IV CSK 28/12

Sygn. akt IV CSK 28/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 27 czerwca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)

SSN Jan Górowski

SSA Andrzej Niedużak (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa A. B. i B. K. – B.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Pomorskiemu

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 27 czerwca 2012 r.,

skargi kasacyjnej powodów

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 29 czerwca 2011 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza solidarnie od powodów na

rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa

kwotę 5.400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania

kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

A. B. i B. K.-B. domagali się zasądzenia na ich rzecz od Skarbu Państwa -

Wojewody Pomorskiego kwoty 5.158.680 zł z ustawowymi odsetkami i kosztami

procesu. Żądana kwota miała stanowić odszkodowanie za ograniczenie sposobu

korzystania ze stanowiącej własność powodów nieruchomości, oznaczonej jako

działki nr 179 i nr 180 położone w C. gmina W. Źródła ograniczeń powodowie

upatrywali w wydanym przez Wojewodę Pomorskiego rozporządzeniu Nr 55/06

z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego

i ustanowienia zakazów przewidzianych tym rozporządzeniem, w szczególności

zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 200 m od

krawędzi brzegów klifowych.

Pozwany Skarb Państwa domagał się oddalenia powództwa. Wskazywał,

że w świetle art.129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony

środowiska (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) odszkodowanie

nie przysługuje, jeżeli ograniczenie nie zmienia dotychczasowego sposobu

korzystania albo dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, jak ma to

miejsce w przypadku nieruchomości należącej do powodów.

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. oddalił powództwo. Sąd ten

ustalił, że Nadmorski Park Krajobrazowy został utworzony uchwałą Nr IX/49/78

Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 5 stycznia 1978 r. Od dnia 5 kwietnia

1996 r. A. B. i B. K.-B. są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka o nr

179 o powierzchni 0,51 ha i działka nr 180 o powierzchni 0,20 ha położone w C.

gmina W. Wojewoda Pomorski wydał w dniu 15 maja 2006 r. rozporządzenie Nr

55/06 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, w którym określił obszar

powierzchni Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. W ustępie 3 zostały

wprowadzone zakazy w parku, w tym w punkcie 8 lokowania obiektów

budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz

w pasie technicznym brzegu morskiego. Rozporządzenie Nr 55/06 Wojewody

Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. uchylało rozporządzenie Wojewody

Gdańskiego Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów

3

chronionego krajobrazu. W dniu 16 grudnia 2004 r. powódka złożyła wniosek

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie

budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz wiaty na

działce nr 179 i nr 180 w C. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 27

czerwca 2006 r. odmówił warunków zabudowy. Na powyższe postanowienie

powodowie złożyli zażalenie. W wyniku rozpoznania zażalenia Minister Środowiska

postanowieniem z dnia 31 maja 2007 r. utrzymał skarżone postanowienie w mocy.

Pismem z dnia 12 czerwca 2008 r. powodowie wezwali Skarb Państwa - Wojewodę

Pomorskiego do zapłaty 10.000.000 zł odszkodowania za wyrządzoną szkodę

przez ustanowienie ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd Okręgowy wskazał, że powodowie żądanie

zapłaty kwoty 5.158.680 zł wywodzili z art. 129 ust. 2 ustawy Prawo ochrony

środowiska. Przesłanką żądania przyznania odszkodowania jest wystąpienie

co najmniej istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości w odniesieniu do

dotychczasowego korzystania z niej lub zgodnie z dotychczasowym

przeznaczeniem, a także wystąpienie szkody. Zdaniem Sądu Okręgowego

wymienione przesłanki nie istniały. Powód wszedł bowiem w posiadanie

nieruchomości w dniu 5 kwietnia 1996 r. Z chwilą nabycia nieruchomości do chwili

obecnej nie wystąpiło istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości

w odniesieniu od dotychczasowego sposobu korzystania z niej lub zgodnie

z dotychczasowym przeznaczeniem, bowiem przez cały okres posiadania

nieruchomości przez powodów niniejszy zakaz obowiązywał. Tym samym

nie nastąpiła żadna zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd wskazał,

że zarówno rozporządzenie Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja

2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego jak i rozporządzenie Nr

