III PO 1/12

Sygn. akt III PO 1/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 2 marca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący)

SSN Halina Kiryło

SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)

w sprawie z odwołania A. G.

od uchwały Krajowej Rady Prokuratury Nr 610/2011 z dnia 1 grudnia 2011 r. w

sprawie przeniesienia w stan spoczynku ,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 2 marca 2012 r.,

uchyla zaskarżoną uchwałę w zakresie dotyczącym określenia

daty przeniesienia odwołującej się w stan spoczynku i w tej

części przekazuje sprawę Krajowej Radzie Prokuratury do

ponownego rozpoznania.

UZASADNIENIE

Krajowa Rada Prokuratury uchwałą z dnia 1 grudnia 2011 r. Nr 610/2011

przeniosła A. G. prokuratora Prokuratury Rejonowej w […] w stan spoczynku z

2

dniem 19 sierpnia 2011 r., wobec uznania jej przez lekarza orzecznika Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych za trwale niezdolną do pełnienia obowiązków

prokuratora.

W odwołaniu wniesionym od wyżej wymienionej uchwały odwołująca się A.

G. zaskarżyła tę uchwałę w zakresie określenia daty przeniesienia w stan

spoczynku i wniosła o jej zmianę poprzez określenie, że odwołująca się została

przeniesiona w stan spoczynku z dniem upływu rocznego okresu niepełnienia

obowiązków służbowych z powodu choroby, tj. z dniem 12 listopada 2011 r.

Wywiodła równocześnie, że została od dnia 21 lipca 2005 r. powołana na

stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w […]. W związku z występującymi

u niej problemami zdrowotnymi, Prokurator Okręgowy w dniu 16 czerwca 2011 r.

zwrócił się na podstawie art. 62a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o

prokuraturze w związku z art. 70 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o

ustroju sądów powszechnych, do dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o

przeprowadzenie badania i wydanie orzeczenia o trwałej niezdolności do pełnienia

przez odwołującą się obowiązków prokuratora bądź o braku takich

przeciwwskazań, informując jednocześnie, że odwołująca się przebywała na

zwolnieniu „chorobowym” w okresach: od dnia 12 listopada 2010 r., do dnia 26

listopada 2010 r. oraz od dnia 29 listopada 2010 r. do dnia „dzisiejszego”. Lekarz

orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 19 sierpnia 2011 r. ustalił zaś,

że odwołująca się jest trwale niezdolna do pracy na stanowisku prokuratora. Na tej

podstawie, Prokurator Okręgowy wystąpił pismem z dnia 30 września 2011 r. do

Krajowej Rady Prokuratury z wnioskiem o przeniesienie odwołującej się w stan

spoczynku, czego efektem była zaskarżona uchwała z dnia 1 grudnia 2011 r.

Wskazując na powyższe okoliczności, odwołująca się wywiodła, że uchwała

Krajowej Rady Prokuratury miała charakter retroaktywny, kształtujący status

odwołującej się z datą wsteczną. Z żadnego przepisu ustawy o prokuraturze czy też

Prawa o ustroju sądów powszechnych nie wynika jednak, że datą przeniesienia

prokuratora w stan spoczynku jest data wydania przez lekarza orzecznika ZUS

orzeczenia o niezdolności do pracy. Wydanie uchwały z datą wsteczną było

natomiast dla odwołującej się niekorzystne z uwagi na spowodowanie negatywnego

skutku w postaci utraty stuprocentowego wynagrodzenia w okresie od dnia 19

3

sierpnia 2011 r. do dnia 11 listopada 2001 r. Ponadto została ona poinformowana

przez Prokuratora Okręgowego, że na podstawie art. 62 ust. 1g przysługuje jej od

dnia 1 listopada 2011 r. dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 14%

miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. Przeniesienie w stan spoczynku z

datą wsteczną spowoduje więc kolejną niekorzystną sytuację polegającą na

obniżeniu przysługującego jej w stanie spoczynku uposażenia o 1% miesięcznego

zasadniczego wynagrodzenia. Zdaniem odwołującej się wydaniu uznaniowej

decyzji retroaktywnej sprzeciwiają się też zasady demokratycznego państwa

prawnego. Poza tym poinformowano ją, że wynagrodzenie za okres od dnia 19

sierpnia 2011 r. do dnia 18 listopada 2011 r. (choć faktycznie było ono wypłacane

