IV CSK 216/12

Sygn. akt IV CSK 216/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 12 października 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący)

SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)

SSN Hubert Wrzeszcz

Protokolant Hanna Kamińska

w sprawie z powództwa A. K.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Pomorskiemu

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 12 października 2012 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 16 listopada 2011 r.,

1) oddala skargę kasacyjną;

2) zasądza od powoda A. K. na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii

Generalnej Skarbu Państwa kwotę 5.400,- zł (pięć tysięcy

czterysta) tytułem wynagrodzenia za udział w postępowaniu

kasacyjnym.

Uzasadnienie

2

Powód A. K. pozwem z dnia 19 września 2008 r. wniósł o zasądzenie od

Skarbu Państwa – Wojewody Pomorskiego kwoty 98.850.000 zł z ustawowymi

odsetkami od dnia wniesienia pozwu tytułem odszkodowania za ograniczenie

sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zakaz lokalizacji obiektów

budowlanych w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie

technicznym brzegu morskiego, wprowadzony na podstawie rozporządzenia

Wojewody Pomorskiego nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r. Jako podstawę roszczenia

wskazał art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony

środowiska (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.).

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. oddalił powództwo i

odstąpił od obciążania powoda nieuiszczonymi kosztami procesu. Sąd Apelacyjny

wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. oddalił apelację powoda, zażalenie

pozwanego wniesione od rozstrzygnięcia o kosztach postępowania i nie obciążył

powoda kosztami postępowania odwoławczego.

Podstawa faktyczna rozstrzygnięć sądów obu instancji była zgodna. Powód

jest właścicielem czterech nieruchomości położonych w C., na terenie

Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, w tym częściowo w pasie technicznym

obszarów morskich. Plan zagospodarowania przestrzennego Miasta W.,

zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 1992 r., na wchodzących w

skład tych nieruchomości działkach nr ew. /…/ przewidywał możliwość zabudowy.

Utrata mocy planu nastąpiła z mocy ustawy z dniem 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust.

3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym). Nadmorski Park Krajobrazowy utworzony został uchwałą

Wojewódzkiej Rady Narodowej nr IX/49/78 z dnia 5 stycznia 1978 r., określającą

jego granice, wprowadzającą zakazy i ograniczenia. Rozporządzeniem Wojewody

Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia granic chronionego

krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin

oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, zmienionym

rozporządzeniem Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r., wprowadzono w Nadmorskim

Parku Narodowym zakaz lokalizowania i budowy wszelkich nowych obiektów

3

budowlanych w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego.

Rozporządzenie powyższe wydane zostało w oparciu o delegację ustawową

zawartą w art. 24 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 16 października 1991

r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). W dniu 18 maja 2005 r.

powód uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na

budowie pensjonatu, która została uchylona. Powód nie występował o pozwolenie

na budowę. Kolejne rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15

maja 2006 r. zatytułowane „W sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego”,

wydane na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.

U. Nr 92, poz. 880), obowiązujące od 21 czerwca 2006 r., przewiduje w § 3 ust. 1

pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od

krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie brzegu technicznym morskiego.

Zdaniem powoda zmiana art. 24 ust. 5 i uchylenie art. 37 cyt. ustawy z dnia 16

października 1991 r. o ochronie przyrody, dokonane z dniem 2 lutego 2001 r. na

podstawie ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody

(Dz. U. z 2001 r., Nr 3, poz. 21) oznaczały utratę mocy rozporządzenia Nr 5/94 jako

aktu prawa miejscowego, a skoro przewidziany tą ustawą nowy katalog zakazów

(art. 26a) nie wprowadzał wprost zakazu zabudowy, to podstawą wprowadzenia

ograniczeń w korzystaniu nieruchomości, uzasadniających dochodzone roszczenie,

jest cytowane rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja

2006 r. Sąd Okręgowy uznał, że plan zagospodarowania przestrzennego Miasta

Wł. z 1992r. powinien być dostosowany do rygorów ochrony Nadmorskiego Parku

Krajobrazowego wynikających z rozporządzenia Nr 5/94 (art. 24 ust. 9, art. 25 i art.