5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie określenia granic

parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzania

obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, utrzymały stanowczy zakaz

lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości 200 m od klifu. Nie sposób

zgodzić się z powodami, iż na skutek nowelizacji ustawy o ochronie przyrody,

doszło do uchylenia rozporządzenia Nr 5/94 i w związku z tym ów zakaz

lokalizowania nie obowiązywał. W tej kwestii Sąd Okręgowy podzielił poglądy

4

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że nie można zgodzić się

z zarzutami, co do utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Nr 5/94 Wojewody

Gdańskiego na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy

o ochronie przyrody, bowiem zarówno w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r.

o zmianie ustawy o ochronie przyrody, jak i w art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia

2004 r. o ochronie przyrody (jedn. tekst Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.)

chodzi wyłącznie o przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia

16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Zatem nie dotyczą one aktów

tworzących parki krajobrazowe. Wynika to wprost z treści art. 7 ustawy z dnia

7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, a także art. 153 ustawy

z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na mocy których parki te najpierw

stały się parkami w rozumieniu znowelizowanej ustawy z dnia 16 października

1991 r. o ochronie przyrody, a następnie formami ochrony przyrody w rozumieniu

ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r.

W apelacji powodowie zarzucili naruszenie art.129 ustawy z dnia 27 kwietnia

2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 7 i 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r.

o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 3, poz. 21), art. 21

Konstytucji, wadliwe rozumienie skutków zastąpienia rozporządzenia Wojewody

Gdańskiego Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. rozporządzeniem Wojewody

Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r.; zarzucili także naruszenie przepisów

postępowania, a to art. 233 § 1 k.p.c. i art. 227 k.p.c. Wnioski apelacji zmierzały do

zmiany zaskarżonego wyroku i uwzględnienia powództwa w całości, ewentualnie

jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego

rozpoznania.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r. oddalił apelację i orzekł

o kosztach postępowania apelacyjnego. Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia

faktyczne, których dokonał Sąd pierwszej instancji i uczynił je podstawą swojego

wyrokowania. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów apelacyjnych stwierdził

ich bezzasadność. Podzielił przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

wykładnię art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony

środowiska oraz art. 7 i 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy

o ochronie przyrody. Wskazał, że rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia

5

8 listopada 1994 r. i Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. stanowią ciągły

stan zakazu budowy nowych obiektów w pasie o szerokości 200 m od krawędzi

klifu morskiego. Podniósł, że art. 21 Konstytucji nie został naruszony skoro

powodowie nabyli nieruchomość już obciążoną ograniczeniami i zakres ich

uprawnień właścicielskich nie uległ zmianie. Sąd drugiej instancji nie stwierdził

również uchybień procesowych Sądu Okręgowego.

Skarga kasacyjna powodów została oparta na podstawie naruszenia prawa

materialnego – art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c. – w obu przewidzianych tam postaciach

przez:

A. naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, a mianowicie:

1. naruszenie art. 129 ust 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony

środowiska (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) przez

błędną wykładnię tego przepisu, wyrażającą się uznaniem, że przesłanką

żądania odszkodowania w oparciu o ten przepis jest wystąpienie co najmniej

istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości w odniesieniu do

dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości lub zgodnego

z dotychczasowym przeznaczeniem;

2. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy

o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 3, poz. 21) przez błędną wykładnię

wyrażającą się w błędnym utożsamieniu przepisów statuujących istnienie

parków krajobrazowych, o których mowa w tym przepisie z przepisami

wykonawczymi do ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie

przyrody, dotyczącymi m.in. zakazów obowiązujących w parkach

krajobrazowych i uznaniu, że przepis ten utrzymuje w mocy wszystkie

przepisy aktów prawa miejscowego dotyczące parków krajobrazowych;

3. naruszenie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy

o ochronie przyrody przez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu,

że w rozumieniu tego przepisu sformułowanie „przepisy wykonawcze”

nie odnosi się do aktów prawa miejscowego, w tym rozporządzenia Nr 5/94

Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r.;

6

4. naruszenie przepisów rozporządzenia Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia

8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionych

krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich

otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń

przez błędną wykładnię i błędne uznanie, że powołane rozporządzenie jest

aktem tworzącym park krajobrazowy, i w związku z tym ma do niego

zastosowanie art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy

o ochronie przyrody i nie ma do niego zastosowania art. 11 ustawy z dnia

7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody;