tylko do dnia 11 listopada 2011 r.) w kwocie 17.540,18 zł stało się świadczeniem

nienależnym, wobec czego wniesiono o zwrot tej kwoty. Powołując się na poglądy

Sądu Najwyższego, odwołująca się podniosła również, że nie budzi wątpliwości, iż

decyzja przenosząca prokuratora w stan spoczynku ma charakter konstytutywny,

gdyż powoduje zmianę statusu prawnego prokuratora ze stanu czynnego w stan

spoczynku. Wywiera ona podwójny skutek: po pierwsze pozbawia prokuratora

możliwości wykonywania czynności zawodowych, do których upoważniają go

przepisy o ustroju prokuratury, po drugie zaś kończy się stosunek pracy łączący

prokuratora z jednostką organizacyjną prokuratury, w której pełni on służbę. Z

uwagi na ten drugi skutek, należy do owej decyzji stosować zasady dotyczące

składania jednostronnych oświadczeń woli, co oznacza, że skuteczność złożenia

tego oświadczenia należy rozpatrywać z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.c., co

prowadzi do wniosku, iż przeniesienie prokuratora w stan spoczynku powinno

nastąpić z chwilą, gdy zainteresowany uzyskał rzeczywistą możliwość zapoznania

się z treścią decyzji. Taka decyzja powinna więc zasadniczo wywierać skutek na

przyszłość, bowiem dopiero z chwilą wydania i doręczenia jej odpisu

zainteresowanemu prokuratorowi (a nie z momentem wydania orzeczenia

lekarskiego) powstaje skutek prawny w postaci przejścia prokuratora w stan

spoczynku. Wprawdzie nie można wykluczyć, że niektóre decyzje

prawnokształtujące w odniesieniu do prokuratorskich stosunków służbowych mogą

mieć skutek wsteczny, ale pogląd ten należy odnieść do sytuacji wynikających z

prawa materialnego, a w szczególności do sytuacji, w których zastosowanie takiego

4

skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Nie można więc wyłączyć

możliwości przeniesienia prokuratora w stan spoczynku (podobnie jak sędziego) z

datą wsteczną w razie, gdy upłynął już roczny okres niepełnienia przez niego

obowiązków służbowych z powodu choroby lub okres przebywania na płatnym

urlopie dla poratowania zdrowia. W takiej sytuacji wsteczne przeniesienie

prokuratora w stan spoczynku jest wynikiem zachowania ciągłości trwania stosunku

służbowego, co umożliwia prokuratorowi zachowanie też ciągłości świadczeń

wynikających ze stosunku służbowego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 62a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca

1985 r. o prokuraturze (j.t. Dz.U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599), wprowadzonym

ustawą z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz

niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 178, poz. 1375), do prokuratorów stosuje się

odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 2 - 5, przepisy art. 69 -71, art. 73 i 74, art. 76,

art. 85 § 4, art. 99 -102 i art. 104 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju

sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.). Jeżeli zaś przepisy ustawy

o prokuraturze nie stanowią inaczej, przewidziane w ustawie - Prawo o ustroju

sądów powszechnych uprawnienia Krajowej Rady Sądownictwa i Ministra

Sprawiedliwości przysługują w stosunku do prokuratorów odpowiednio Krajowej

Radzie Prokuratury i Prokuratorowi Generalnemu, a uprawnienia kolegiów i

prezesów właściwych sądów - właściwym prokuratorom przełożonym. Z kolei,

stosownie do art. 70 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych w związku

z cytowanym wyżej art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze, prokuratora przenosi się

w stan spoczynku na jego wniosek albo na wniosek właściwego prokuratora

przełożonego, jeżeli z powodu choroby lub utraty sił prokurator został uznany przez

lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za trwale niezdolnego do

pełnienia obowiązków prokuratora. Na podstawie art. 73 § 1 i 2 ustawy – Prawo o

ustroju sądów powszechnych w związku z art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze w

sprawach przeniesienia prokuratora w stan spoczynku, o których mowa w art. 70 i

5

71, podejmuje decyzję Krajowa Rada Prokuratury, a od decyzji wydanej w tych

sprawach przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego.