26 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - Dz. U. Nr

114, poz. 492 ze zm. oraz art. 4 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od

1 stycznia 1995 r.). Po utracie mocy planu zagospodarowania przestrzennego

organ administracji wydający decyzje o warunkach zabudowy był zobowiązany do

uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami, w tym ustawą

z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wykonywanej przez rozporządzenie

Wojewody nr 5/94. W konsekwencji uzyskanie takiej decyzji dla inwestycji na

działkach powoda było niemożliwe. Sąd Okręgowy uznał, iż do przepisów

ustanawiających parki krajobrazowe, wydawanych przez wojewodów, nie ma

4

zastosowania klauzula intertemporalna zawarta w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia

2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 7 tej

ustawy stanowiącym, iż parki krajobrazowe utworzone na podstawie przepisów

dotychczasowych stają się parkami w rozumieniu ustawy. Sąd Okręgowy podniósł

ponadto, że art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, obowiązujący od dnia

2 lutego 2001 r. wprowadził zakaz lokalizowania nowych obiektów w parku

krajobrazowym oraz na obszarze chronionego krajobrazu. Stwierdził, że zakaz

zabudowy w granicach 200 m od krawędzi klifu na obszarach wchodzących w skład

Nadmorskiego Parku Krajobrazowego obowiązywał bez przerwy, zatem sposób

korzystania przez powoda z nieruchomości nie został ograniczony przepisami

rozporządzenia nr 55/06, co oznacza brak przesłanek roszczenia opartego na art.

129 ust. 2 p.o.ś. Sąd Apelacyjny podzielił powyższe stanowisko, poszerzając

motywację prawną. Wskazał że, wobec nie wydania na podstawie planu

zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. ostatecznych decyzji

administracyjnych związanych z lokalizacją budowli na działkach powoda, fakt

obowiązywania powyższego planu nie wpływał na możliwość zabudowy działek

powoda już w chwili wejścia w życie rozporządzenia nr 55/06, a po utracie przez

plan mocy obowiązującej, tj. od dnia 1 stycznia 2004 r. wydanie decyzji

o warunkach zabudowy wymagało dodatkowo uzgodnienia z dyrektorem

właściwego urzędu morskiego. Powód nie tylko nie wykazał, że je uzyskałby, ale

nawet nie twierdził, że mógłby je otrzymać. Sąd Apelacyjny uznał, że art. 37 ust 1

pkt 23 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r., który w brzmieniu

pierwotnym pozwalał na wprowadzenie do rozporządzenia tworzącego park

krajobrazowy zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych w obrębie

parku, został uchylony na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r.

o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21), lecz

ograniczenia w sposobie korzystania z obszarów parku krajobrazowego nie zostały

zniesione, gdyż znowelizowany art. 24 ust 5 pozwalał na ustanowienie w parku

zakazów tego rodzaju na podstawie dodanego art. 26a, który w ust. 1 pkt 1

stanowił, że w parku krajobrazowym zabrania się lokalizowania nowych obiektów i

instalowania nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz

inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory

5

krajobrazowe, lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Parki krajobrazowe

utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stały się przy tym parkami

krajobrazowymi w rozumieniu ustawy nowelizującej ustanawiając zasadę ich

ciągłości prawnej (art. 7), a rozporządzenia je tworzące zachowały moc. Skoro art.

26a ust. 1 pkt 1 nadal przewidywał możliwość wprowadzenia ograniczenia nie

doszło do merytorycznej zmiany normy upoważniającej. W świetle ukształtowanych

reguł walidacyjnych oznaczało to zachowanie mocy rozporządzenia Nr 5/94, nawet

gdyby ustawodawca nie wprowadził wskazanych przepisów przejściowych. Sąd

Apelacyjny podniósł, pominiętą przez Sąd pierwszej instancji, okoliczność kolejnej

zmiany art. 26a ust. 1 pkt 1 dokonanej na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 6a ustawy

z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska,

ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085).

