II CSK 627/10

Sygn. akt II CSK 627/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 czerwca 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)

SSN Zbigniew Kwaśniewski

SSN Marta Romańska (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator

Spółki Akcyjnej z siedzibą w K.

przeciwko Gminie K.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie

w Izbie Cywilnej w dniu 17 czerwca 2011 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 30 czerwca 2010 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Powód - Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator SA wniósł o zasądzenie

od Gminy K. kwoty 65.105.649,19 zł z odsetkami ustawowymi od kwoty

50.048.663,48 zł od 24 października 2008 r. i od kwoty 15.056.985,71 zł od

doręczenia odpisu pozwu oraz kosztów procesu.

Pozwana - Gmina K. wniosła o oddalenie powództwa oraz o zasądzenie od

powoda na jej rzecz kosztów procesu.

Wyrokiem z 30 czerwca 2010 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda od

wyroku Sądu Okręgowego z 3 lutego 2010 r. oddalającego powództwo. Za

podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Sądy obu instancji przyjęły ustalenie, że powód

jest inwestorem napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 400 kV relacji O.

– P. o długości 144 km, składającej się z dwóch odcinków, z których pierwszy jest

w całości zrealizowany, a rozstrzygany spór powstał w związku z czynnościami

stron podejmowanymi przy budowie drugiego - z K. do P., o napięciu 2 x 400 kV i 2

x 220 kV i długości 31,5 km. Na odcinku od K. do P. powód zamierzał podwiesić na

jednej linii słupów linię elektroenergetyczną 220 kV (niżej) i 400 kV (wyżej).

Inwestycja miała znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju.

Rada Miasta K. 16 czerwca 1998 r. podjęła uchwałę w sprawie studium

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym

przewidziała budowę linii przesyłowej prądu zmiennego 400 kV (O. – P.) na terenie

tej gminy, bez określenia jednak jej szczegółowego przebiegu. W grudniu 1999 r.

poprzednik powoda opracował studium wykonalności zmiany trasy dla linii 400 kV

P. – O., przy założeniu, że linia na odcinku K. – P. będzie wykorzystywać istniejącą

starą linię 220 kV relacji K. - P.

W sąsiedztwie starej linii energetycznej 220 kV, którą powód zamierzał

przebudować położone jest osiedle D. 20. czerwca 2000 r. Rada Miasta K. podjęła

uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla

obszaru zabudowy mieszkaniowej tego osiedla, którym tereny położone na osiedlu

przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z oznaczeniem strefy

ograniczonego użytkowania w związku z linią energetyczną wysokiego napięcia. W

krótkim czasie na osiedlu D. powstało wiele domów mieszkalnych.

3

2. stycznia 2001 r. poprzednik powoda zawarł z Gminą K. umowę

o współpracy w sprawie uchwalenia miejskiego planu zagospodarowania

przestrzennego w zakresie związanym z wprowadzaniem do planu wielotorowej

dwunapięciowej linii elektroenergetycznej 220+400 kV po trasie istniejącej linii 220

kV, a 28 czerwca 2001 r. umowę o współpracy w sprawach związanych z budową

na terenie Gminy K. czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej

220+400 kV po trasie istniejącej linii 220 kV. Właściciele gruntów będących

w strefie oddziaływania projektowanej linii czterotorowej dwunapięciowej ustanowili

notarialnie służebności gruntowe o treści służebności przesyłowej na rzecz

każdoczesnego właściciela linii elektroenergetycznej.

Uchwałą z 25 czerwca 2003 r. Rada Miasta K. przyjęła miejscowy plan

zagospodarowania przestrzennego dla wsi K., B., S., w części dotyczącej lokalizacji

napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 2 x 400 kV

+ 2 x 200 kV po trasie istniejącej linii wysokiego napięcia 220 kV P.-K. W uchwale

przewidziano możliwość budowy linii czterotorowej dwunapięciowej 2 x 400 kV i 2 x

220 kV po trasie istniejącej starej linii 220 kV K. – P. i ustalono szerokość obszaru

ograniczonego użytkowania po 22 m w każdą stronę od osi podłużnej przebiegu

linii.

Wyrokiem z 22 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził

nieważność uchwały Rady Miasta K. z 25 czerwca 2003 r. w przedmiocie

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki

położonej w miejscowości S. o nr 46 i określił, że zaskarżona uchwała w

unieważnionej części nie może być wykonana. Wyrokiem z 6 lutego 2007 r.

wydanym na skutek skargi kasacyjnej Gminy K. Naczelny Sąd Administracyjny

uchylił wyrok z 22 marca 2006 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi

Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 18 lipca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z

25 czerwca 2003 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego i określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwała

nie zawierała określenia granic obszaru, który miał zostać objęty planem, a także

nie wskazywała terenów powiązanych z nim w sposób przestrzenno - funkcjonalny,

a zatem naruszała art. 12 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu

4

przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej – u.z.p.).

Rzeczywiste granice obszaru objętego planem oznaczył Burmistrz Gminy K., czym

naruszył art. 12 ust. 1 u.z.p. Burmistrz sam także zdecydował, że procedura

dotycząca zmiany planu toczyć się będzie w dwóch etapach, a decyzję o tym –

według art. 18 u.z.p. - mogła podjąć tylko Rada Miasta. Z naruszeniem art. 18 ust.

5 pkt a u.z.p. Burmistrz nie zawiadomił na piśmie właścicieli bądź władających

nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony postanowieniami

planu o jego przygotowaniu.

Po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z 18 lipca 2007

r. poprzednik prawny powoda nie występował o wydanie decyzji o warunkach

lokalizacji inwestycji - budowy linii elektroenergetycznej. Uznał bowiem, że nie

uzyska pozytywnego rozstrzygnięcia wobec nieobowiązywania zmiany do planu

zagospodarowania przestrzennego przyjętej uchwałą z 25 czerwca 2003 r.

Decyzją z 24 czerwca 2005 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i

wydał poprzednikowi powoda pozwolenie na budowę czterotorowej linii

elektroenergetycznej K. – P. na terenie Gminy K. z zezwoleniem na tymczasowe

wykorzystanie jednego toru 220 kV na napięcie 110 kV dla odcinka od granicy

Gminy M. do słupa nr 52 w K. i od słupa nr 58 w B. do słupa nr 80 w K., z

wyłączeniem odcinków na pięciu działkach w S., jednej działki w D. i jednej w P.

Wniosek poprzednika powoda o wydanie pozwolenia na budowę z 9 maja 2005 r.

obejmował także odcinek od słupa 52 do słupa 58, ale w tym zakresie został

cofnięty i decyzja go nie dotyczyła. Decyzją z 20 września 2005 r. Wojewoda W.

utrzymał w mocy decyzję Starosty z 24 czerwca 2005 r.

Wyrokiem z 14 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził

nieważność decyzji Wojewody W. z 20 września 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji

Starosty P. z 24 czerwca 2005 r. w części, w której zezwalały na tymczasowe

wykorzystywanie jednego toru linii 220 kV na napięcie 110 kV. W pozostałej części

Sąd uchylił obie te decyzje i orzekł, że nie mogą być wykonane. Sąd wskazał, że

udzielając pozwolenia na budowę organ nie wykonał należycie wynikającego z art.

35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156,

poz. 1118 ze zm.; dalej – p. bud.) obowiązku zbadania zgodności projektu

5

budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

udzielił zgody na rozbiórkę starej i budowę zupełnie nowej linii, nie zaś

„przebudowę istniejącej linii”, nie uzyskał decyzji o uwarunkowaniach

środowiskowych inwestycji. Wyrokiem z 3 lipca 2007 r. Naczelny Sąd

Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego z 14 września 2006 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił powodowi pozwolenia

na użytkowanie czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej K. – P. na

terenie Gminy K. oraz na tymczasowe wykorzystanie toru 220kV na napięcie 110

kV na odcinku od słupa nr 64 w S. do słupa nr 80 w K. oraz od słupa nr 63 do 58 w

S. i B. oraz od słupa 52 do 48 w K., zrealizowanej na podstawie pozwolenia na

budowę z 24 czerwca 2005 r. Po wznowieniu postępowania w tej sprawie, decyzją

z 13 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję

o pozwoleniu na użytkowanie linii elektroenergetycznej 2 x 400 kV + 2 x 220 kV K.

– P. na terenie Gminy K. na odcinku od słupa 63 do słupa 58 w S. i B. oraz od

słupa 52 do słupa 48 w K. i jednocześnie odmówił powodowi udzielenia pozwolenia

na użytkowanie wybudowanej linii elektroenergetycznej. Przesłanką rozstrzygnięcia

był wzruszenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 września

2006 r. pozwolenia na budowę wydanego poprzednikowi powoda. Decyzją

z 8 września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy

decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 lipca 2009 r.

Wojewoda W. decyzją z 29 stycznia 2009 r. ustalił na rzecz powoda

lokalizację przedsięwzięć EURO 2012 polegających na budowie odcinka

napowietrznej czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej relacji P. –

K. od słupa nr 43 (z wyłączeniem tego słupa) do granicy Gminy M. z Gminą K. i od

słupa 52 do słupa 58 (z wyłączeniem tego słupa) oraz na rozbiórce istniejącej linii

220 kV na odcinku od słupa nr 221 (w pobliżu nowego słupa nr 43) do słupa nr 218

(w pobliżu nowego słupa nr 47) oraz od słupa nr 212 (w pobliżu nowego słupa 53)

do nowego słupa nr 58 (z wyłączeniem tego słupa). Wojewoda W. decyzją z 29

marca 2009 r. ustalił na rzecz powoda lokalizację przedsięwzięć EURO 2012

polegających na budowie odcinka napowietrznej czterotorowej dwunapięciowej linii

elektroenergetycznej relacji P. – K. od słupa nr 39 (z wyłączeniem tego słupa) do

6

słupa 43 oraz na rozbiórce istniejącej linii 220 kV relacji K. – P. na odcinku od słupa

nr 221 do słupa nr 39 (z wyłączeniem tego słupa). Decyzją z 5 maja 2009 r.

Wojewoda W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę -

rozbiórkę istniejącej linii napowietrznej 220 kV K.-P. na odcinku (52)-212-208-(58),

z pominięciem słupów nr 52 i 58 oraz budowę czterotorowej linii napowietrznej

2x400 + 2x220 kV P.-K. na odcinku od słupa nr 52 do słupa 58 - po trasie

istniejącej linii 220 kV K.-P.