Przedstawione wyżej regulacje wskazują, iż podstawę przeniesienia

prokuratora w stan spoczynku z powodu choroby lub utraty sił stanowi orzeczenie

lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a samo przeniesienie

następuje wskutek wydania decyzji w tym przedmiocie przez Krajową Radę

Prokuratury. Żaden z cytowanych przepisów nie określa przy tym daty

przeniesienia prokuratora w stan spoczynku w związku z uznaniem go przez

lekarza orzecznika ZUS za trwale niezdolnego do pełnienia obowiązków

prokuratora. Nie może też budzić jakichkolwiek wątpliwości fakt, że decyzja

(podejmowana w formie uchwały) Krajowej Rady Prokuratorów o przeniesieniu

prokuratora w stan spoczynku ma charakter konstytutywny (prawotwórczy),

ponieważ wskutek jej podjęcia dochodzi do istotnej zmiany statusu prawnego

prokuratora. Następstwem podjęcia takiej decyzji jest z jednej strony pozbawienie

prokuratora możliwości wykonywania czynności prokuratorskich określonych w

ustawie o prokuraturze, z drugiej zaś następuje zakończenie (ustanie) stosunku

pracy łączącego prokuratora z zatrudniającą go jednostką organizacyjną

prokuratury, w której pełni on służbę. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym

niniejszą sprawę podziela zatem dotychczasowe poglądy judykatury, zgodnie z

którymi, zwłaszcza z uwagi na drugi ze wskazanych skutków decyzji przenoszącej

prokuratora w stan spoczynku, należy do tej decyzji stosować odpowiednio zasady

dotyczące składania jednostronnych oświadczeń woli. Oznacza to zaś, że

skuteczność złożenia oświadczenia woli należy rozpatrywać z uwzględnieniem art.

61 § 1 k.c., co prowadzi do wniosku, iż przeniesienie prokuratora w stan spoczynku

powinno nastąpić z chwilą, gdy zainteresowany uzyskał rzeczywistą możliwość

zapoznania się z treścią decyzji (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 10 maja

2006 r., III PO 2/06, OSNP 2007, nr 11-12, poz. 178, z dnia 10 stycznia 2007 r., III

KRS 6/06, OSNP 2008, nr 3-4, poz. 52 oraz z dnia 19 lutego 2009 r., III PO 7/08,

OSNP 2010, nr 17-18, poz. 222). Dlatego też decyzja przenosząca prokuratora w

stan spoczynku powinna zasadniczo wywierać skutek na przyszłość, gdyż dopiero

z chwilą jej wydania i doręczenia odpisu owej decyzji zainteresowanemu

prokuratorowi powstaje skutek prawny w postaci przejścia (wskutek przeniesienia)

6

prokuratora w stan spoczynku. Za taką wykładnią omawianych przepisów

przemawia dodatkowo zestawienie ich treści (w ramach wykładni systemowej i

funkcjonalnej) z treścią art. 45 ust. 1 – 3 ustawy o prokuraturze regulujących

powstanie stosunku służbowego prokuratora. Jeśli bowiem zgodnie z tymi

przepisami stosunek służbowy prokuratora nawiązuje się z chwilą doręczenia mu

zawiadomienia o powołaniu, przy czym prokurator powinien zgłosić się w celu

objęcia stanowiska w ciągu czternastu dni od otrzymania zawiadomienia o

powołaniu, jeżeli nie oznaczono innego terminu, a w razie nieusprawiedliwionego

nieobjęcia stanowiska w terminie określonym w ust. 2, powołanie traci moc, to

należy uznać, że analogiczne reguły winny być stosowane również do czynności

wywierających skutek w postaci ustania stosunku służbowego, a więc i do decyzji o

przeniesieniu prokuratora w stan spoczynku. Inaczej rzecz ujmując, jeśli stosunek

służbowy prokuratora powstaje dopiero po doręczeniu mu zawiadomienia o

powołaniu i zgłoszeniu się we właściwej jednostce organizacyjnej prokuratury w

celu objęcia stanowiska, to skutek odwrotny polegający na pozbawieniu prokuratora

możliwości wykonywania obowiązków prokuratorskich oraz ustaniu stosunku pracy

łączącego go z jednostką organizacyjną prokuratury również nie może nastąpić

wcześniej niż od chwili doręczenia mu powodującej te skutki decyzji o przeniesieniu

w stan spoczynku. Nie można wprawdzie wykluczyć, iż niektóre decyzje

kształtujące prawo w odniesieniu do prokuratorskiego stosunku służbowego będą

mogły mieć skutek wsteczny, jednakże taki pogląd – na zasadzie wyjątku – należy

odnieść do sytuacji, w których tego rodzaju skutek nastąpi z korzyścią dla samego

zainteresowanego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2007 r., III KRS