Zakaz w nowym brzmieniu obejmował „lokalizowanie nowych obiektów zaliczanych

do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu

przepisów o ochronie środowiska”, zatem został ograniczony. Odnosząc się do

zagadnienia wpływu zmiany zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem

wykonawczym na jego moc obowiązującą Sąd Apelacyjny przyjął że, z chwilą

wejścia w życie zmiany przepisu upoważniającego, dotychczasowy akt

wykonawczy traci moc tylko w takim zakresie, w jakim stał się niezgodny

ze znowelizowanym przepisem. Wynikające z § 32 ust. 2 i § 22 ust. 1

rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad

techniki prawodawczej odmienne stanowisko uznał za nieuzasadnione wskazując,

że dotyczą one etapu stanowienia prawa i nie obowiązują w zakresie wykładni,

ponadto Konstytucja RP nie wprowadza bezwzględnej zasady utraty mocy

obowiązującej przepisu aktu wykonawczego wskutek zmiany normy

upoważniającej. Przyjęty pogląd uznał za bardziej racjonalny i zgodny z intuicją

prawną, ponadto umożliwiający uniknięcie zbędnych komplikacji. Odwołał się

również do orzecznictwa sądów administracyjnych, prezentującego zbliżone

stanowisko w tym przedmiocie. Rozważając czy - wobec braku odpowiednich

przepisów międzyczasowych w cyt. ustawie z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu

ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych

6

ustaw - rozporządzenie nr 5/94 było zgodne ze zmienionym art. 26a ust. 1 pkt 1,

zatem czy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w odległości bliższej niż

200 m od krawędzi klifu mógł być wprowadzony w oparciu o normę dopuszczającą

ustanowienie zakazu lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć

mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów

o ochronie środowiska wskazał, że pojęcie „przedsięwzięcia mogące znacząco

oddziaływać na środowisko” nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa ochrony

środowiska, które obowiązywały przed 21 czerwca 2006 r. Termin ten był związany

z postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (dział IV ustawy)

i miał znaczenie przy ustaleniu istnienia obowiązku sporządzenia raportu w tym

przedmiocie. Obowiązek taki mógł wynikać z ustawy lub decyzji z odpowiedniego

organu (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś.), a jego istnienie zależało od

spełnienia kryteriów wskazanych w - wydanym w oparciu o art. 51 ust. 8 p.o.ś.

- rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia

rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz

szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do

sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490),

zastąpionym następnie rozporządzeniem o tym samym tytule z dnia 9 listopada

2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) W obu tych aktach prawnych, dla

kwalifikacji inwestycji do wskazanej kategorii przedsięwzięć, znaczenie miało m.in.

ich usytuowanie, w tym walory przyrodnicze i krajobrazowe terenu oraz objęcie

obszaru ochroną (art. 4 ust. 2 rozporządzenia z 24 września 2002 r. i art. 5 ust. 2

rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.). Powyższe ujęcie, w połączeniu z celami

ustawy o ochronie środowiska, pozwalało, zdaniem Sądu Apelacyjnego stwierdzić,

że przedsięwzięcia takie jak ośrodki wypoczynkowe lokalizowane w parkach

krajobrazowych, jako obszarach chronionych ze względu na walory krajobrazowe,

co do zasady powinny być zaliczane do omawianej kategorii. Konsekwentnie

zmiana treści art. 26a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. nie skutkowała odpadnięciem podstawy

prawnej, zawartego w rozporządzeniu Nr 5/94, zakazu lokalizowania budowli

w szczególności w odniesieniu do przedsięwzięć, które zamierzał wybudować

powód. Rezultatu takiego nie wywołało także wejście w życie ustawy o ochronie

przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Art. 16 ust. 3

7

w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 8 tego aktu prawnego umożliwiają bowiem wprost

zamieszczenie w uchwale o utworzeniu parku krajobrazowego zakazu

lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi

brzegów klifowych. Zgodnie z art. 154 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r.,

dotychczas istniejące parki krajobrazowe stały się parkami krajobrazowymi w jej

rozumieniu, a na mocy art. 157 dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowały

moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowej

ustawy. Sąd Apelacyjny uznał, że przez cały czas obowiązywania rozporządzenia

Nr 5/94, z którego wynikał zakaz lokalizacji budowli na nieruchomościach

należących do powoda, miało ono ustawową podstawę prawną i powód nie mógłby

uzyskać decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku

określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.. Wejście w życie rozporządzenia

Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 nie spowodowało ograniczenia dotychczasowego

sposobu korzystania z jego nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust 2 p.o.ś.

