cenę obniżoną. Przyjęcie, że sprzedaż została

dokonana z zastosowaniem bonifikaty od ceny zaktualizuje konieczność oceny

żądania powódki przez pryzmat normy wynikającej z art. 5 k.c. O kosztach

postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 108 § 2 k.p.c. w zw.

z art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c.

md

/tp/