7/06, OSNP 2008, nr 5-6, poz. 86). Jak trafnie podnosi odwołująca się, taka

sytuacja może natomiast skutkować przeniesieniem prokuratora (analogicznie jak

sędziego) w stan spoczynku z datą wsteczną, gdy upłynął już roczny okres

niepełnienia przez niego obowiązków służbowych z powodu choroby lub okres

przebywania na płatnym urlopie dla poratowania zdrowia. Wsteczne przeniesienie

prokuratora w stan spoczynku będzie wówczas wynikiem zachowania ciągłości

trwania stosunku służbowego, co umożliwi prokuratorowi zachowanie świadczeń

wynikających ze stosunku służbowego (wynagrodzenia za pracę i bezpośrednio

następującego po nim uposażenia w stanie spoczynku). Taką sytuację należy zaś

7

ocenić jako korzystną dla prokuratora przenoszonego w stan spoczynku, gdyż nie

dojdzie wówczas do choćby czasowego pozbawienia go środków utrzymania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd

Najwyższy stwierdza, że zaskarżona uchwała Krajowej Rady Prokuratorów z dnia 1

grudnia 2011 r. w części określającej datę przeniesienia odwołującej się w stan

spoczynku jest nieprawidłowa, ponieważ określona w niej data przejścia

odwołującej się w stan spoczynku (od dnia 19 sierpnia 2011 r.) ma charakter

wsteczny w stosunku do daty podjęcia uchwały. Z przyczyn wcześniej

przytoczonych uchwała ta nie spełnia więc wcześniej określonych kryteriów

właściwych dla decyzji mających charakter kształtujących prawo.

Niezależnie od podniesionych wyżej motywów, Sąd Najwyższy zauważa, iż

zaskarżona przez odwołującą się uchwała Krajowej Rady Prokuratorów narusza

także art. 51 ust. 1 ustawy o prokuraturze, nie uwzględnia bowiem faktu, że zgodnie

z treścią tego przepisu w okresie nieobecności w pracy z powodu choroby,

prokurator otrzymuje wynagrodzenie, nie dłużej jednak niż przez okres roku.

Odwołująca się, zarówno w dniu 19 sierpnia 2011 r., jak i po tej dacie, aż do dnia

11 listopada 2011 r., kiedy to zakończył się roczny okres, o którym mowa we

wspomnianym art. 51 ust. 1, korzystała natomiast ze zwolnienia lekarskiego z

powodu choroby i pobierała z tego tytułu wynagrodzenie za pracę. Przeniesienie jej

w stan spoczynku od dnia 19 sierpnia 2011 r. musiałoby więc doprowadzić do tego,

że od tego dnia nienależnie pobierała wynagrodzenie. Jak wynika z akt sprawy oraz

z treści odwołania, tak zresztą uznał, uwzględniając treść zaskarżonej uchwały,

przełożony odwołującej się Prokurator Okręgowy. Tymczasem wypłacone

odwołującej się w okresie od dnia 19 sierpnia 2011 r. do dnia 11 listopada 2011 r.

wynagrodzenie za pracę było przecież wypłacane na podstawie obowiązującego

przepisu ustawy o prokuraturze i zgodnie z tym przepisem, skoro w okresie jego

pobierania odwołująca się była jeszcze „czynnym” prokuratorem. Nie może być

więc wstecznie uznane za świadczenie nienależne. Wypada dodać w tym miejscu,

iż wprawdzie prokurator, analogicznie jak sędzia, nie podlega ubezpieczeniom

społecznym, co powoduje, że nie może korzystać z uprawnień do świadczeń z tego

tytułu, jednakże nie budzi także wątpliwości okoliczność, że posiadane przez niego

uprawnienie do wynagrodzenia w okresie niezdolności do pracy zastępuje prawo

8

do zasiłku chorobowego wynikające z powszechnego systemu ubezpieczeń

społecznych, a uprawnienie do uposażenia w stanie spoczynku pobierane w

związku z trwałą niezdolnością do pełnienia obowiązków prokuratora zastępuje

prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Wobec tego za uprawnione można

uznać stanowisko, że prawo do uposażenia w stanie spoczynku (a więc i samo

przeniesienie w stan spoczynku, z którym uposażenie to jest nierozerwalnie

związane), analogicznie jak prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, nie może

powstać wcześniej niż z chwilą zakończenia pobierania wynagrodzenia na

podstawie art. 51 ust. 1 ustawy o prokuraturze.

Kierując się przedstawionymi argumentami, Sąd Najwyższy uznał zatem, że

rozpatrywane w niniejszej sprawie odwołanie było uzasadnione, co powodowało, że

uchwała Krajowej Rady Prokuratorów w części zaskarżonej tym odwołaniem

podlegała uchyleniu. Dlatego też, opierając się na treści art. 39815

§ 1 k.p.c. w

związku z art. 73 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych, art. 44 ust. 4 ustawy z

dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr 126, poz. 714 ze

zm.) i art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji

wyroku.