Za pozbawioną podstaw Sąd Apelacyjny uznał także próbę konstruowania przez

powoda roszczenia w oparciu o art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący,

że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na

cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten wyraża ogólna regułę

ustrojową, która nie może stanowić podstawy prawnej roszczenia, zwłaszcza

że przesłanki i tryb jego dochodzenia zostały skonkretyzowane w przepisie ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł powód. Zarzucając

naruszenia prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 2 ustawy prawo ochrony

środowiska i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

art. 1 pkt 25 i art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy

o ochronie przyrody w zw. z art. 7 i art. 13 tej ustawy przez błędną wykładnię

polegającą na przyjęciu, iż po uchyleniu art. 37 i wejściu w życie art. 26a nadal

obowiązywały zakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody nr 5/94 wydane w

oparciu o przepis art. 37, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP

polegające na przyjęciu, iż możliwe jest obowiązywanie zakazu zabudowy

prywatnej nieruchomości zawartego w przepisie prawa miejscowego po uchyleniu

ustawowej podstawy upoważniającej do wydania takiego zakazu, art. 2 ust. 3

ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 lipca

8

1984 r. o planowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, iż wojewoda wydając

przepisy prawa miejscowego na podstawie ustawy o ochronie przyrody mógł

wprowadzić na terenie parku krajobrazowego przepisy sprzeczne z planem

zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie, art. 37 ust. 3

ustawy z dnia 21 marca 1991 r. przez wadliwe zastosowanie polegające na

przyjęciu, iż możliwość zabudowy gruntów zależała od zgody dyrektora właściwego

urzędu morskiego w sytuacji gdy jedynie część nieruchomości znajduje się w pasie

technicznym brzegu morskiego i możliwa jest zabudowa poza tym pasem.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania.

Pozwany, reprezentowany przez Prokuratorię Generalną wniósł o oddalenie

skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sąd Najwyższy zważył:

Wchodzące z dniem 1 października 2001 r. w życie ustawy z dnia 27

kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) i ustawy

z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska,

ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085)

wprowadziły nowe rozwiązania prawne w zakresie roszczeń związanych

z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości wynikającymi z ochrony

zasobów środowiska, niezależne od roszczeń wynikających z przepisów ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zastąpionej z dniem

11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym. W odniesieniu do roszczeń powstałych przed dniem wejścia

w życie ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązywały przepisy dotychczasowe,

z tym że wprowadzono odnośnie do nich jeden wspólny termin przedawnienia

tj. 30 czerwca 2004 r. (art. 8 ustawy o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony

środowiska (…). Roszczenia wynikające z prawa ochrony środowiska obejmowały

wykupienie nieruchomości lub jej części, odszkodowanie za poniesioną szkodę,

polegającą również na zmniejszeniu wartości nieruchomości i mogły być

dochodzone w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu

prawa miejscowego, powodującego ograniczenie sposobu korzystania

9

z nieruchomości (art. 129). Przesłanką samodzielnego roszczenia

odszkodowawczego, wynikającego z art. 129 ust. 3 prawa ochrony środowiska

(dalej jako: p.o.ś.) jest zatem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości,

wynikające z wprowadzenia rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy,

albo aktu prawa miejscowego powodujących zmniejszenie jednego z uprawnień

wynikających z prawa własności, a w następstwie szkodę. Odszkodowanie

przysługuje jeżeli zostanie wykazany związek przyczynowy pomiędzy

wprowadzonym ograniczeniem a szkodą (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia

25 lutego 2009 r., II CK 565/08, nie publ., z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 546/08,

nie publ.).