Od października 2005 r. powód prowadził prace budowlane na podstawie

pozwolenia na budowę z 24 czerwca 2005 r. i w jego granicach, za wyjątkiem

odcinka od słupa 48 do słupa 62, to jest od granicy Gminy K. z Gminą M. do słupa

48 i od słupa 62 do słupa 80 w K. Na odcinku od słupa 48 do słupa 52 i od słupa 58

do słupa 62 powód prowadził prace budowlane od 16 maja 2006 r., a na terenie

Gminy K. do czasu uchylenia pozwolenia na budowę, co nastąpiło 14 września

2006 r. Powód wykonał wówczas prace budowlane na terenie Gminy K. za

wyjątkiem odcinka ok. 2,5 km od słupa 52 do słupa 58 (okolice osiedla D.) oraz za

wyjątkiem podwieszenia przewodów na odcinku od słupa 48 do słupa 52. Dalsze

prace budowlane na odcinku od słupa 52 do 58 zostały wykonane po uzyskaniu

przez powoda pozwolenia na budowę z 5 maja 2009 r. Wówczas inwestycja została

zakończona.

Podwykonawcą prac było Przedsiębiorstwo Elektroenergetyczne S. S.A. na

podstawie umowy z powodem z 28 listopada 2002 r. i kolejnych sześciu aneksów

oraz załączników do niej. Zgodnie z umową inwestycja miała zostać zakończona do

15 grudnia 2005 r. W aneksie nr 3 z 15 grudnia 2005 r. strony zmieniły termin

wykonania inwestycji i przyjęły, że jeżeli do 30 czerwca 2006 r. poszukiwania trasy

alternatywnej na odcinku 48 - 62 nie przyniosą oczekiwanego rezultatu, wykonawca

przystąpi do wykonywania linii 2 x 220 kV i 2 x 400 kV po trasie istniejącej linii 220

kV i zakończy je do 31 lipca 2007 r. Aneks podpisano z uwagi na protesty

mieszkańców Gminy K. paraliżujące postępowania toczące się przed Starostą P. i

Wojewodą W., próby znalezienia kompromisowego przebiegu linii na odcinku

między słupami 48-62, oczekiwanie na wydanie w trybie art. 124 ustawy z 21

sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz.

2603 ze zm.) decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez

7

cztery osoby, które nie ustanowiły służebności na rzecz powoda i decyzji o

środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, która wobec zmiany z dniem 28 lipca

2005 r. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r.

Nr 62, poz. 1118 ze zm.) warunkowała uzyskanie pozwolenia na budowę linii

elektroenergetycznym o napięciu 220 kV i większym.

Pod koniec 2004 r. nasiliły się protesty mieszkańców K. i B. przeciwko

budowie linii elektroenergetycznej po trasie starej linii 220 kV. Na początku 2005 r.

ukonstytuowało się Stowarzyszenie L. Stowarzyszenie zaprezentowało swój projekt

przebiegu linii, a 27 lipca 2005 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę w sprawie

przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego dla obrębu K., B., S. w Gminie K. w zakresie wyznaczenia trasy

czterotorowej linii elektroenergetycznej ze strefą ograniczonego użytkowania w

wariancie innym niż przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego z 25 czerwca 2003 r.

5. września 2005 r. powód podpisał z Gminą K. reprezentowaną przez

Burmistrza i Skarbnika umowę o współpracy w sprawie opracowania projektu

i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze

Gminy K. uwzględniającego alternatywną trasę dla elektroenergetycznej linii

czterotorowej dwunapięciowej. W § 2 umowy Gmina zobowiązała się podjąć

wszelkie wymagane prawem czynności związane z uchwaleniem miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego w związku z planowanym

wprowadzeniem do planu alternatywnej trasy elektroenergetycznej linii

czterotorowej dwunapięciowej na obszarze Gminy, przy jednoczesnym zachowaniu

możliwości realizacji inwestycji po starej trasie i na warunkach przewidzianych w

miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym 25 czerwca

2003 r.

Gmina zadeklarowała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

będzie przewidywał możliwość realizacji inwestycji równo w wariancie zgodnym

z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r.

(I) oraz w wariancie alternatywnym (II). Gdyby nie istniała możliwość realizacji

i użytkowania inwestycji w wariancie II, to powód miał ją realizować według

8

wariantu I. Powód do 6 kwietnia 2006 r. zobowiązał się nie realizować budowy od

słupa 48 do słupa 62. Gmina zobowiązała się w szczególności do:

przeprowadzenia czynności formalnoprawnych związanych z opracowaniem

projektu planu, wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, przedłożenia

projektu planu Radzie Miasta K. celem jego uchwalenia, ogłoszenia planu.

Zapewniła, że procedurę uchwalenia planu przeprowadzi nie uchybiając

obwiązującym przepisom, tak by plan wszedł w życie do 8 czerwca 2006 r.

W § 5 umowy Gmina zobowiązała się: - prowadzić bez zbędnej zwłoki prace

związane z opracowaniem, opiniowaniem i uzgadnianiem projektu planu, w celu

uzyskania wymaganych prawem opinii i uzgodnień; - przeprowadzić spotkania

z mieszkańcami z udziałem powoda i władz samorządowych w przypadku, gdy

działania takie usprawnią proces uchwalenia planu lub będą wymagane przez

obowiązujące przepisy prawa; - udostępniać powodowi wszelkie posiadane

materiały i dokumenty, które mogą być pomocne na etapie uzyskiwania

niezbędnych pozwoleń w związku z realizacją inwestycji według wariantu l lub II; -

współdziałać z powodem na każdym etapie celem uzyskania przez niego praw

do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, służebności gruntowych,

prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prawomocnego

pozwolenia na budowę oraz prawomocnego pozwolenia na użytkowanie dla

inwestycji realizowanej według wariantu l lub II, jak również wszelkich związanych

z tym decyzji, postanowień i innych dokumentów wymaganych przez przepisy,

w tym przepisy o ochronie środowiska; - podejmować wszelkie dopuszczalne

prawem działania mające na celu informowanie mieszkańców Gminy K.

o konieczności realizacji inwestycji w ramach wariantu l lub II.

W § 7 umowy strony ustaliły, że w przypadku uchybienia przez Gminę

obowiązkom wynikającym z umowy, w wyniku czego powód nie będzie mógł

wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji w wariancie II do 30 lipca

2006 r. lub uzyskać ostatecznego i prawomocnego pozwolenia na budowę do 15

września 2006 r., Gmina zobowiązana będzie do, naprawienia szkody z tym

związanej, chyba że uchybienie takie spowodowane zostało przyczynami

pozostającymi poza jakąkolwiek kontrolą Gminy.

9

W ciągu dwóch miesięcy od dnia podpisania umowy strony zobowiązały się

rozpocząć rozmowy dotyczące zmiany umowy o współpracy z 26 czerwca 2001 r.

w celu dostosowania jej zapisów do umowy z 5 września 2005 r., a w § 10

postanowiły, że nieważność jakiegoś postanowienia umowy nie narusza jej

ważności w pozostałym zakresie, a nieważne postanowienie ma być zastąpione

ważnym postanowieniem, zgodnie z wolą stron. Harmonogram stanowiący

załącznik do umowy z 5 września 2005 r. obejmował okres od 27 lipca 2005 r. do

8 czerwca 2006 r. i przewidywał terminy, w jakich Burmistrz miał podejmować

konkretne czynności zmierzające do przygotowania i uchwalenia miejscowego

zagospodarowania przestrzennego. Gmina przystąpiła do prac nad planem, który

miał przewidywać alternatywny przebieg trasy linii elektroenergetycznej, ale nie

uchwaliła zmian do planu zgodnie z umową z 5 września 2005 r.

Sądy obu instancji wskazały, że powód upatrywał podstawy

odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanej w art. 491 § 1 k.c. w zw. z art. 471

k.c., z uwagi na jej zwłokę w wykonaniu umowy z 5 września 2005 r. Z tych

przepisów powód nie może jednak wywodzić roszczenia, gdyż nie wykazał, żeby

zawarł z pozwaną ważną umowę o charakterze cywilnoprawnym, której

niewykonanie przez pozwaną czyniłoby dochodzone roszczenie zasadnym. Przy

zawieraniu umowy z 5 września 2005 r. Gminę K. reprezentował Burmistrz, a celem

umowy z 5 września 2005 r. było doprowadzenie do przyjęcia w miejscowym planie

zagospodarowania przestrzennego konkretnych rozwiązań, uzgodnionych przez

powoda i Burmistrza pozwanej. Przyjęte ustalenia ograniczały zagwarantowane

ustawą kompetencje Rady Miasta K. Umowa z 5 września 2005 r. jest zatem w

całości nieważna, a to na podstawie art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 3531

k.c. Takiej

oceny nie wyłącza zamieszczenie w umowie klauzuli salwatoryjnej, bowiem

materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że strony zastąpiły nieważne

postanowienia umowne jakimiś ważnymi (zastępczymi) postanowieniami.

Sądy obu instancji przyjęły, że do odpowiedzialności pozwanej za szkodę

wywołaną stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy K. z 25 czerwca 2003

r. miałby zastosowanie art. 4171

§ 1 k.c., a możliwość dochodzenia odszkodowania

za wydanie wadliwego aktu normatywnego aktualizuje się po stwierdzeniu jego

niezgodności z prawem (stwierdzeniu nieważności), co w odniesieniu do uchwały z

10

25 czerwca 2003 r. nastąpiła wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z

18 lipca 2007 r. Wydanie wadliwej uchwały o zmianie miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r. nie spowodowało szkody

w majątku powoda, gdyż uchwała stwarzała powodowi możliwość ubiegania się o

pozwolenie na budowę linii elektroenergetycznej po starej trasie. Stwierdzenie

nieważności tej uchwały mogło wywołać szkodę majątkową powoda, gdyby w ogóle

odpadła możliwość ubiegania się o pozwolenie na budowę i zrealizowanie

planowanej przez powoda inwestycji. Plan zagospodarowania przestrzennego z 25

czerwca 2003 r. nie odnosił się bezpośrednio do powoda, a jedynie przez przedmiot

normowania kształtował jego sytuację faktyczną, gdyż budowę linii energetycznej

mógł wykonać tylko powód i on zresztą wnioskował w 2000 r. o uchwalenie planu,

który uwzględniałby budowę linii, co otwierało mu drogę do wystąpienia o

pozwolenie na budowę. Po uchwaleniu planu powód cofnął jednak wniosek o

pozwolenie na budowę linii elektroenergetycznej na odcinku od słupa 52 do 58, a

motywy tej decyzji powoda nie mają znaczenia z punktu widzenia

odpowiedzialności pozwanej z art. 4171

§ 1 k.c. Przez cofnięcie wniosku powód

pozbawił się możliwości uzyskania pozwolenia na budowę i w istocie wykonania

inwestycji na całym odcinku w Gminie K. Sąd Apelacyjny podkreślił, że po stronie

powoda prima facie można stwierdzić brak szkody, która pozostawałaby w

normalnym związku przyczynowym (art. 361 § 1 k.c.) z podjęciem przez Radę

Miasta uchwały z 25 czerwca 2003 r., uznanej następnie za nieważną.