5. naruszenie przepisów uchwały Nr IX/49/78 Wojewódzkiej Rady Narodowej

w G. z dnia 5 stycznia 1978 r. przez błędną wykładnię wyrażającą się w nie

uznaniu przez Sąd Apelacyjny, iż to powołaną uchwałą utworzono

Nadmorski Park Krajobrazowy;

B. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie,

a mianowicie:

1. naruszenie art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony

środowiska, art. 140 k.c. oraz art. 2 i art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3

Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie)

wyrażające się w oddaleniu apelacji powodów, mimo że wskutek wydania

przez Wojewodę Pomorskiego rozporządzenia Nr 55/06 z dnia 15 maja

2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego ograniczony został

sposób korzystania z nieruchomości przez powodów;

2. naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 lit e) rozporządzenia Nr 5/94 Wojewody

Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów

chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych

i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzania obowiązujących w nich

zakazów i ograniczeń w brzmieniu wprowadzonym §1 pkt 2 rozporządzenia

Nr 11/98 Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998 r. zmieniającego

rozporządzenie Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r.

w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic

parku krajobrazowego i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia

7

obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń poprzez niewłaściwe

zastosowanie wyrażające się w zastosowaniu powołanego przepisu

do oceny sytuacji prawnej nieruchomości powodów i zakresu ograniczeń

prawa własności tej nieruchomości do chwili wejścia w życie rozporządzenia

Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r.;

3. naruszenie art. 94 Konstytucji przez nieuwzględnienie tego, że przepis

ustanawiający zakaz ograniczający prawo własności nieruchomości (przepis

wykonawczy) obowiązuje dopóty, dopóki obowiązuje jego podstawa prawna;

4. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy

o ochronie przyrody przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się

w uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie do rozporządzenia Nr 5/94

Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczania

obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych

i utworzenia wokół nich otulin;

5. naruszenie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy

o ochronie przyrody przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie)

wyrażające się w błędnym uznaniu, iż przepis art. 11 ustawy z dnia

7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody nie znajdował

zastosowania do rozporządzenia Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia

8 listopada 1994 r.;

6. naruszenie art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody

(Dz. U. Nr 114, poz. 492) przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się

w uznaniu, iż rozporządzenie Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia

8 listopada 1994 r. nie było przepisem wykonawczym do ustawy z dnia

16 października 1991 r. o ochronie przyrody,

7. naruszenie przepisów uchwały Nr IX/49/78 Wojewódzkiej Rady Narodowej

w G. z dnia 5 stycznia 1978 r. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające

się w nieuwzględnieniu, iż to powołaną uchwałą utworzono Nadmorski Park

Krajobrazowy;

8. naruszenie § 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 11/98 Wojewody Gdańskiego z dnia

3 września 1998 r. zmieniającego rozporządzenie Nr 5/94 Wojewody

8

Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów

chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych

i utworzenia wokół nich otulin wyrażające się w nie uwzględnieniu,

że istniejące zakazy przestały obowiązywać, bowiem zakres ochrony

przyrody w parkach krajobrazowych winien zostać określony na nowo

w oparciu o nową, inną podstawę prawną, przewidujący odmienny katalog

zakazów.

Wnioski skargi kasacyjnej zmierzały do uchylenia zaskarżonego wyroku

i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania,

ewentualnie uchylenia tego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy przez

uwzględnienie powództwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa domagał się oddalenia

skargi i zasądzenia od powodów na rzecz strony pozwanej kosztów postępowania

kasacyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wypełniające podstawę kasacyjną zarzuty są liczne i obszernie

uzasadnione. Analiza prezentowanych problemów i wskazanych uchybień pozwala

na stwierdzenie, że zarzuty te należy pogrupować wedle prezentowanych w nich

zagadnień:

- Zarzuty prezentujące tezę, że przesłanką odpowiedzialności

odszkodowawczej na podstawie art. 129 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo

ochrony środowiska jest każde ustanowienie ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości, bez względu na wcześniejsze ograniczenia. W tej grupie

należałoby umieścić pogląd jakoby obowiązek odszkodowawczy istniał także

w braku zwiększenia ograniczeń obciążających nieruchomość, o ile w przeszłości

odszkodowania nie wypłacono.