Istota problemu prawnego występującego w sprawie polega na stwierdzeniu,

czy - zgodnie z twierdzeniami powoda – zakazy posadowienia na jego

nieruchomości nowych obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 200 m od

krawędzi brzegu klifowego morza wcześniej w ogóle bądź okresowo nie istniały

i zostały wprowadzone z dniem 21 czerwca 2006 r. na podstawie rozporządzenia

Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r. zatytułowanego

„W sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego”. Niepowołanie przez

skarżącego podstawy kasacyjnej z art. 3983

§ 1 pkt 2 k.p.c. oznacza przy tym

związanie przyjętą podstawą faktyczną rozstrzygnięcia i ograniczenie kwestii

spornych do ocen z zakresu prawa materialnego.

Podstawa kasacyjna, sprecyzowana jako naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy

o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r.

o planowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.p.) polegające na przyjęciu, iż

wojewoda wydając przepisy prawa miejscowego (tu: Rozporządzenie Wojewody Nr

5/94) na podstawie ustawy o ochronie przyrody mógł wprowadzić na terenie parku

krajobrazowego przepisy, sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego

obowiązującym na tym terenie, jest chybiona. Skarżący pomija bowiem, że zakazy i

ograniczenia obowiązywały już wcześniej, gdyż wprowadzone zostały uchwałą

Wojewódzkiej Rady Narodowej nr IX/49/78 z dnia 5 stycznia 1978 r. o utworzeniu

Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, wydaną na podstawie ustawy z dnia 7

kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180 ze zm.). Ustawa

powyższa wprawdzie nie wymieniała wprost parku krajobrazowego jako formy

10

ochrony, ale stanowił on kategorię normatywną (art. 73 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 31

stycznia 1980 r. – o ochronie i kształtowaniu środowiska Dz. U. Nr 3, poz. 6).

Ponadto art. 4 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (dalej

jako: uop91), w brzmieniu obowiązującym w dacie zatwierdzenia planu

zagospodarowania przestrzennego i w dacie wydania wskazanego

rozporządzenia Nr 5/94, stanowił że w planach zagospodarowania przestrzennego

określa się wymagania ochrony m.in. parków krajobrazowych. Oznacza to, że

ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., określająca jakie formy

ochrony przyrody tworzą krajowy system obszarów chronionych, poddająca je pod

ochronę (art. 13) i regulująca związane z nimi obowiązki, oraz wydane na jej

podstawie akty wykonawcze, miały charakter wiodący. Ich uwzględnienie było

warunkiem zgodności planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, a

ewentualne naruszenia powinny spowodować zmianę lub uchylenie planu.

Stosowne uprawnienia nadzorcze przysługiwały w tym przedmiocie wojewodom.

Kolejna ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr

89, poz. 415 z późn. zm.), wprowadzająca przedmiotowo istotne zmiany ustawy o

ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., wprost stwierdzała, że ustalenia

zawarte w rozporządzeniu wojewody, dotyczące zagospodarowania obszaru

poddanego ochronie, uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego, w skład którego wchodzi ten obszar (art. 73 pkt 1). Wynika stąd,

że ograniczenia w korzystaniu z własności wynikające z wprowadzonych na

określonych obszarach form ochrony przyrody następowały na podstawie aktu

normatywnego, a nie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, a ograniczenia jako wiążące musiały być wprowadzone do

zapisów planów. Plany zagospodarowania przestrzennego podlegały kontroli z

punktu widzenia zgodności z prawem. Ograniczenia wynikające z przepisów prawa,

w tym prawa miejscowego, podlegały ponadto uwzględnieniu w postępowaniach

administracyjnych dotyczących warunków zabudowy i zezwoleń budowlanych.