Jako trzecią podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanej

powód wskazał art. 417 § 1 k.c., a powoływał się przy tym na obietnice składane

mu przez Burmistrza pozwanej oraz mniej lub bardziej sformalizowane

porozumienia, utwierdzające go w przekonaniu, że przeforsowana zostanie zmiana

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pozwalająca mu na

przeprowadzenie linii energetycznej alternatywnym, mniej kontrowersyjnym

społecznie szlakiem. W ocenie Sądów obu instancji, w zachowaniach pozwanej,

związanych bezpośrednio lub pośrednio z inwestycją powoda brak jest było

jakichkolwiek znamion bezprawności. Obie strony zdawały sobie sprawę, że chodzi

o tzw. inwestycję „wrażliwą", której prowadzenie prawie zawsze związane jest

z zastrzeżeniami i protestami lokalnej społeczności przedłużającymi postępowania

11

administracyjne. W interesie obu stron leżało maksymalne ograniczenie

i neutralizowanie negatywnych odczuć i zjawisk społecznych, jakie wywoływała

planowana przez powoda inwestycja. W ocenie obu Sądów, powód nie miał

podstaw do uznania, że złożone przez pozwaną w umowach z 2 stycznia 2001 r.,

28 czerwca 2001 r. i 5 września 2005 r. oraz w trakcie negocjacji do tych umów

i poza nimi oświadczenia i zapewnienia, co do uchwalenia i przyszłej treści

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter wiążący.

Powód nie wskazał normatywnej podstawy, która pozwalałaby mu traktować

„obietnice” organu zarządzającego gminy jako mające znaczenie prawne,

a w prawie publicznym nie funkcjonuje instytucja „przyrzeczenia

administracyjnego”, z którego powód mógłby wywodzić skutki prawne.

Dla przypisania odpowiedzialności pozwanej nie jest wystarczające odwoływanie

się do norm konstytucyjnych czy też przepisów określających generalne zasady

postępowania administracyjnego. Powód powinien znać przepisy prawa związane

z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą i wiedzieć, że proces

uchwalania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego jest skomplikowany

i wysoce sformalizowany, a w procesie tym rola i uprawnienia organu

wykonawczego gminy są ograniczone i mają charakter pomocniczy. W tej sytuacji

wszelkie uzgodnienia z Burmistrzem pozwanej powód mógł traktować jedynie jako

deklaracje intencji co do bezkonfliktowego załatwienia sprawy pozbawione

znaczenia prawnego. Za zbędne w tej sytuacji uznały Sądy obu instancji

prowadzenie dowodów na okoliczność szczegółowej treści zapewnień i obietnic

składanych powodowi przez organ zarządzający gminy (art. 227 k.p.c.), bowiem

o ile powód kierował się nimi w procesie inwestycyjnym, to czynił to wyłącznie na

własne ryzyko. Organy pozwanej w miarę możliwości faktycznych i prawnych

starały się zresztą realizować przyjęte z powodem uzgodnienia. Powód mógł

zabezpieczyć się przed ryzykiem nieuchwalenia zmian w planie zagospodarowania

przestrzennego, a wystarczyło, by nie cofał wniosku o pozwolenie na budowę,

co pozwoliłoby na kontynuowanie budowy na całej trasie już od kwietnia 2006 r.

Sąd Apelacyjny dodatkowo wskazał, że wnioski dowodowe powoda

zmierzające do ustalenia wysokości szkody były bezzasadne, bowiem gdyby nawet

powód w przewidzianym terminie ukończył odcinek leżący na terenie Gminy K., to

12

istniały przeszkody natury prawnej do kontynuowania inwestycji na terenie

sąsiedniej Gminy M. Powód przyznał, że na terenie Gminy M. nie mógł realizować

inwestycji z uwagi na jej bezprawne działania, ale dla wykazania tych okoliczności

nie przedstawił dokumentów lecz wnioskował o przesłuchanie świadków. Według

powoda obie Gminy dopuściły się czynów niedozwolonych a ich odpowiedzialność

jest solidarna, co pozwala dochodzić wyrównania całej szkody od pozwanej na

podstawie przepisów art. 441 § 1 k.c. w zw. z art. 366 § 1 k.c. Twierdzenia powoda

i zaoferowany materiał dowodowy Sąd Apelacyjny uznał za dalece

niewystarczające dla wykazania (art. 6 k.c.), że po stronie Gminy M. doszło do

czynów niedozwolonych, uniemożliwiających prowadzenie inwestycji. Gdyby zatem

wykazane zostało, że także po stronie pozwanej doszło do zachowań mających

cechy czynu niedozwolonego, to brak byłoby normalnego związku przyczynowego

między przypisanymi pozwanej zachowaniami a powstałą po stronie powoda

szkodą (art. 361 § 1 k.c.). Z uwagi bowiem na niemożność kontynuowania

inwestycji z przyczyn niezależnych od pozwanej, szkoda w postaci oznaczonej

przez powoda i tak by zaistniała.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego z 30 czerwca 2010 r.

wniósł powód. W zakresie pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.)

powód zarzucił, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem: - art. 65 § 1 i 2 k.c. w

zw. z art. 58 § 1 k.c. i art. 3531

k.c. przez błędną wykładnię umowy z 5 września

2005 r. i przyjęcie, że zobowiązywała ona pozwaną do ustanowienia planu

zagospodarowania przestrzennego o ściśle określonej treści; - art. 58 § 3 k.c. w zw.

z art. 65 § 1 i 2 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni

umowy i uznanie, że bez postanowień dotkniętych nieważnością, to jest

zobowiązania pozwanej do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego

o ściśle określonej treści, umowa nie zostałaby zawarta, skutkiem czego jest ona

nieważna w całości; - art. 3531

k.c. w zw. z art. 58 § 1 k.c. przez niewłaściwe

zastosowanie i błędne uznanie, że umowa stron jest sprzeczna z ustawą, gdyż

kreując odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanej pośrednio ogranicza

samodzielność gminy w zakresie władztwa planistycznego; - art. 58 § 1 k.c. w zw.

z art. 31, art. 46 ust. 1 i 3 i art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej – u.s.g.)

13

przez błędną wykładnię i uznanie, że umowa stron jest sprzeczna z ustawią, gdyż

została zawarta w imieniu Gminy K. przez Burmistrza bez uchwały Rady Gminy; -

art. 4171

§ 1 k.c. w zw. z art. 417 § 1 i art. 361 § 1 i 2 k.c. przez błędną wykładnię i

wprowadzenie dodatkowej przesłanki odpowiedzialności gminy za tzw. bezprawie

normatywne, wymagającej uzyskania przez powoda decyzji administracyjnej

(pozwolenia na budowę) na podstawie wadliwych przepisów planu

zagospodarowania przestrzennego; - art. 4171

§ 1 k.c. w zw. z art. 417 § 1 i art. 361

§ 1 i 2 k.c. przez błędną wykładnię i uznanie, że okoliczności spowodowane przez

pozwaną (cofnięcie przez powoda wniosku o pozwolenie na budowę na terenie os.

Długie i niewystępowanie o to pozwolenie w okresie określonym w umowie z 2005

r.) mogą być przyczyną zwolnienia pozwanej od odpowiedzialności za bezprawie

normatywne; - art. 4171

§ 1 k.c. w zw. z art. 417 § 1 k.c. i art. 361 § 1 i 2 k.c. przez

błędną wykładnię oraz z naruszeniem art. 4171

§ 4 k.c. przez błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że pozwana nie odpowiada za

szkodę wynikłą z unieważnienia i następnie braku planu zagospodarowania

przestrzennego, ponieważ nie miała ona prawnego obowiązku uchwalenia planu

zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego nieważności przez sąd

administracyjny; - art. 4171

§ 1 k.c. w zw. z art. 417 § 1 i art. 361 § 1 i 2 k.c.

w zw. z art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 51 ust. 7

i art. 50 pr. bud., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że uchylenie pozwolenia na

budowę po zakończeniu budowy powoduje niezgodność z prawem wybudowanego

obiektu, co doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że uchylenie pozwolenia na

budowę z przyczyn niezwiązanych z unieważnieniem miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r. pozostaje bez związku

ze szkodą powoda.

W zakresie drugiej podstawy kasacyjnej (art. 398 § 1 pkt 2 k.p.c.) powód

zarzucił, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem: - art. 378 § 1 k.p.c. oraz art.

328 § 2 k.p.c. w zw. art. 391 § 1 k.p.c. mogącym mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez Sąd Apelacyjny do

zarzutów apelacji, co uniemożliwia poddanie zaskarżonego wyroku kontroli

kasacyjnej; - art. 217 § 1 i § 2 k.p.c. i art. 227 k.p.c., w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. oraz

art. 380 k.p.c., a także art. 299 k.p.c. i art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.

14

oraz art. 380 k.p.c., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez

pominięcie wniosków dowodowych powoda zmierzających do wykazania

okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności okoliczności

stanowiących podstawę wykładni oświadczeń woli stron przy zawarciu umowy,

z której powód wywodzi roszczenia odszkodowawcze oraz okoliczności

polegających na składaniu przez pozwaną zapewnień i obietnic, wysokości

poniesionej szkody, przyczyn dla których powód nie mógł ukończyć budowy,

okoliczności cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę na terenie osiedla D.,

przyczyn polegania przez powoda na obietnicach i zapewnieniach pozwanej,

przyczyn dla których powód nie występował o pozwolenie na budowę na osiedlu D.,

gdy Burmistrz pozwanej nie poinformował powoda, że znalezienie alternatywnej

lokalizacji inwestycji nie będzie możliwe oraz przez zaniechanie zmiany

zaskarżonego przez powoda postanowienia Sądu Okręgowego o oddaleniu

wniosków dowodowych; - art. 217 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 236 k.p.c. w zw. z art.

391 § 1 k.p.c. oraz art. 380 k.p.c. i art. 382 k.p.c. mogące mieć istotny wpływ na

wynik sprawy poprzez pominięcie dowodów z wyroków Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego z 22 marca 2006 r., a w tym wyroku o sygn. akt II SA/Po 851/05,

który to wyrok znajdował się w aktach sprawy; - art. 217 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art.

236 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 380 k.p.c. oraz art. 246 k.p.c. mogącym

mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione pominięcie dowodów

zgłoszonych przez powoda na okoliczności dotyczące niemożliwości ukończenia

budowy oraz użytkowania czterotorowej linii elektroenergetycznej z przyczyn

obciążających także Gminę M.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, z pozostawieniem temu

Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego względnie o uchylenie

także wyroku Sądu Okręgowego z 3 lutego 2010 r. w całości i przekazanie sprawy

Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania, z pozostawieniem temu Sądowi

orzeczenia o kosztach postępowania.

Pozwana wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

15

1. Stosownie do art. 328 § 2 k.p.c. uzasadnienie wyroku powinno zawierać

wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a mianowicie: ustalenie faktów,

które sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, i przyczyn, dla

których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz

wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku z przytoczeniem przepisów prawa.