- Z kolei wymienić należy zarzuty promujące pogląd, że każda zmiana stanu

prawnego, także utrzymującego obciążenia nieruchomości, stanowi w istocie nowe

obciążenie, wymagające rekompensaty w formie odszkodowania. Prezentowany

jest także pogląd, że w przypadku zmiany stanu prawnego, zawsze istnieje pewna

9

luka czasowa, w trakcie trwania której, poprzednia regulacja już nie obowiązuje,

a nowa regulacja nie obowiązuje jeszcze.

- Zarzuty oparte na twierdzeniach, że naruszono art. 94 Konstytucji oraz,

że akty prawa miejscowego wydane na podstawie delegacji ustawowej, co do

zasady tracą moc z chwilą, gdy ustawa zawierająca delegację przestaje

obowiązywać. Z tym zagadnieniem w bezpośredniej łączności pozostają zarzuty

związane z wykładnią i stosowaniem art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r.

o zmianie ustawy o ochronie przyrody.

Przechodząc do omówienia tak pogrupowanych zarzutów stwierdzić trzeba,

że punktem wyjścia pozostaje analiza art. 129 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.

Prawo ochrony środowiska. W art. 129 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo

ochrony środowiska przewidziano dwa rodzaje roszczeń służących w związku

z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości: żądanie wykupu

nieruchomości (lub jej części) oraz żądanie odszkodowania. Właściciel

nieruchomości może żądać jej wykupu, gdy w związku z ograniczeniem sposobu

korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny

z dotychczasowym jej przeznaczeniem, korzystanie z niej stało się niemożliwe lub

istotnie ograniczone (art. 129 ust. 1 ustawy). Jeżeli w związku z ograniczeniem

sposobu korzystania z nieruchomości właściciel nieruchomości poniósł szkodę,

przysługuje mu odszkodowanie za poniesioną szkodę (art. 129 ust. 2 ustawy).

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 2 art.

129 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska należy rozumieć,

tak jak w przypadku art. 129 ust. 1 ustawy, jako ograniczenie w stosunku do

dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości lub dotychczasowego

przeznaczenia nieruchomości. Różny zakres i rodzaj tych ograniczeń w stosunku

do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości lub przeznaczenia

nieruchomości przesądza jedynie o roszczeniach, z których może skorzystać

właściciel. Dopiero uszczuplenie dotychczasowego zakresu i sposobu korzystania

z nieruchomości lub zmuszenie właściciela do zmiany dotychczasowego

przeznaczenia nieruchomości stanowi przesłankę zastosowania art. 129 ust. 2

ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (por. wyrok Sądu

10

Najwyższego z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 565/08, wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 12 grudnia 2008 r. II CSK 367/08 - niepubl.).

Zgodnie z poglądem jaki w skardze kasacyjnej przedstawili powodowie,

odszkodowanie miałoby służyć w każdym przypadku ograniczenia sposobu

korzystania z nieruchomości (niezależnie od ograniczeń istniejących wcześniej).

Stanowisko takie jest nietrafne. W takim bowiem przypadku roszczenia z art. 129

ust. 1 i 2 ustawy, odżywałyby w związku z każdą zmianą aktu prawnego

utrzymującego istniejące już ograniczenia, także w sytuacji, gdy w drodze

nowelizacji przepisów lub wprowadzania nowych regulacji w miejsce

dotychczasowych prawodawca decydowałby się na utrzymanie ograniczeń

istniejących wcześniej. W takim wypadku odpowiedzialność odszkodowawcza

oderwana byłaby od samych ograniczeń (zwiększenia, zmiany tych ograniczeń).

Odpowiedzialność odszkodowawczą przewidziano nie za samo ograniczenie

i nie za każde ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie

nie rekompensuje zmiany dotychczasowej sytuacji właściciela nieruchomości, a tym

bardziej utrzymywania już istniejących ograniczeń w przypadku zmiany aktu

prawnego. Odszkodowanie służy bowiem za konkretną szkodę, która powstała

w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, a nie za samo

ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Konieczną przesłanką

odpowiedzialności odszkodowawczej jest więc szkoda (por. postanowienie Sądu

Najwyższego z dnia 24 lutego 2010 r., III CZP 128/09 - niepubl.), której źródłem

jest rozporządzenie lub akt prawa miejscowego powodujący ograniczenie sposobu

korzystania z nieruchomości. Szkoda ma być normalnym następstwem wejścia

w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego wprowadzającego

ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Szkoda taka może powstać,

gdy akt prawa miejscowego wprowadza nowe lub zwiększa dotychczasowe

ograniczenia co do sposobu korzystania z nieruchomości lub też przedłuża

na kolejny okres ograniczenia, które zostały wprowadzone na określony czas.