Konsekwentnie zarzut braku legalności rozporządzenia Wojewody Nr 5/94 z

dnia 9 listopada 1994 r. jest chybiony. Rozważenia wymaga jedynie czy został on

derogowany w zakresie zakazu posadowienia obiektów budowlanych w odległości

mniejszej niż 200 m od krawędzi brzegu klifowego w całości lub w części

11

wcześniej, jak przez przepis uchylający zawarty w rozporządzeniu Wojewody

Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r.. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP akty

prawa miejscowego są źródłem powszechnych obowiązków prawnych na obszarze

działalności organów, które je ustanowiły. Wymogi dotyczące przepisów

upoważniających do wydania aktów prawa miejscowego wynikają z art. 94

Konstytucji RP, który stwierdza, że upoważnienie do wydania aktu prawa

miejscowego powinno być zawarte w ustawie, określać organ właściwy dla

wydania aktu, rodzaj aktu i zakres spraw przekazanych do uregulowania. W braku

normy szczególnej do zmian i uchylenia przepisów upoważniających mają

zastosowanie przepisy odnoszące się do aktów wykonawczych prawa powszechnie

obowiązującego. Z przepisów Konstytucji RP (art. 792 ust. 1 i art. 94) wynika

ogólna reguła walidacyjna, w myśl której utrata mocy przez przepis upoważniający

do wydania danego aktu wykonawczego powoduje utratę mocy także przez ten akt.

Taka zmiana może polegać na uchyleniu ustawy, na podstawie której był wydany

akt wykonawczy, uchyleniu w ustawie przepisu upoważniającego do wydania tego

aktu wykonawczego, zmiany treści przepisu upoważniającego do wydania aktu

wykonawczego poprzez istotną modyfikację wymogów dotyczących tego aktu.

Jeżeli uchylenie ustawy związane jest z wejściem w życie nowej ustawy, która

zawiera taki sam przepis upoważniający ustawodawca może wprowadzić przepis

przejściowy przewidujący trwałe bądź okresowe zachowanie mocy obowiązującej

przez dotychczasowe akty wykonawcze. Taką formułę przyjęto m.in. w ustawie z

dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej jako: uop04), której art. 157

przewidywał, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie

przepisów uop91 zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych

wydanych na podstawie nowej ustawy. Wprowadzenie z dniem 21 czerwca 2006 r.

rozporządzenia Wojewody Nr 55/06 uchyliło zatem w całości rozporządzenie

Wojewody Nr 5/94. Według skarżącego przepisy dotyczące zakazu zabudowy

traciły jednak moc wcześniej, gdyż przepis upoważniający został pośrednio

zmieniony pod względem merytorycznym. Zmiana nie dotyczyła przy tym ani

organu upoważnionego do wydania (tu: wojewody jako terenowego organu

administracji rządowej) ani formy aktu prawa miejscowego (tu: rozporządzenia).

Wprowadzono ją dopiero z dniem 1 sierpnia 2009 r. zmianą art. 16 uop04

12

dokonaną ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku

ze zmianami organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie -

Dz.U. 2009, Nr 92, poz. 753, polegającą na przekazaniu kompetencji utworzenia

parku krajobrazowego lub powiększenia jego obszaru sejmikowi województwa,

który w drodze uchwały określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę,

jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla

danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o

których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Rozważenia

wymaga, czy zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu

wojewody uległ zmianie w takim przedmiocie i zakresie, że wydany akt prawny

stając się sprzecznym z przepisem upoważniającym ex lege został derogowany w

części. Liczba zmian przepisów uop91 była większa, ale powód ograniczył się w

skardze kasacyjnej do zarzutu naruszenia art. 1 pkt 25 (dodającego art. 26a) i art. 1

pkt 37 (skreślającego art. 37) ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o

ochronie przyrody (dalej jako: uzuop00) w zw. z art. 7 i art. 13 tej ustawy przez

błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż po uchyleniu art. 37 i wejściu w życie

art. 26a nadal obowiązywały zakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody nr 5/94

wydane w oparciu o przepis art. 37. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie

odwołuje się do naruszenia art. 1 pkt 22 uzuop00, zmieniającego wprost przepis

kompetencyjny (art. 24 ust. 5 uop91) poprzez wskazanie, że wojewoda określa w

rozporządzeniu nazwę parku krajobrazowego, obszar parku i otuliny, jeżeli została

utworzona, oraz wybiera właściwe dla danego parku krajobrazowego zakazy

spośród wymienionych w art. 26a ust. 1, kierując się potrzebą ochrony przyrody.