W związku z art. 391 § 1 k.p.c. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie

w postępowaniu apelacyjnym. Odpowiednie stosowanie art. 328 § 2 k.p.c. do

uzasadnienia orzeczenia sądu drugiej instancji oznacza, że uzasadnienie to nie

musi zawierać wszystkich elementów uzasadnienia wyroku sądu pierwszej

instancji, a sąd odwoławczy obowiązany jest zamieścić w uzasadnieniu takie

elementy, które ze względu na treść apelacji i zakres rozpoznania, są potrzebne do

rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 18 sierpnia 2010 r.,

II PK 46/10).

Sąd pierwszej instancji w motywach swojego orzeczenia przedstawił

przebieg postępowania, treść żądań zgłoszonych przez powoda i okoliczności

faktyczne, którymi powód je uzasadniał, a nadto wyjaśnił, jakie fakty istotne dla

rozstrzygnięcia uznał za wykazane, wskazał na środki dowodowe, które stały się

podstawą dokonanych ustaleń oraz przedstawił własną ocenę prawną zgłoszonych

roszczeń i przyczyny, które zadecydowały o oddaleniu niektórych wniosków

dowodowych powoda oraz o oddaleniu powództwa. W uzasadnieniu wyroku

wydanego w wyniku rozpoznania apelacji powoda od wyroku oddalającego

powództwo, Sąd Apelacyjny władny był pominąć powtórzenie tych ustaleń i ocen

Sądu Okręgowego, które uznał za prawidłowe po ich skontrolowaniu w toku

instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny wyraźnie stwierdził, że akceptuje

ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego i ocenę prawną sprawy dokonaną przez ten

Sąd, a w dalszej kolejności odniósł się do zarzutów apelacyjnych. Osobną kwestią

pozostaje to, czy stanowisko Sądu Apelacyjnego było trafne, ale samo

uzasadnienie wyroku sporządzone zostało przez ten Sąd w sposób umożliwiający

jego kontrolę w postępowaniu kasacyjnym, a zatem nie jest zasadny zarzut

naruszenia przez sąd drugiej instancji art. 378 § 1 k.p.c. oraz art. 328 § 2 k.p.c.

w zw. art. 391 § 1 k.p.c. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

16

2. Rozważania dotyczące zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej

trzeba zacząć od wskazania, że powód dochodził roszczenia odszkodowawczego,

a obowiązkiem powoda w sprawie o odszkodowanie jest oznaczenie zdarzenia,

które było źródłem szkody (czyn niedozwolony, niewykonanie lub nienależyte

wykonanie zobowiązania) oraz samej postaci szkody (art. 361 § 2 k.c.), a nadto

wykazanie, że zdarzenie to pozostaje ze szkodą w adekwatnym związku

przyczynowym (art. 361 § 1 k.c.). Jeżeli szkoda miała wyniknąć z czynu

niedozwolonego, to powód powinien wykazać, że zdarzenie będące jej źródłem

było bezprawne, oraz – co do zasady – że było zawinione, chyba

że odpowiedzialność sprawcy oparta jest na zasadzie ryzyka albo zdarzenie miało

postać działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, o jakim

mowa w art. 417 lub 4171

k.c.

Powód w niniejszej sprawie wskazał, że szkoda, którą poniósł wynikała

ze wzrostu kosztów realizowanej przez niego inwestycji oraz z niemożliwości

czerpania korzyści z jej zakończenia w założonym pierwotnie terminie. Źródłem

szkody miało być niewykonanie umowy, którą powód zawarł z pozwaną 5 września

2005 r. oraz uchwalenie przez pozwaną wadliwego miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, a nadto niedotrzymywanie „zapewnień

i obietnic” składanych przez organy pozwanej co do działań, jakie zostaną podjęte

w celu umożliwienia zrealizowania inwestycji częściowo alternatywną trasą.

Badanie zasadności zgłoszonego roszczenia wymagało uwzględnienia, że organy

administracji państwowej realizują nałożone na nie zadania w przewidzianych

prawem administracyjnym formach władczych i niewładczych, w tym i w formach

czynności cywilnoprawnych. Stosunki między podmiotem, w strukturach którego

działa organ administracji realizujący przypisane mu zadania (Skarb Państwa,

jednostka samorządu terytorialnego, inna osoba prawna) a podmiotem dla niego

zewnętrznym (adresatem działań) mogą być zatem stosunkami cywilnoprawnymi,

regulowanymi przez prawo cywilne. W takim przypadku działania przypisywane

podmiotowi, w strukturach którego działa organ administracji podlegają ocenie na

podstawie przepisów prawa cywilnego. Działania te mogą także stanowić czyn

niedozwolony. Z woli ustawodawcy, jako czyn niedozwolony należy kwalifikować

niezgodne z prawem działanie podjęte na podstawie norm prawa administracyjnego

17

i w formie przewidzianej prawem administracyjnym, np. wydanie wadliwego aktu

administracyjnego indywidualnego lub generalnego (por. też uchwałę składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 września 1990 r. III CZP 33/90, zasadę

prawną, OSNC 1991, nr 1, poz. 3).

Sądy obu instancji były związane twierdzeniami powoda na temat

zdarzeń wyrządzających szkodę i postaci szkody, do naprawienia której powód

zmierzał w procesie (art. 321 § 1 k.p.c.). Skoro powód wywodził roszczenie z trzech

postaci zdarzeń, z których dwa miały mieć charakter czynu niedozwolonego,

a jedno – niewykonania umowy, to weryfikacja przesłanek odpowiedzialności

pozwanej musiała odnosić się do każdego z tych zdarzeń z osobna. W pierwszej

kolejności Sądy obu instancji miały obowiązek zweryfikowania twierdzeń powoda

na temat źródeł szkody oraz związku przyczynowego pomiędzy nią i ustalonymi

postaciami działań pozwanej wbrew obowiązkom wynikającym z kontraktu

łączącego strony lub wbrew obowiązkom ustawowym. Przedmiotem dowodu

w sprawie cywilnej, zgodnie z art. 227 k.p.c., są fakty istotne dla rozstrzygnięcia

sporu z uwagi na charakter dochodzonego roszczenia, a zatem fakty, które mają

znaczenie prawne, zaś wnioskowane środki dowodowe muszą nadawać się do ich

ustalenia. Selekcji wniosków dowodowych dokonuje sąd, stosownie do wyników

oceny istotności okoliczności faktycznych, których wykazaniu mają one służyć.

Wobec powyższego do naruszenia art. 227 k.p.c. w zw. z art. 217 § 2 k.p.c.

oraz art. 391 § 1 k.p.c., dochodzi wtedy, gdy Sąd odmówi przeprowadzenia

dowodów wykazujących fakty prawotwórcze o istotnym znaczeniu w sprawie,

wadliwie przyjmując, że okoliczności, dla wykazania których strona powołuje

dowody nie mają takiego charakteru.

Sąd Okręgowy w niniejszej sprawie pominął niektóre wnioski dowodowe

powoda, co powód uczynił przedmiotem zastrzeżenia w trybie art. 162 k.p.c.

Jak wyjaśnił Sąd Okręgowy, o pominięciu wniosków o przeprowadzenie dowodów

z zeznań świadków i stron, które dotyczyły spornych faktów, zadecydowała ocena,

że nawet w przypadku, gdyby powód udowodnił wszystkie okoliczności, na które się

powołuje, powództwo i tak podlegałoby oddaleniu. Sąd Apelacyjny nie uzupełnił

postępowania dowodowego zgodnie z wnioskami powoda. O ile wnioski

te dotyczyły wykazania zasady odpowiedzialności pozwanej za szkodę, to ich

18

bezzasadne pominięcie może stanowić o naruszeniu art. 227 w zw. z art. 217 § 2

k.p.c. oraz art. 391 § 1 k.p.c. Do tej kwestii trzeba się odnieść w ramach rozważania

zarzutów powoda w odniesieniu do oceny roszczenia na każdej z pozostających

w zbiegu podstaw i w związku z okolicznościami faktycznymi, które miały

decydować o odpowiedzialności pozwanej.

Do badania wysokości poniesionej przez powoda szkody Sądy mogły

przystąpić w dalszej kolejności, dopiero po przesądzeniu o zasadach

odpowiedzialności na każdej ze wskazanych przez powoda, a pozostających

w zbiegu podstawach. Skoro Sądy uznały, że powód nie wykazał okoliczności

decydujących o możliwości przypisania pozwanej odpowiedzialności czy to

kontraktowej, czy deliktowej, to oddalenie wniosków dowodowych, które by

pozwalały zbadać wysokość szkody powoda, uznać trzeba za usprawiedliwione

treścią art. 217 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 236 k.p.c.

3. Jedną z podstaw dochodzonego roszczenia był zarzut niewykonania przez

pozwaną umowy z 5 września 2005 r. Treść tej umowy Sądy obu instancji ustaliły

wyłącznie na podstawie tekstu dokumentu złożonego do akt.

Umowę podpisały osoby umocowane do działania za powoda zgodnie z 38

k.c. oraz Burmistrz i Skarbnik pozwanej Gminy. Sposób reprezentacji pozwanej

przy zawieraniu umowy z 5 września 2005 r. był zgodny ze wymaganiami

ustalonymi w art. 31 i 46 ust. 1 i 3 u.s.g. dla zaciągania przez gminy zobowiązań

cywilnoprawnych. Wójt kieruje bowiem bieżącymi sprawami gminy oraz

reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Oświadczenie woli w imieniu gminy

w zakresie zarządu jej mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający

na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną

upoważnioną przez wójta osobą. Jeżeli czynność prawna może spowodować

powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest

kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez

niego upoważnionej (art. art. 46 ust. 1 i 3 u.s.m.).

Stosownie do art. 3531

k.c. strony zawierając umowę mogą ułożyć stosunek

prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się

właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

19

Przepis ten ma zastosowanie przy zaciąganiu zobowiązań o charakterze

cywilnoprawnym, gdyż wyznacza zakres swobody kontraktowania w tej sferze

stosunków społecznych. Zasady ustalone w art. 3531

k.c. oczywiście nie mogą być

przeniesione na grunt prawa publicznego. Podmioty prawa publicznego

obowiązane są przestrzegać przypisanych im kompetencji, przy wykorzystaniu

których winny realizować poszczególne zadania. Kompetencje publicznoprawne

przynależą poszczególnym, wskazanym przez ustawodawcę organom, a na inne

organy mogą być przenoszone tylko w sytuacji, gdy ustawodawca na to zezwoli

(np. przez upoważnienie do zawierania porozumień administracyjnych).

Kompetencje przypisane w sferze prawa publicznego radzie gminy nie mogą być

przedmiotem cywilnych zobowiązań zaciąganych przez organ wykonawczy gminy,

ani zresztą także przez samą radę gminy. Do kompetencji tych należy m.in.

stanowienie prawa miejscowego, w tym także miejscowych planów

zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy realizuje swoje kompetencje

w tym zakresie w sposób określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym (poprzednio – w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym)

i skoro ustawodawca nie nałożył na radę gminy obowiązku uchwalenia

miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenu całej gminy

i w oznaczonym czasie, to ona sama decyduje o tym, czy w ogóle przystąpi do

przygotowania planu i jaką treść będą miały poszczególne jego postanowienia.