Szkoda nie powstaje, gdy kolejny akt prawny utrzymuje zakres ograniczeń

na dotychczasowym poziomie (jak poprzednio obowiązujący).

11

Oba rozporządzenia - Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r.

oraz Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. dotyczyły obszaru,

na którym położone są działki powodów. Oba rozporządzenia przewidywały

również zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych w odległości 200 m

od krawędzi klifu morskiego (§ 3 ust. 1 pkt 7 „f” rozporządzenia z 1994 r. i § 3 pkt 8

rozporządzenia z 2006 r.). Wejście w życie rozporządzenia Wojewody Pomorskiego

Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego

nie wprowadzało żadnych nowych ograniczeń w sposobie korzystania

z nieruchomości powodów w stosunku do sposobu korzystania z nieruchomości

stanowiącej ich własność, pod rządami poprzednio obowiązującego rozporządzenia

Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia

obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych

i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia w nich zakazów i ograniczeń.

Rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r.

w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego nie stwarzało wobec tego

żadnego ograniczenia własności powodów w stosunku do ograniczeń jakie istniały

wcześniej, już w dacie wejścia powodów w posiadanie działek w 1996 roku.

Zatem nie powodowało szkody, która winna być zrekompensowana w drodze

odszkodowania.

Nietrafne jest stanowisko powodów, jakoby pomiędzy utratą mocy przez

dotychczasowe przepisy a wejściem w życie nowych przepisów istniał okres,

w którym przepisy dotychczasowe już nie obowiązują, a nowe jeszcze

nie obowiązują, a więc stan bez prawa. Zgodnie z tym stanowiskiem pomiędzy

chwilą uchylenia przepisów rozporządzenia Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia

8 listopada 1994 r., a chwilą wejścia w życie rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody

Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. istniał stan, w którym nieruchomość powodów

nie była obarczona żadnymi zakazami, a więc nowe rozporządzenie wprowadziło

zakazy i ograniczenia dotyczące nieruchomości wolnej od tego rodzaju obciążeń.

Stanowisko to nie ma ani logicznego, ani formalnego uzasadnienia. Jeżeli między

ustaniem mocy wiążącej dotychczasowych przepisów, a wejściem w życie nowych

przepisów regulujących tę samą kwestię ma wystąpić luka czasowa to winno

to wynikać wprost z treści tych przepisów. Między tymi momentami nie ma przerwy,

12

w której żadne prawo nie obowiązuje. Odnosząc się do konkretnego wypadku

związanego z wejściem w życie rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego

w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego to kwestię w jakiej chwili traci moc

poprzednie rozporządzenie reguluje art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

o ochronie przyrody (jedn. tekst Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze. zm.).

Przepis ten stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane

na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody,

zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych

na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 2004 roku. Dopiero wejście w życie

nowych przepisów powodowało, że dotychczasowe przepisy utraciły moc.

Do rozporządzenia Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r.

nie ma zastosowania klauzula derogacyjna zawarta w art. 11 ustawy z dnia

7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z dyspozycją art.

11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, przepisy

wykonawcze wydawane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października

1991 r. o ochronie przyrody, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów

wykonawczych, wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu

nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. w zakresie, w jakim nie są sprzeczne,

jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Przepisy

wykonawcze wydawane na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r.

o ochronie przyrody zachowały swoją moc do czasu wejścia w życie na okres nie

dłuższy niż do dnia 3 sierpnia 2001 r. (skoro ustawa nowelizująca weszła w życie

w dniu 2 lutego 2001 r.). Wykładnia art. 11 nie jest możliwa bez odniesienia się

do pozostałych przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy

o ochronie przyrody, w szczególności art. 7 tej ustawy. Przepis art. 7 ustawy z dnia

7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody statuuje zasadę, że parki

krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone

na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi,

obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu tej ustawy.