Uchylony art. 37 określał w ust. 1 pkt 1, że „ograniczenia i zakazy wprowadzone w

odniesieniu do przyrody mogą w szczególności dotyczyć budowy lub rozbudowy

obiektów budowlanych”, a wprowadzony w jego miejsce art. 26a w formie

ultymatywnej stwierdzał w ust. 1 pkt 1, że „w parku krajobrazowym oraz na

obszarze chronionego krajobrazu zabrania się lokalizowania nowych obiektów i

instalowania nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz

inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory

krajobrazowe, lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego”. Będące przedmiotem

13

sporu rozporządzenie Wojewody Nr 5/94 w § 3 stwierdzało, że „Celem zachowania

wartości przyrodniczych (…) parków krajobrazowych (…) wprowadza się

następujące zakazy (…) lokalizowania i zabudowy wszelkich obiektów

budowlanych (…) w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego”.

Wykładnia i porównanie treści tych przepisów jednoznacznie wskazują, że - mimo

zachodzących między nimi różnic - cytowany § 3 rozporządzenia Nr 5/94 mieścił

w się zakresie przedmiotowym ograniczeń wynikających zarówno z art. 37 ust. 1

pkt 1 jak i art. 26a uop91, zatem tylko na podstawie tej zmiany cytowanej ustawy

nie podlegałby derogacji. Kolejną kwestią jest, czy rozporządzenie Wojewody Nr

5/94 powinno być traktowane jako akt wykonawczy w rozumieniu art. 11 uzuop00

stanowiącego, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów uop91,

zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na

podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym uop04, w zakresie

w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od

dnia jej wejścia w życie, zatem czy zostało uchylone na jego podstawie najpóźniej z

dniem 31 października 2004 r. Sąd odwoławczy przyjął, że przepis ten nie ma

zastosowania gdyż rozporządzenie zachowało moc obowiązującą w oparciu o art. 7

uzuop00, stanowiący, że parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu,

pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się

parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody

w rozumieniu niniejszej ustawy. Przyznając brak wymaganej precyzji wskazanych

przepisów przejściowych wskazać należy na jasno wyrażony przez ustawodawcę

cel wprowadzenia art. 7, polegający na kontynuacji istnienia i zakresu ochrony

wskazanych form ochrony przyrody. Pojęcie „stają się” przeciwstawne jest

„powstaniu, utworzeniu na nowo”. Niezrozumiałe byłoby rozwiązanie ustawowe

polegające na pozostawieniu (bytu) dotychczasowych form organizacyjno-

prawnych jako takich, bez odniesienia do nazwy, obszaru, obowiązujących na jego

terenie nakazów i zakazów zarówno poczynając od wejścia nowej ustawy w życie,

jak i po upływie okresu przejściowego (w wypadku nie wydania nowego

rozporządzenia w oparciu o art. 24 ust. 5 zmienionej uop91). Sąd Najwyższy, co

do zasady, opowiada się za pierwszeństwem stosowania dyrektywy wykładni

pierwszego stopnia, tj. wykładni językowej. Podziela utrwalone w tym zakresie

14

stanowisko orzecznictwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca

1999 r., SK 12.98.OTK-A 1999, nr 5, poz. 90, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8

maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7, uchwała Sądu

Najwyższego z dnia 30 listopada 1987 r., III PZP 36/87, OSNC 1988, nr 2-3, poz.

23 i in). Uznaje jednak, że nie ma ona charakteru absolutnego. W szczególności,

kiedy dochodzi do konfliktu między dyrektywami wykładni językowej, systemowej i

funkcjonalnej możliwe jest odwołanie się do dyrektywy wykładni drugiego stopnia

(preferencyjnej). Za dopuszczalnością takich odstępstw, jako uzasadnionego

wyjątku, opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca

2000 r., K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141 i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia

8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7. W omawianym wypadku

przemawia za nim potrzeba zapewnienia systemowej spójności. Kolejnym

argumentem jest fakt, że część parków krajobrazowych (jak w przedmiotowej

sprawie Nadmorski Park Krajobrazowy) utworzono i poddano regulacjom wcześniej

bądź równolegle obowiązujących ustaw (tu: ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r.