Ani rada gminy, ani jej organ wykonawczy nie mogą zawrzeć cywilnej umowy co do

tego, że dla konkretnego obszaru zostanie uchwalony plan zagospodarowania

przestrzennego i że będzie on stanowił o określonym przeznaczeniu nieruchomości

położonych na tym obszarze, względnie, że będzie zezwalał na realizację tych czy

innych zamierzeń inwestycyjnych.

Brzmienie poszczególnych postanowień zapisanych przez strony w umowie

z 5 września 2005 r. wyraźnie wskazuje na to, że uzgodnienia stron dotyczyły

działań, które pozwoliłyby na ustalenie alternatywnej dla zapisanej już

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego trasy linii energetycznej

wysokiego napięcia oraz na wprowadzenie w określonym terminie do planu

zagospodarowania przestrzennego tej alternatywnej trasy dla inwestycji powoda.

Zarzucając Sądowi Apelacyjnemu naruszenie art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 58 § 1

20

k.c. i art. 3531

k.c. w związku z wykładnią celu i treści umowy, powód w skardze

kasacyjnej podał, jak – jego zdaniem – umowa powinna być wyłożona.

Twierdził, że w świetle jej celu, zgodnego zamiaru stron, okoliczności jej zawarcia

oraz samego brzmienia dokumentu, za treść zobowiązań Gminy należało uznać:

a) dążenie z należytą starannością do znalezienia i uzgodnienia z mieszkańcami

kompromisowej lokalizacji linii energetycznej oraz prowadzenie procesu

planistycznego terminowo i planowo, b) udzielenie powodowi gwarancji, że jeśli

zgodzi się na wstrzymanie budowy po tzw. „starej trasie” do 6 kwietnia 2006 r.,

to zachowa prawo do dotychczasowej lokalizacji linii, aż do czasu, gdy zostanie

uchwalona nowa, nieznana jeszcze lokalizacja, akceptowalna dla inwestora, a przy

tym zgodna z wolą mieszkańców. Ustalenia Sądów obu instancji na temat

przedmiotu zobowiązań Gminy według umowy z 5 września 2005 r. zasadniczo nie

odbiegają od przytoczonej przez powoda formuły, choć są bardziej szczegółowe.

Zobowiązanie do „prowadzenia procesu planistycznego terminowo

i planowo, oraz udzielenie powodowi gwarancji, że jeśli zgodzi się na wstrzymanie

budowy po tzw. starej trasie do 6 kwietnia 2006 r., to zachowa prawo do

dotychczasowej lokalizacji, aż do czasu, gdy zostanie uchwalona nowa, nieznana

jeszcze lokalizacja, akceptowalna dla inwestora, a przy tym zgodna z wolą

mieszkańców”, nie mogło być przedmiotem skutecznie zaciągniętego zobowiązania

o charakterze cywilnym i to także wtedy, gdyby Rada Gminy podjęła przed

podpisaniem tej treści zobowiązania jakąś uchwałę o zgodzie na jego zaciągnięcie.

Gmina przez organy umocowane do reprezentowania jej w obrocie cywilnym mogła

natomiast zobowiązać się, że podejmie jakieś działania w celu przekonania

mieszkańców do inwestycji planowanej przez powoda albo że odbędzie

z mieszkańcami spotkania, pozna ich preferencje co do alternatywnej trasy

przebiegu linii wysokiego napięcia itp. Dla zaciągnięcia tych cywilnoprawnych

zobowiązań nie byłaby przy tym konieczna uprzednia uchwała Rady Miasta K.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy

podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres

zwykłego zarządu, których przedmiot został szczegółowo w tym przepisie wyliczony

(litery a do i). Przedmiotem zobowiązań, których dotyczył § 5 pkt 2 i 3 umowy nie

były sprawy wymienione w pkt 9 art. 18 ust. 2 u.s.m., a nawet gdyby tak było, to

21

zaciągnięcie za gminę zobowiązania przez osobę uprawnioną do jej

reprezentowania w obrocie prawnym (art. 31 i 46 ust. 1 i 3 u.s.m.) bez uprzedniego

podjęcia w tym przedmiocie uchwały przez radę gminy, nie czyniłoby umowy

nieważną.

Sądy obu instancji dostrzegły w umowie z 5 września 2005 r. dwie grupy

postanowień, a mianowicie takie, które wprost dotyczyły czynności, które zostaną

podjęte w procesie przygotowywania i uchwalania aktu prawa miejscowego oraz

takie, które dotyczyły czynności z zakresu współdziałania stron w procesie

inwestycyjnym powoda (§ 5 pkt 2 i 3 umowy). Tym drugim Sąd Apelacyjny przypisał

charakter techniczny i podporządkowany zobowiązaniom odnoszącym się do

terminu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego oraz sposobu

zabezpieczenia interesów powoda w planie, a to skłoniło Sąd do uznania całej

umowy za nieważną. Z art. 58 § 3 k.c. wynika, że jeżeli nieważnością jest dotknięta

tylko część czynności prawnej, czynność pozostaje w mocy co do pozostałych

części, chyba że z okoliczności wynika, iż bez postanowień dotkniętych

nieważnością czynność nie zostałaby dokonana. Trzeba zgodzić się z zarzutem

skarżącego, że częściowa nieważność umowy z 5 września 2005 r. nie przekłada

się na nieważność także tych jej postanowień, które z realizacją władztwa

publicznego nie miały nic wspólnego. Strony zdawały sobie zresztą sprawę z tego,

że postanowienia zapisane w umowie z 5 września 2005 r., a dotyczące terminu

uchwalenia i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą

być uznane za nieważne, ale miało to pozostać bez wpływu na ocenę ważności

pozostałych postanowień umowy. Jeżeli nawet powód nie mógł skutecznie umówić

się z pozwaną, że jej organ przystąpi do przygotowania planu zagospodarowania

przestrzennego i wprowadzi do tego planu w oznaczonym czasie rozwiązania, które

pozwolą mu zrealizować zamierzenia inwestycyjne, to powód jako inwestor, którego

plany były uzależnione od treści planu mógł przedstawić swoje oczekiwania w tym

względzie władzom Gminy i umówić się z Gminą, że ta podejmie określone

działania promujące jego inwestycję oraz udzieli mu pomocy w formach

określonych w § 5 pkt 2 i 3 umowy w jej przeprowadzeniu. Różnice co do treści

praw i obowiązków uczynionych przedmiotem regulacji umownej dostrzegały obie

strony, bo z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że jeszcze w 2001 r. strony

22

w związku z zamierzeniami inwestycyjnymi powoda zawarły dwie umowy. Jedna –

z 2 stycznia 2001 r. – dotyczyła współpracy przy opracowywaniu planu

zagospodarowania przestrzennego, który miał tworzyć warunki dla zrealizowania

przebudowy linii energetycznej, a druga – z 26 czerwca 2001 r. – dotyczyła

współdziałania stron już w trakcie realizacji tej inwestycji. Niektóre z postanowień

umowy z 5 września 2005 r. określały pewne zasady współpracy stron i były

wprowadzeniem do uszczegółowienia reguł tej współpracy. W umowie z 5 września

2005 r. strony zadeklarowały zresztą, że przystąpią do rozmów w celu

dostosowania umowy o współpracy z 26 czerwca 2001 r. do postanowień umowy

z 5 września 2001 r. Te postanowienia w umowie z 5 września 2005 r. nie były

nieważne w związku z zapisaniem w niej także nieskutecznych zobowiązań

odnoszących się do sfery władztwa publicznego Rady Gminy.

Stosownie do art. 65 § 1 i 2 k.c. oświadczenia woli obu stron złożone

z zamiarem zawarcia umowy z 5 września 2005 r. powinny być tak tłumaczone,

jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady

współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać,

jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, niż opierać się na ich dosłownym

brzmieniu. Treść zobowiązań, jakie zaciągnęły strony przez podpisanie umowy

z 5 września 2005 r. została przez Sądy obu instancji odtworzona wyłącznie na

podstawie tekstu dokumentu podpisanego przez strony. Dotyczy to także tych

postanowień, które nie miały związku z realizowaniem władztwa planistycznego

Gminy, natomiast wiązały się z określeniem zasad współdziałania stron w procesie

inwestycyjnym powoda. Sąd ustalił znaczenie oświadczeń złożonych przez strony

5 września 2005 r. z zamiarem zawarcia umowy wyłącznie na podstawie

dokumentu, chociaż powód zgłosił także inne wnioski dowodowe mające

doprowadzić do ustalenia, jaki był zgodny zamiar stron i cel zawarcia umowy

odnoszącej się do praw i obowiązków mogących stanowić przedmiot umowy

cywilnej. Okoliczności te w świetle art. 65 k.c. należało uznać za istotne dla

ustalenia treści zobowiązań zaciągniętych przez strony i następnie dla oceny,

czy pozwana nie wykonała tych zobowiązań, które na siebie przyjęła. Oddalenie

tych wniosków dowodowych powoda nastąpiło z naruszeniem art. 217 § 1 i 2 k.p.c.,

art. 227 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. Dalszą kwestią jest natomiast odpowiedź

23

na pytanie, czy zobowiązania, które pozwana zaciągnęła i których nie wykonała

pozostają w adekwatnym związku przyczynowym z tymi postaciami szkody, których

naprawienia powód żąda. Przed ustaleniem treści zobowiązań zaciągniętych przez

stronę umowy, oraz tego, czy i w jakim zakresie strona zobowiązania te wykonała,

nie można prowadzić rozważań na temat tego, czy niewykonanie zobowiązania

pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym z tą postacią szkody, której

naprawienia żąda kontrahent.

4. Uchwała Rady Miasta K. z 25 czerwca 2003 r. w przedmiocie przyjęcia

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsiach K., B., S. w

części dotyczącej lokalizacji napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej po

trasie istniejącej linii 220 kV P. – K. zmieniała zasady zagospodarowania terenu

tych wsi w porównaniu ze stanem wynikającym z miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2000 r. Przyjęcie tej uchwały

tworzyło dla powoda podstawy do ubiegania się o decyzje administracyjne

pozwalające na przeprowadzenie procesu inwestycyjnego w zgodzie z jego

zamierzeniami.

Sądy obu instancji uznały, że roszczenie odszkodowawcze powoda

zmierzające do naprawienia szkody wywołanej wydaniem wadliwego aktu prawa

miejscowego znajduje podstawę w art. 4171

§ 1 k.c. Na tę podstawę dochodzonego

roszczenia wskazywał zresztą także powód. W skardze kasacyjnej powód zarzuca

wprawdzie Sądowi Apelacyjnemu, że ten wadliwie wyłożył art. 4171

§ 1 k.c.

w związku z art. 417 k.c. i art. 361 § 1 i 2 k.c., ale zarzut ten dotyczy nie samego

zastosowania przepisu lecz sposobu oceny związku przyczynowego pomiędzy

szkodą a wskazanym w art. 4171

§ 1 k.c. zdarzeniem, które miało być jej źródłem.