Przepis ten wprowadził zasadę ciągłości form organizacyjnych ochrony przyrody

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r., OSK

1808/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października

13

2009 r., II OSK 1667/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

5 grudnia 2005 r., OSK 1810/04 - niepubl.). Na mocy art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia

2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, utworzone na podstawie

dotychczasowych przepisów parki krajobrazowe, z mocy prawa stały się parkami

krajobrazowymi w rozumieniu tej ustawy. Pozostały też w mocy rozporządzenia

wojewodów tworzące parki krajobrazowe. Artykuł 7 analizowanej ustawy dnia

7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody jest przepisem

szczególnym w stosunku do art. 11 tej ustawy. Trudno podzielić pogląd, że w art.

11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody,

prawodawca wyraził wolę utraty mocy obowiązującej aktów kreujących parki

krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomników przyrody, skoro w art. 7

potwierdził, że parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu i pomniki

przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami

krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody

w rozumieniu znowelizowanych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r., II OSK 1808/09; wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października

2007 r., II SA/Gd 493/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., IV SA 1731/03 - niepubl.). Z tego względu

art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody nie

ma zastosowania do aktów kreujących parki krajobrazowe (por. wyrok Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 1885/07; wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2008 r.,

II SA/Gd 136/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia

2006 r., IV SA/Wa 667/06 - niepubl.). Akty te, z mocy przepisu szczególnego, nie

stanowią przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie art. 32 ustawy z dnia

16 października 1991 r. o ochronie przyrody, do których odnosi się art. 11 ustawy

z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody.

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, że rozporządzenie Nr 5/94

Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. nie jest aktem, na podstawie

którego utworzono park krajobrazowy, w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia

2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Pogląd ten powodowie prezentowali

14

wobec okoliczności, że Nadmorski Park Krajobrazowy został utworzony wcześniej,

w drodze uchwały Nr IX/49/78 Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia

5 stycznia 1978 r. Uchwała Nr IX/49/78 Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. była

pierwszym aktem, na podstawie którego objęto ochroną określony w tej uchwale

obszar. Nie oznacza to, że art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy

o ochronie przyrody odnosił się jedynie do aktów pierwszych, inicjujących objęcie

określonego obszaru ochroną. Dotychczasowe przepisy, na podstawie których

utworzono park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu czy pomnik przyrody,

w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie

przyrody, to także akty, które zmieniały lub regulowały na nowo tę kwestię przed

wejściem w życie ustawy. Jak wynika już z samej treści rozporządzania Nr 5/94

Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. rozporządzenie to dotyczyło

wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu (§ 1), określiło aktualne granice

m.in. Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (§ 2) oraz regulowało zakazy,

ograniczenia i obowiązki (§ 3 i § 4). Rozporządzenie to uchylało również § 2 do § 5

uchwały Nr IX/49/78 Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Rozporządzenie to miało

więc cechy niezbędne do przyjęcia, że jest to akt na podstawie którego utworzono

park krajobrazowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r. IV SA/Po 61/12 - niepubl.). Artykuł 7 ustawy z

dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, stanowił jednocześnie

delegację ustawową dla kontynuowania zakazów na obszarze Pomorskiego Parku

Krajobrazowego w związku z obowiązywaniem rozporządzenia Nr 5/94 Wojewody

Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. Nie zachodziła więc sytuacja, w której

wymienione rozporządzenie obowiązywało bez ustawowego upoważnienia, a więc

niezgodnie z art. 94 Konstytucji. W związku z powyższym nie można przyjąć, że na

mocy art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody,

po dniu 3 sierpnia 2001 r. rozporządzenie Wojewody Gdańskiego przestało

obowiązywać. Po tym terminie rozporządzenie obowiązywało nadal, a w związku z

tym obowiązywał zakaz zabudowy w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów

klifu regulowany tym rozporządzeniem. Tym samym, w momencie składania

wniosku o ustanowienie warunków zabudowy w 2004 roku oraz przez cały

późniejszy okres obowiązywał zakaz lokalizacji budowli w pasie 200 m od krawędzi

15

klifu, który to zakaz obejmował obszar, na którym położone są działki powodów.

Rozporządzenie to przestało obowiązywać dopiero z chwilą wejścia w życie

rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie

Nadmorskiego Parku Krajobrazowego.

Z powyższych względów skargę kasacyjną, zgodnie z art. 39814

k.p.c., jako

pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Sąd Najwyższy oddalił.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 98 § 1

k.p.c. i § 13 ust. 4 pkt 1 w związku z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie w sprawie opłat za

czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej

pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).