o ochronie przyrody, ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu

środowiska), a art. 11 wyraźnie dotyczy przepisów wykonawczych wydanych na

podstawie uop91. Oznacza to, że art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie

ustawy o ochronie przyrody powinien być rozumiany jako podstawa prawna

dalszego istnienia parku krajobrazowego o nazwie, w granicach, z nakazami

i zakazami wynikającymi z aktów prawa miejscowego obowiązującymi w dacie jej

wejścia w życie, z wyjątkiem tych postanowień które, pozostając w sprzeczności ze

zmienionymi przepisami, naruszałyby obowiązujące prawo powszechne. Zbliżone

stanowisko, z częściowo odmienną argumentacją, zajął Sąd Najwyższy w wyroku

z dnia 27 czerwca 2012 r., IV CSK 28/12, nie publ. Zagadnienia dotyczące

obowiązywania przepisów prawa miejscowego dotyczące roszczeń wywodzonych

z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.

627) i ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony

środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100,

poz. 1085), związane w większości ze szczególną problematyką prawną obszarów

ograniczonego użytkowania dotyczących lotnisk, były ponadto przedmiotem

niepublikowanych wyroków Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2012 r., I CSK

15

509/11, z dnia 6 maja 2011 r., II CSK 421/10, z dnia 1 grudnia 2010 r., I CSK 86/10,

z dnia 26 marca 2009 r., I CSK 312/08, z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 565/08,

postanowienia z dnia 24 lutego 2010 r., III CZP 128/09. Problemy powyższe

pojawiły się także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r. I OSK

1060/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

22 sierpnia 2006 r., IV SA/Wa 667/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2007 r., II SA/Gd 493/07).

Dominuje w nim pogląd, że art. 7 uzuop00 ma charakter szczególny i wskazanych

w nim form ochrony przyrody nie obejmuje klauzula intertemporalna z art. 11 tej

ustawy. Na uwagę zasługuje uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., I OSK 1667/08, wydane

ze skargi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia

25 czerwca 2008 r., II SA/Gd 136/08, w którym przyjęto m.in., że „kluczowe

znaczenia mają art. 3, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. ustalające

ciągłość form organizacyjnych ochrony przyrody. Parki narodowe i krajobrazowe,

rezerwaty przyrody itp. są obszarami specjalnymi, wyróżniającymi się strukturą

organizacyjną, ale przede wszystkim - szczególnym reżimem materialnego prawa

administracyjnego czyli wyspecjalizowanymi zakazami i nakazami obowiązującymi

na takim szczególnym obszarze. Skoro więc ustawodawca w powołanych

przepisach ustawy nowelizującej z 2000 r. poddał te urządzenia nowej ustawie,

to musiało to oznaczać, że akty kreujące te urządzenia wraz przepisami

materialnymi obowiązującymi na ich terenie stawały się ex lege przepisami

poddanymi nowej regulacji prawnej. To nie były już akty wydane wyłącznie na

gruncie wcześniejszych przepisów ustawowych, ale wolą ustawodawcy akty te

zostały zaliczone do prawa wykonawczego do nowej, już znowelizowanej

w 2000 r. ustawy”.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej powoda, dotyczący uchybienia treści art. 37

ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. przez wadliwe zastosowanie, uchyla się

spod kontroli jako niedostatecznie sprecyzowany i nie wskazujący nazwy ustawy,

która miała być naruszona w postępowaniu odwoławczym. Sąd Najwyższy nie jest

powołany do zastępowania strony, niedopełniającej obowiązku wynikającego z art.

16

3984

§ 1 pkt 2 k.p.c., w poszukiwaniu aktu prawnego którego dotyczy

tak oznaczona podstawa kasacyjna.

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy, uznając skargę kasacyjną za

nieuzasadnioną, oddalił ją na podstawie art. 39814

k.p.c. O kosztach postępowania

orzeczono w oparciu o zasadę odpowiedzialności za wynik sprawy (art. 98 § 1

k.p.c. w zw. z art. 39821

k.p.c.).

es