Rozważenie tego zagadnienia wymaga jednak wskazania na przepis, w świetle

którego zarzucane pozwanemu bezprawne zachowanie może uzasadniać

przypisanie mu odpowiedzialności odszkodowawczej.

Artykuł 4171

§ 1 k.c. stanowi materialną podstawę dochodzenia roszczeń

odszkodowawczych za bezprawie normatywne, a wynika z niego, że jeżeli szkoda

została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można

żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu

24

z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Miejscowy plan

zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem

normatywnym według konstytucyjnej systematyki źródeł prawa.

Artykuł 4171

§ 1 k.c., jako podstawa odpowiedzialności odszkodowawczej za

szkodę wyrządzoną wydaniem wadliwego aktu normatywnego został wprowadzony

do systemu prawnego z dniem 1 września 2004 r. na podstawie ustawy z 17

czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Stosownie do art. 5 tej ustawy do zdarzeń i stanów

prawnych sprzed daty jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe.

O sposobie wykładni art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. Sąd Najwyższy

wypowiedział się w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 maja 2009 r., III CZP

139/08, OSNC 2009, nr 11, poz. 144, w której wskazał, że przepis ten odwołuje się

do dwóch zasad intertemporalnych. Wyraża on - w zakresie dotyczącym zdarzeń

prawnych - regułę odpowiadającą podstawowej zasadzie prawa intertemporalnego,

że miarodajny dla oceny określonego zdarzenia jest stan prawny obowiązujący

w chwili jego zaistnienia (tempus regit actum). Zasada ta dotyczy nie tylko oceny,

czy określone zdarzenie rodzi stosunek zobowiązaniowy (np. stanowi czyn

niedozwolony), ale także treści powstałego stosunku zobowiązaniowego.

Odpowiada on zarazem zasadzie, że nowe przepisy (obowiązujące od 1 września

2004 r.) nie mają mocy wstecznej (art. 3 k.c.). Artykuł 5 ustawy z 17 czerwca

2004 r. wyraża także regułę intertemporalną dotyczącą stanów prawnych, a więc

sytuacji trwających (rozciągniętych) w czasie. Wynika z niego wprost, że nowe

przepisy nie mają zastosowania do stanów prawnych, które powstały przed

1 września 2004 r. i trwają po tej dacie. Nie przesądza on natomiast, jakie skutki

określone zdarzenie prawne lub stan prawny powodowało pod rządem dawnego

prawa, należy je zatem ustalać na podstawie przepisów tego dawnego prawa.

Dopatrywanie się w art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. woli ustawodawcy

wyłączenia odpowiedzialności odszkodowawczej za akt normatywny wydany przed

1 września 2004 r. lub zaniechanie normatywne sprzed 1 września 2004 r. mogłoby

budzić wątpliwości co do zgodności tego przepisu z art. 77 ust. 1 Konstytucji,

a o tym, czy Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną przez tego rodzaju

działania lub zaniechania władzy publicznej podjęte przed wejściem w życie ustawy

25

z 17 czerwca 2004 r. nie decyduje art. 5 tej ustawy, lecz wykładnia art. 417 k.c.

w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji i ewentualnie także przepisy szczególne,

które mogłyby stanowić podstawę takiej odpowiedzialności.

Wydanie przez Radę Miasta K. uchwały o zmianie planu zagospodarowania

przestrzennego dla kilku wsi w tej Gminie w związku z planowaną przebudową linii

wysokiego napięcia, której inwestorem był powód miało miejsce 25 czerwca 2003

r., a zatem niewątpliwie przed wejściem w życie art. 4171

§ 1 k.c., a to oznacza, że

– stosownie do art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. – przepis art. 4171

§ 1 k.c. nie

może być uznany za podstawę odpowiedzialności pozwanej za wydanie wadliwego

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności

uchwały Rady Gminy K. z 25 czerwca 2003 r. w postępowaniu

sądowoadministracyjnym nastąpiło wprawdzie już po wejściu w życie art. 4171

§ 1

k.c., ale z wydaniem tego orzeczenia przez sąd administracyjny nie sposób jest

wiązać odpowiedzialności deliktowej pozwanej, gdyż wyrok sądu administracyjnego

przywracał stan zgodny z prawem i deklaratoryjnie potwierdzał, że Rada Gminy K.

wydała sprzeczny z prawem akt normatywny. Wbrew stanowisku Sądu

Okręgowego, zaakceptowanemu przez Sąd Apelacyjny, uchwalenia wadliwego

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób uznać

za zdarzenie prawne złożone, które staje się źródłem szkody dopiero wtedy, gdy

zaistnieje ostatni element w ciągu składających się na niego zdarzeń

jednostkowych, czyli gdy dojdzie do stwierdzenia nieważności tego aktu prawa

miejscowego orzeczeniem sądu. Każde ze zdarzeń jednostkowych kwalifikowanych

łącznie jako zdarzenie prawne złożone będące źródłem szkody musi mieć bowiem

charakter działania lub zaniechania bezprawnego, gdy tymczasem stwierdzenie

nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi

o legalnym wykonaniu kompetencji przez sąd administracyjny w sposób

prowadzący do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. uzasadnienie

uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r.,

III CZP 112/10). Zdarzeniem uzasadniającym odpowiedzialność deliktową

pozwanej mogło być wyłącznie wydanie niezgodnego z prawem aktu

normatywnego, a stanem prawnym stworzonym przez to zdarzenie –

obowiązywanie wadliwego aktu na określonym terenie przez czas do jego

26

wyeliminowania z obrotu prawnego. Tak też powód identyfikował źródło szkody.

Ocena prawna tego zdarzenia winna zatem nastąpić w świetle przesłanek

ustalonych w art. 417 k.c. lub art. 4201

k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r.,

względnie na podstawie przepisów szczególnych. Taki szczególny charakter może

mieść wyłącznie art. 287 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

sądowoadministracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.s.a.), gdyż

wyrok sądu administracyjnego zapadł w okresie jego obowiązywania i to

w brzmieniu zmienionym powołaną wyżej ustawą z 17 czerwca 2004 r. Przepis ten

w pkt 2 stanowi, że „w przypadku gdy sąd w orzeczeniu stwierdzi nieważność aktu

albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu,

stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał

decyzję”. Redakcja art. 287 p.s.a. jest daleka od precyzji, gdyż pierwsza część

zdania zawartego w pkt 2 wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą ze

stwierdzeniem przez sąd administracyjny nieważności kontrolowanego aktu, a takie

rozstrzygnięcie może być wydane nie tylko w odniesieniu do aktów indywidualnych,

jakimi są decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.s.a.), ale i uchwal organów

jednostek samorządu terytorialnego o charakterze generalnym, za to w końcowej

części tego zdania za podmiot odpowiadający odszkodowawczo uznany został

wyłącznie „organ, który wydał decyzję”. Niewątpliwie jednak art. 287 p.s.a. jest

podstawą roszczeń odszkodowawczych na rzecz strony postępowania

sądwoadministracyjnego (art. 32 p.s.a.), a Sądy obu instancji nie poczyniły ustaleń

co do tego, czy powód występował jako strona w postępowaniach

sądowoadministracyjnych wywołanych skargami na uchwałę z 25 czerwca 2003 r.

Artykuł 417 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. stanowił, że

Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez

funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności,

a sposób jego wykładni ustalony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia

2001 r., SK 18/00, (OTK 2001, nr 8, poz. 256) zakłada, że przy ocenie

odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne

z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej

mu czynności podjęte po 17 października 1997 r. nie ma znaczenia przesłanka

winy funkcjonariusza państwowego. Przepis ten nie regulował jednak

27

odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone

przez funkcjonariuszy samorządowych. Do odpowiedzialności tych jednostek za

szkody wyrządzone działaniem ich funkcjonariuszy zastosowanie znajdował

obowiązujący od 28 grudnia 1996 r. art. 4201

k.c., który należało wykładać tak

samo jak art. 417 k.c. Przyjmowane w doktrynie i judykaturze szerokie rozumienie

pojęcia funkcjonariusza państwowego w okresie przed wejściem w życie ustawy

z 17 czerwca 2004 r. obejmowało również osoby powołane w drodze wyboru

(por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 15 lutego 1971 r.,

III CZP 33/70). Treść art. 4201

k.c., w rozumieniu nadanym mu wyrokiem Trybunału

Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, wskazuje, że jest on dostatecznie

pojemny, aby - interpretowany w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji - mógł objąć

swym zakresem zastosowania odpowiedzialność jednostki samorządu za szkodę

wyrządzoną niewydaniem przewidzianego przepisem aktu normatywnego (por.

uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 19 maja 2009 r., III CZP

139/08, OSNC 2009, nr 11, poz. 144), ale także wydaniem niezgodnego z prawem

aktu normatywnego.

Konstrukcja odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę spowodowaną

wydaniem wadliwego aktu normatywnego przewidziana w przyjętym przez Sądy

obu instancji za podstawę subsumcji ustalonego stanu faktycznego art. 4171

§ 1

k.c. o tyle odbiega od konstrukcji odpowiedzialności za takie zdarzenie według art.

4201

k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r., że według art. 4171

§ 1 k.c.

skuteczność dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej uzależniona jest od

uzyskania we właściwym postępowaniu prejudykatu potwierdzającego niezgodność

z prawem aktu normatywnego. Artykuł 4201

k.c. wymagał ustalenia bezprawności

działania funkcjonariuszy samorządowych polegającego na wydaniu aktu

normatywnego bez odesłania na drogę jakiegoś innego postępowania, a zatem - co

do zasady - w postępowaniu przed sądem powszechnym prowadzącym

postępowanie w sprawie o odszkodowanie. Wątpliwości, jakie w związku z takim

zakresem kognicji mogłyby powstawać są w niniejszej sprawie bez znaczenia, bo

powód dysponuje orzeczeniem sądu administracyjnego stwierdzającym

nieważność uchwały Rady Miasta K. z 25 czerwca 2003 r., którego skutki – na

podstawie art. 170 p.s.a. – muszą być uwzględnione przez inne sądy, także

28

w sprawach o odszkodowanie. Ostatecznie zatem różnice w konstrukcji

odpowiedzialności odszkodowawczej dotyczącej naprawienia szkody wynikłej

z wydania wadliwego aktu normatywnego według art. 4201

k.c. i według przepisu

zastosowanego przez Sądy obu instancji, nie są na tyle istotne, by wynik

subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod jeden lub pod drugi przepis mógł

być inny.

5. Skarżący zarzuca, że Sąd Apelacyjny naruszył art. 4171

§ 1 k.c. w zw.

z art. 417 § 1 k.c. i art. 361 § 1 i 2 k.c. przez błędną wykładnię i wprowadzenie

dodatkowej przesłanki odpowiedzialności gminy za tzw. bezprawie normatywne

w postaci obowiązku uzyskania decyzji administracyjnej (pozwolenia na budowę)

na podstawie wadliwych przepisów (planu zagospodarowania przestrzennego).

Zarzut ten ma związek z przyjętą przez Sąd Apelacyjny koncepcją oceny związku

przyczynowego pomiędzy wydaniem wadliwego aktu prawa miejscowego a szkodą,

której naprawienia powód żąda.

Wbrew stanowisku skarżącego w drugoinstancyjnym postępowaniu nie

doszło do niewłaściwego zastosowania art. 361 § 1 k.c., gdy chodzi o ocenę relacji

pomiędzy wydaniem wadliwego aktu prawa miejscowego a szkodą, na którą

powoływał się powód. Przewidziany w tym przepisie zakres odpowiedzialności

zobowiązanego do odszkodowania ograniczony jest do normalnych powiązań

kauzalnych pomiędzy bezprawnym działaniem lub zaniechaniem a szkodą.

Kryterium normalnego następstwa konkretnego zdarzenia spełnia skutek, który

zazwyczaj, w zwykłym porządku rzeczy, jest konsekwencją tego zdarzenia

(por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 listopada 2008 r., III CSK 130/08, nie publ.).

Ustalenie, czy skutek w postaci szkody jest normalnym następstwem zdarzenia,

opiera się na całokształcie okoliczności sprawy oraz zasadach doświadczenia

życiowego. Zdarzeniem, z którym powód wiązał odpowiedzialność pozwanej było

między innymi wydanie wadliwego i następnie wzruszonego planu

zagospodarowania przestrzennego, a skutkiem, według twierdzeń powoda,

niemożność rozpoczęcia i zrealizowania inwestycji w założonym czasie

oraz nieuzyskanie korzyści spodziewanych w związku z zakończeniem inwestycji.

29

Sąd Apelacyjny przyjął, że plan zagospodarowania przestrzennego z 25

czerwca 2003 r. nie odnosił się bezpośrednio do powoda, a jedynie przez przedmiot

normowania kształtował jego sytuację faktyczną, otwierając mu drogę do

wystąpienia o pozwolenie na budowę. Konkretne prawa i obowiązki powoda mogły

mieć źródło w akcie indywidualnym skierowanym do niego, co oznacza,

że z samego wzruszenia aktu generalnego nie mogła wyniknąć szkoda, której

naprawienia powód żąda. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku

z 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, OSNC 2004, nr 6, poz. 103, w sprawie

dotyczącej odszkodowania za szkodę spowodowaną aktem normatywnym.

W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy stwierdził, że samo stwierdzenie niezgodności

aktu normatywnego z Konstytucją nie jest jeszcze wystarczające do skutecznego

dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Tworzenie norm prawnych nie jest

bowiem powiązane z konkretnymi aktami władzy publicznej wobec danej osoby,

a zatem nie można przyjąć, aby w ten sposób przejawiło się działanie władzy

publicznej skierowane przeciwko konkretnej osobie. Skuteczne dochodzenie

odszkodowania za szkodę spowodowaną wadliwością aktu normatywnego wymaga

zatem wykazania, że na podstawie tego aktu nastąpiły konkretne działania władzy

publicznej, skierowane wobec określonej osoby, która przez ich podjęcie poniosła

szkodę.

Stanowisko przytoczone wyżej jest trafne w odniesieniu do typowych aktów

normatywnych, ale miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem

prawa miejscowego szczególnego rodzaju. Stopień szczegółowości postanowień

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem różny.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera jednocześnie normy

generalne, ustalenia indywidualne, a nawet treści niemające charakteru wiążącego.

Należy odróżnić te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów

od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości

(por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r.

II OSK 181/09). Niektóre z norm zapisanych w planie są na tyle szczegółowe,

że bezpośrednio kształtują sytuację prawną zamkniętych obszarów w terenie lub

konkretnych nieruchomości, bo decydują o możliwym sposobie ich wykorzystania.

O tym, że ustawodawca dostrzega takie oddziaływanie norm zapisanych w planie

30

zagospodarowania przestrzennego najlepiej świadczą przepisy art. 36 i 37 ustawy

z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,

poz. 717; dalej – u.p.z.p.), dotyczące roszczeń, jakie powstają na rzecz właścicieli

nieruchomości lub w stosunku do nich w związku z wejściem w życie miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego. Powód nie był jednak właścicielem

nieruchomości w strefie oddziaływania norm miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, a postanowienia tego planu miały dla niego znaczenie wyłącznie

z punktu widzenia jego zamierzeń inwestycyjnych na terenach objętych działaniem

planu. Określone przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego decyduje o tym, czy i jakie inwestycje powstaną na terenie objętym

regulacją planu, ale nie wystarczy dla zrealizowania tych przedsięwzięć, które

wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny plan uchwalony przez

Radę Miasta Kórnik kształtował sytuację prawną (nie zaś tylko faktyczną) powoda

co do inwestycji, którą warunkowała taka a nie inna treść planu. Budowa obiektów,

które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę może być rozpoczęta dopiero po

uzyskaniu przez inwestora takiego pozwolenia. Powód zabiegał o wydanie mu

pozwolenia na przebudowę linii energetycznej wysokiego napięcia i uzyskał je

w związku z określoną treścią planu zagospodarowania przestrzennego

uchwalonego 25 czerwca 2003 r. Wydane powodowi pozwolenie na budowę

okazało się wadliwe w sposób, który nie miał związku z wadliwością miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego. Pozwanej nie sposób zatem przypisać

odpowiedzialności za to, że akt będący podstawą konkretnych działań

inwestycyjnych powoda został wyeliminowany z obrotu prawnego. Do wzruszenia

wydanego powodowi pozwolenia na budowę doszło, gdy powód wykonał już

znaczną część robót budowlanych związanych z przebudową linii energetycznej.

Ma rację powód, że uchylenie pozwolenia na budowę z przyczyn

niezwiązanych z unieważnieniem miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego już po zakończeniu budowy nie pozwala na zakwalifikowanie

wzniesionego obiektu jako samowoli budowlanej, ale też nie oznacza, że obiekt ten

może być oddany do użytkowania bez jakiegokolwiek postępowania naprawczego.

Przepisy prawa budowlanego bezwzględnie wymagają doprowadzenia wykonanych

już robót do stanu zgodnego z prawem (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu

31

Administracyjnego z 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96, OSP 2000, nr 4, poz. 60;

z 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/00, OSP 2002, nr 12, poz. 155; z 13 marca

2008 r., II OSK 228/07, nie publ.). Takie czynności zostały podjęte także

w stosunku do tej części linii wysokiego napięcia, którą powód zbudował na

podstawie wydanego mu, a następnie wzruszonego, pozwolenia na budowę.

Usuwanie skutków prowadzenia inwestycji na podstawie wadliwego pozwolenia na

budowę wydanego powodowi było rozciągnięte w czasie, a wywołane z tej

przyczyny opóźnienie procesu inwestycyjnego realizowanego przez powoda nie

pozostawało w związku z uchwaleniem przez organy pozwanej wadliwego

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyczyny wznowienia

postępowania, uchylenia decyzji o zezwoleniu powodowi na użytkowanie obiektu

wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 24 czerwca 2005 r.

i odmowy wydania mu takiego zezwolenia w postępowaniu toczącym się

niewątpliwie od 2006 r. aż do 13 lipca 2009 r. nie miały związku z uchyleniem

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r.,

co Sąd ustalił na podstawie motywów decyzji wydawanych w tej sprawie.

Bez zezwolenia na użytkowanie przebudowanej linii powód nie mógłby z niej

korzystać. Nie sposób zatem uznać zasadności zarzutu naruszenia zaskarżonym

wyrokiem art. 361 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw.

z art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 51 ust. 7 i art. 50 pr. bud.

Z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego wynika, że Sąd ten zaakceptował

ustalenia Sądu Okręgowego, w tym i te, które dotyczyły postępowań

sądowoadministracyjnych wywołanych skargami na uchwałę Rady Miasta K.

w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 25

czerwca 2003 r. Sąd Okręgowy ustalił, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego z 22 marca 2006 r., plan zagospodarowania przestrzennego

został unieważniony w części, a następnie – po uchyleniu tego wyroku w toku

instancji i ponownym rozpoznaniu sprawy – doszło do stwierdzenia nieważności

uchwały z 25 czerwca 2003 r. Jeśli nawet przy czynieniu ustaleń Sąd Okręgowy

odwołał się do wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny 22 marca

2006 r., którym orzeczono o częściowej nieważności miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego na podstawie skargi osoby, której

32

nieruchomość nie była położona w strefie lokalizacji inwestycji powoda, a nie

powołał wyroku wydanego w tej samej dacie na podstawie skargi osoby, której

nieruchomość zlokalizowana była w sąsiedztwie inwestycji powoda, to ten brak

ustaleń nie ma istotnego wpływu na wynik postępowania w sprawie. Skarżący

przyznaje, że okoliczność ta nie była sporna, data wydanego orzeczenia jest

tożsama, a związanie, o jakim mowa w art. 170 p.s.a. dotyczy prawomocnego

wyroku sądu administracyjnego, nie zaś wyroku sądu pierwszej instancji już od

chwili jego wydania, chociażby sąd administracyjny – tak jak to miało miejsce

w sprawach ze skarg na uchwałę – orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu

uprawomocnienia się jego wyroku.

W okresie od 24 czerwca 2005 r. (wydanie pozwolenia na budowę) do

3 lipca 2007 r. (prawomocność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

uchylającego pozwolenie na budowę, które zgodnie z wyrokiem tego Sądu nie

mogło być wykonywane od 14 września 2006 r.) powód nie prowadził przebudowy

linii wysokiego napięcia na całej jej trasie w Gminie K., bowiem cofnął wniosek o

wydanie mu pozwolenia na budowę co do odcinka linii przebiegającego przez

osiedle D. między słupami 52 i 58. Wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie

postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę jest aktem

woli tego podmiotu, który chce zabiegać o zezwolenie mu na drodze

administracyjnej na realizowanie uprawnień wymagających wydania decyzji. Nie

sposób obarczać osoby trzeciej odpowiedzialnością za to, że powód, jako podmiot

określonych uprawnień procesowych i materialnoprawnych w toczącym się

postępowaniu administracyjnym zdecydował o tym, że z uprawnień tych uczyni

określony użytek. Organy pozwanej nie prowadziły postępowania o wydanie

powodowi pozwolenia na budowę i w związku z przebiegiem tego postępowania nie

miały wobec powoda żadnych obowiązków informacyjnych. Trafnie zatem Sąd

Apelacyjny przyjął, że motywy, którymi kierował się powód cofając wniosek o

wydanie pozwolenia na budowę nie mogą obciążać pozwanej, zwłaszcza, że w

rozmowach z władzami Gminy powód ubiegał się o zagwarantowanie mu, że o ile

alternatywna trasa dla linii wysokiego napięcia nie zostanie wytyczona, to będzie

mógł przebudować stosownie do swoich potrzeb linię już istniejącą. Uzyskanie

pozwolenia na budowę na odcinku, którego dotyczyły konflikty społeczne wcale nie

33

obligowałoby powoda do niezwłocznego rozpoczęcia tam prac budowlanych.

Uzyskanie pozwolenia stawiałoby powoda w takiej sytuacji, że w każdym momencie

(do czasu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z

niewykonywaniem przyznanego nią uprawnienia) powód mógłby przystąpić do

realizowania swoich zamierzeń inwestycyjnych. Gdyby jednak powód objął

wnioskiem o wydanie mu pozwolenia na budowę także odcinek linii energetycznej

pomiędzy słupami nr 52 i 58 na osiedlu D., to można zasadnie zakładać, że wydane

powodowi pozwolenie objęłoby także ten odcinek linii (postępowanie

administracyjne o jego wydanie w związku z protestami społecznymi mogłoby

jednak trwać znacznie dłużej), a powód wybudowałby także ten fragment linii i jego

także dotyczyłby jednak wyrok sądu administracyjnego uchylający pozwolenie na

budowę i wreszcie - kolejne decyzje uchylające zezwolenie na użytkowanie

wybudowanego obiektu, wydawane w postępowaniu wznowionym w związku z

wadami pozwolenia na budowę, aż do 8 września 2009 r.

Wycofując wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na odcinku

przebiegającym przez osiedle D. powód przynajmniej czasowo pozbawił się

możliwości wykonania linii energetycznej na całej trasie jej przebiegu przez Gminę

K. Skoro jednak obowiązywała uchwała Rady Gminy K. z 25 czerwca 2003 r.

ustalająca lokalizację planowanej linii energetycznej zgodnie z trasą linii już

istniejącej, to powód mógł zakładać, że w dowolnym momencie po upływie terminu,

w którym miało dojść do wypracowania innej koncepcji przebiegu linii wysokiego

napięcia, wystąpi do organu budowlanego i uzyska pozwolenie na wybudowanie

linii także na odcinku pomiędzy słupami nr 52 i 58. Uchwała Rady Gminy K. z 25

czerwca 2003 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem sądu

administracyjnego. Po stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy K. z 25

czerwca 2003 r. w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego dla osiedla D. zamierzenia inwestycyjne powoda rzeczywiście

straciły podstawę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

ale wiązało się z przywróceniem stanu zgodnego z prawem przez orzeczenie

sądowe, a obowiązujące przepisy nie tworzyły po stronie powoda jako inwestora

jakiegoś roszczenia o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania

34

przestrzennego z takimi postanowieniami, które by gwarantowały mu możliwość

zakończenia inwestycji.

6. Artykuł 4171

§ 4 k.c. stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez

niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis

prawa, to niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający

sprawę o naprawienie szkody. Zaniechaniem normatywnym rodzącym

odpowiedzialność odszkodowawczą jest zatem sytuacja spowodowana

niewykonaniem nałożonego przepisem prawa obowiązku wydania aktu

normatywnego przez organ, któremu przyznana została kompetencja do

stanowienia aktów normatywnych. Kompetencja taka nie może wynikać

z zaciągnięcia zobowiązania o charakterze cywilnym.

Do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r. doszło

w okresie obowiązywania ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a ta ustawa nie nakłada na organy gmin

obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r. sposób

zagospodarowania terenu na obszarze, którego dotyczyła wynikał z planu

zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla tego obszaru w 2000 r. i ze

sposobu wykorzystywania nieruchomości na tym terenie. Z żadnego

obowiązującego przepisu prawa nie wynikał obowiązek Rady Miasta K. zastąpienia

uchwały z 25 czerwca 2003 r., zmieniającej plan zagospodarowania

przestrzennego z 2000 r. uchwałą o innej treści, czy też uchwałą o takiej treści,

która by gwarantowała powodowi możliwość realizacji jego zamierzeń

inwestycyjnych. Na taki przepis prawa nie wskazał zresztą także powód, a tylko

wówczas sformułowany przez niego zarzut naruszenia art. 4171

§ 4 k.c. mógłby

odnieść skutek.

Gdyby powód po stwierdzeniu nieważności uchwały z 25 czerwca 2003 r.

nie mógł zakończyć swojego zamierzenia inwestycyjnego, to niewątpliwie nakłady,

jakie poniósł w związku z tym, że w związku z treścią wzruszonego planu liczył

35

na zrealizowanie przedsięwzięcia, którego wykonać nie może, stanowiłyby szkodę

pozostająca w związku z wydaniem nielegalnego aktu prawa miejscowego. Powód

inwestycję ukończył i wydatków na samo przebudowanie linii nie traktuje jako

szkody.

7. Trzecim identyfikowanym przez powoda zdarzeniem uzasadniającym jego

roszczenie odszkodowawcze był czyn niedozwolony organu pozwanej polegający

na składaniu mu „zapewnień i obietnic”, które wpływały na proces decyzyjny

powoda, a nie zostały zrealizowane. Powód wiąże przy tym odpowiedzialność

odszkodowawczą z działaniami podejmowanymi za pozwaną przez Burmistrza

przed 1 września 2004 r., jak i po tej dacie. Jak już powiedziano, podstawy

odpowiedzialności pozwanej w stosunku do powoda w odniesieniu do działań

i zaniechań jej funkcjonariuszy podjętych przed 1 września 2004 r. tworzył art. 4201

k.c., nie zaś art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Działania

podejmowane przez organy pozwanej po 1 września 2004 r. podlegają ocenie na

podstawie art. 417 k.c. w obecnym brzmieniu.

Wzorca powinnego zachowania organów pozwanej Gminy powód upatrywał

w art. 2 Konstytucji, a to z uwagi na zasadę bezpośredniego stosowania jej

przepisów (art. 8 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00,

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że działanie niezgodne z prawem w rozumieniu

art. 417 k.c. oznacza - w kontekście regulacji konstytucyjnej - zaprzeczenie

zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej.

W świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji niezgodność z prawem działania

funkcjonariuszy publicznych powinna być rozumiana ściśle, zgodnie

z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-97 Konstytucji). Pojęcie to jest więc

węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego,

obejmujące obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych

i obyczajowych, określanych mianem zasad współżycia społecznego lub dobrych

obyczajów. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł jednak, że nie ma przeszkód

konstytucyjnych dla związania w ramach ustawodawstwa zwykłego konstrukcji

odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej z tradycyjną koncepcją

bezprawności ustaloną w płaszczyźnie prawa cywilnego.

36

Artykuł 2 Konstytucji, do którego odwoływał się powód, stanowi,

że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym,

urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej deklaracji ustrojowej

wyprowadzany jest obowiązek działania organów wykonujących władzę publiczną

w sposób budujący zaufanie pomiędzy nimi a podmiotami poddanymi ich władzy.

Powód oczekiwał, że działanie Burmistrza pozwanej zostanie uznane

za naruszające standard wyznaczony tym przepisem. Stwierdzenie, czy

zachowanie organu zarządzającego pozwanej rzeczywiście naruszało ten standard,

względnie, czy było sprzeczne z innymi obowiązującymi przepisami prawa,

powinno być poprzedzone dokonaniem ustaleń, na czym konkretnie polegały

działania Burmistrza pozwanej podejmowane w reakcji na wnioski powoda

dążącego do zrealizowania swoich planów inwestycyjnych na terenie pozwanej

Gminy. Powód nazywał te działania „obietnicami i zapewnieniami”, a Sądy obu

instancji rozważyły możliwość przypisania pozwanej odpowiedzialności za szkody,

do naprawienia których powód zmierza przy przyjęciu, że Burmistrz pozwanej

składał osobom reprezentującym powoda bliżej nieokreślone obietnice

i zapewnienia, co do zasad współdziałania stron w procesie inwestycyjnym.

Rozważania Sądów obu instancji odnoszące się do roszczenia odszkodowawczego

powoda zgłoszonego ze wskazaniem na popełnienie przez organy Gminy czynu

niedozwolonego polegającego na składaniu powodowi „obietnic i zapewnień” co do

zasad współpracy stron wpływających na proces decyzyjny powoda mają charakter

wyłącznie abstrakcyjny. Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie prawa

materialnego wymaga uprzedniego ustalenia faktów, których ma dotyczyć

subsumpcja. Rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie może bowiem podlegać na

prowadzeniu abstrakcyjnych rozważań na temat prawnego znaczenia twierdzeń

pozwu. Rozstrzygnięcie sądu musi być odniesione do faktów, a te w sprawie nie

zostały prawidłowo ustalone, a to w związku z pominięciem wniosków dowodowych

powoda dotyczących samej zasady odpowiedzialności odszkodowawczej

dotyczącej działań funkcjonariuszy pozwanej polegających na składaniu powodowi

„obietnic i zapewnień”, mających wpływać na jego proces decyzyjny. Trafnie zatem

powód zarzuca, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa procesowego,

to jest art. 217 § 1 i 2 k.p.c., art. 227 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.

37

Po ustaleniu na czym polegało zachowanie Burmistrza pozwanej można

dokonać oceny tego zachowania w świetle ustalonego przez ustawodawcę

normatywnego wzorca postępowania funkcjonariuszy publicznych, a następnie

rozważać, czy zachowanie to - gdyby okazało się sprzeczne z prawem - pozostaje

w adekwatnym związku przyczynowym z tą postacią szkody, której naprawienia

żąda powód.

Trafnie przy tym zarzuca skarżący, że stanowisko Sądów obu instancji

o pominięciu dowodów zgłoszonych przez powoda dla wykazania, że ukończenie

budowy linii elektroenergetycznej na terenie Gminy M. było niemożliwe z przyczyn

zawinionych także przez tę Gminę prowadzi do naruszenia art. 217 § 1 i 2 k.p.c. w

zw. z art. 236 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. Powód zgłosił wniosek dowodowy

zmierzający do wykazania zasadności jego twierdzeń co do tej okoliczności, a były

to wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań czterech świadków. Zaprezentowana

w motywach zaskarżonego wyroku ocena, że twierdzenia powoda co do

popełnienia przez Gminę M. czynu niedozwolonego oraz zaoferowany dla ich

wykazania materiał dowodowy są dalece niewystarczające dla wykazania

okoliczności, na które powołuje się powód, bo powinien je wykazywać raczej

dokumentami, ma charakter arbitralny. Skoro teza dowodowa sformułowana przez

powoda wraz ze zgłoszeniem wniosku o przesłuchanie świadków dotyczyła

okoliczności istotnych w sprawie, to uznanie dowodów za niewystarczające dla jej

wykazania mogłoby nastąpić po ich przeprowadzeniu, a nie – zamiast ich

przeprowadzenia.

Reasumując wskazać trzeba, że skoro częściowo zasadne okazały się

zarzuty skargi kasacyjnej powoda, to na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c. oraz art.

108 § 2 k.p.c. w zw. z art. 39821

k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.

38